縣域經濟發展不平衡的現狀及對策

摘要：縣域經濟是國民經濟的基本單元，是經濟持續健康發展的重要保障。整理2004—2015年全國共1956個縣的數據，發現在縣域經濟對地區貢獻不斷上升的背景下，四大區域間縣域經濟發展差距也不斷拉大。此外，不同區域內縣域人均GDP、人均公共財政收入的差距大于省域層面的差距，表明縣域經濟不平衡是導致區域發展不平衡的主因。為提升縣域經濟發展，縮小地區發展差距，下一步應優化縣域經濟發展環境、做強縣域主導產業、疏通產業承接體制機制。

關鍵詞：縣域經濟不平衡產業承接

縣域經濟承載著我國超過70%的人口，管轄著超過90%的國土面積，是國民經濟發展的重要根基。習近平總書記強調，在黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。近年來我國縣域經濟增長速度不斷加快，但縣域人均GDP、人均財政收入、基本公共服務水平仍然與城市有較大差距，提升縣域經濟發展成為關乎國民經濟持續健康發展與社會穩定的重要命題。

一、縣域經濟發展不平衡的現狀

當前，我國縣域經濟發展不平衡不充分問題仍然嚴峻（郭曉紅，2018）。筆者收集整理了2004—2015年間全國27個省份共1956個縣的數據，比較分析的結果發現，四大區域的縣域經濟發展差距呈現不斷拉大趨勢，同時，不同區域縣域人均GDP、人均公共財政收入的差距大于省域層面的差距。這意味著，縣域經濟不平衡是導致區域發展不平衡的主因，需要予以特別關注。考慮到數據的可得性，我們的統計數據沒有包括北京、天津、上海、西藏的縣域數據。數據源于歷年《中國縣域統計年鑒》《中國城市統計年鑒》。分析發現縣域經濟發展呈現出以下幾個方面的特征。

（一）縣域經濟對地區經濟的貢獻度不斷提升

從全國層面看，2015年我國仍有77%的人居住在縣及縣以下（戶籍人口），縣域經濟的GDP在全國經濟中的占比達到57%，超過市本級的貢獻。分不同區域看，2004—2015年間，東部、中部、西部地區縣域人口均有呈現上升的態勢，特別是中部與西部地區，縣域人口占比分別由2004年的784%、813%上升至2015年的847%與843%。四大區域的縣域GDP在全省GDP中的占比均呈先出先上升后下降的趨勢，東部、中部、西部地區縣域GDP對地區的貢獻均超過50%，在2015年分別達到561%，829%、609%。

（二）四大區域間縣域經濟發展差距不斷擴大

根據中國社會科學院公布的2017年中國縣域經濟發展報告，2016年中國縣域競爭力100強中來自東部地區的縣有78個，來自中部、西部、東北地區的縣分別僅有14個、7個和1個，東部縣域經濟優勢進一步擴大。2016年全國縣域經濟投資潛力百強縣中，來自東部、中部、西部的縣分別有59個、27個、14個，東北地區沒有一個縣入選。從人均GDP上看，東部、西部、中部、東北的人均GDP分別由2005年的1493039元、671799元、733441元、992720元分別上升至2015年的53607元、27510元、27959元、40161元，其中東部與西部的差距由8212元擴大到26097元。從人均財政收入水平看，東部、西部、中部、東北的人均公共財政收入分別由2005年的580元、328元、245元、269元分別上升至2015年的3998元、1996元、1872元、1642元，其中西部地區與其他地區的差異不斷擴大，與東部地區的差距由2005年的251元上升至2015年的2002元。

（三）四個地區縣域經濟發展差距是地區發展差距拉大的主因

比較四個地區縣域人均GDP與全省人均GDP之間的變化情況。2005年東部地區的縣域人均GDP是西部地區的22倍，2015年這一差距縮小為19倍，相比之下，同一時期東部省域人均GDP的差距由23倍降低為17倍（見表1）。比較四個地區縣域人均公共財政收入與全省人均公共財政收入之間的變化情況，2005年東部地區的縣域人均公共財政收入是西部地區的18倍，2015年這一差距進一步擴大為2倍，相比之下，同一時期東部省域人均公共財政收入的差距由22倍降低為16倍（見表2）。數據表明，雖然東西部之間縣域經濟發展的產局有所減小，但速度慢于省域差距的變化，這意味著，縮小四大板塊經濟發展差距的根本還在于縮小縣域經濟的發展差距。

從統計數據上看，一方面，縣域經濟在整個地區經濟發展中扮演越來越重要的角色，另一方面，不同地區縣域經濟發展差距不斷擴大，且已經逐漸成為區域發展不平衡的掣肘因素。因此，我們認為，縮小東西部經濟發展差距、協調區域發展的關鍵，在于促進中西部地區縣域經濟的發展。如不能制定有針對性的政策，則區域不均衡問題可能會加劇。

二、縣域經濟發展面臨的困難

（一）縣域基礎設施供給不足

良好的基礎設施、便利的交通體系是推動縣域經濟發展的基礎條件。當前，許多中西部縣（市）遠離具有較強輻射能力的核心城市，交通、水利、能源等基礎設施都不夠完善，承載發達地區產業轉移能力較差，嚴重制約了當地經濟發展。此外，軟環境在縣域經濟發展中也十分重要，許多縣（市）政府行政缺位、錯位等問題仍然突出，行政系統通過各種形式向企業亂收費、亂罰款等現象時有發生（呂風勇等，2018）。落后的產業環境與商務環境制約了當地企業的發展，也不利于對外招商引資、承接發達地區的產業轉移，成為縣域經濟發展的掣肘。

