“獎勵舉報”遇上“職業舉報”：雇人找線索、賺獎金

到后期，堅持舉報的主要就是三四個“職業舉報”組織，“熱心市民”寥寥無幾，這是制定文件時沒預料到的。

實際上，行政機關發布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學界也存在著爭議。

隨著獎金一點點發出去，罰款卻很難收上來。柳州市城管部門面臨的尷尬是，懸賞舉報車窗拋物以后，受理的案件數量直線上升，但辦結的案件數量很難上去。

南方周末記者 張笛揚

發自廣西柳州

手持一把鋼叉，身著保安制服，49歲的葉平顯得魁梧壯實。2019年6月11日中午，葉平在廣西柳州市景行小學門口值班，看著學生們陸續走進校園。

他曾是柳州市柳南區環衛所的司機，因為一次“懸賞”糾紛而辭職當保安，隨后又狀告環衛所的上級柳州市城管局，討要“懸賞”獎金。

訴訟緣起柳州市城管委（辦公室設在城管局）在2015年出臺的一個懸賞舉報辦法，鼓勵市民舉報“車窗拋物”等不文明行為，每條查證屬實的線索可獲獎勵100元。

嗅到了“商機”的葉平，先后向城管部門提供了多達1900余條車窗拋物視頻線索，等到他被通知去領取獎金時，