（二）縣域產業空心化問題凸顯

產業是地區發展的核心引擎，當期我國大多數縣仍然缺乏主導產業與龍頭企業，致使縣域經濟長期發展后勁不足。從產業層面看，大多數縣（市）缺乏在國內具有影響力、占據行業主導地位的大型產業集群，已有產業集群發展層次依然能較低，仍以技術含量不高的勞動密集型行業為主，這些行業極易受到要素成本的影響，出現產業衰退或外移的問題，不利于縣域經濟穩定發展。從企業層面看，縣域產業內部缺乏支柱型龍頭帶動企業。大部分企業技術條件薄弱，市場拓展能力差，融資能力受限，且集群內部小而多的企業同質性強，缺乏合作，惡性競爭的問題時有發生。單純依靠產業轉移固然能在短時期內帶動縣域經濟發展，但是如果新轉移來的產業不能形成核心競爭力，那么縣域經濟長期發展基礎仍不牢固。

（三）承接產業轉移能力較弱

資本與人才是縣域經濟發展以及承接產業轉移的重要條件，當前除了東部地區少數百強縣外，各地大都面臨著人才匱乏、資本短缺的問題。在人才方面，受平臺與待遇所限，縣鄉級政府難以引進和留住人才，特別是，縣鄉在醫療、教育等公共服務方面與城市仍有較大差距，直接導致專業人才不愿長期留在縣城和鄉鎮發展。留在當地的勞動力資源大都年齡大、素質低，難以滿足企業的用工需求。在資本方面，縣域融資渠道單一、小額貸款利率高、信用擔保機制不健全，直接導致企業融資難、融資貴問題十分突出，對中小企業發展不利。此外，縣鄉財政困難、政府債務負擔沉重也使得一些地方優惠政策難以落實，影響了嚴重影響了投資主體投資積極性（王小明，2018）。

三、促進縣域經濟發展的對策建議

（一）優化縣域經濟發展環境

一是完善縣域基礎設施建設，著力構建高效、便捷、通暢、安全的一體化現代交通運輸體系，不斷打造交通樞紐、完善路網建設，充分發揮交通運輸對產業集聚、城鄉建設的引領作用。二是科學規劃、合理布局，以工業園區為載體，以形成產業集群為目標，不斷加強園區建設，提高園區產業轉移承載能力（馬菁，2016）。三是加強縣域經濟軟環境建設，打造高效便利的營商環境。簡化企業開辦審批流程，壓縮企業開辦時間，實現企業開辦所涉事項最短時間辦結。推動行政審批下沉縣，在有條件的地方積極推行“互聯網+政務服務”，提高政府公共服務效率。

（二）構建完善的產業轉移承接機制

一是主動對接，積極推進發達地區產業轉移。立足當地資源優勢、產業基礎以及未來發展方向，積極與周邊省會城市、沿海地區發達地區建立經濟合作關系，定期開展投資洽談、經貿合作等，以政府間的合作帶動企業、民間的廣泛合作。二是加大力氣開展招商引資。建立健全招商引資責任機制、激勵機制，突出產業集群招商、產業鏈招商和重大項目招商，建立完善的招商引資網絡體系，推進縣域招商引資市場化、專業化和社會化。三是更加突出產業園區承接作用。產業園區集中承接更容易實現產業轉移集聚效應的發揮，應進一步完善園區基礎設施和配套設施、制度建設，吸引有實力的企業落戶扎根，通過合資、合作或者設立分支機構等形式，提升產業承接轉移的根植性（李志翠等，2017）。

（三）培育當地主導產業

在不斷提高產業承接能力的同時，縣域經濟應該更加注重產業轉移承接與本地經濟的融合度，增強內生發展動力。一是通過承接產業轉移完善本地產業鏈，促進產業集聚度的提高。運用并購、增資、擴股等多種方式促進區外產業龍頭企業與當地企業合作，增強企業本地化程度，使外延式擴展和內生發展緊密結合，在量和質上同時突破。二是以產業拉動為核心，推進縣域經濟轉型升級。結合縣域經濟比較優勢，大力發展特色產業，不斷做大做強特色主導產業，實現“一縣一業”“一村一品”。合理進行產業布局，注重招商引資的選擇性，促進產業承接轉移與本地區產業轉型升級、功能定位相結合，使之相互促進、相互支撐，共同推動縣域經濟的發展。

參考文獻：

[1]郭曉紅縣域經濟可持續發展中的問題及對策研究[J].農村經濟與科技，2018（24）：163，168

[2]李志翠，謝冰文我國區際產業轉移效應的理論研究：基于比較優勢與集聚優勢的綜合視角[J].實事求是，2018（6）：61—67

[3]呂風勇等中國縣域經濟發展報告（2017）[M].廣東：南方出版傳媒

[4]馬菁產業轉移與欠發達地區經濟發展模式研究[J].中國商論，2016（31）：145—146

[5]王小明安徽省縣域經濟發展問題研究[J].安徽行政學院學報，2018（5）：59—67

〔本文系遼寧省教育廳青年項目（項目編號：LN2017QN009）階段性研究成果〕

（楊白冰，國家信息中心）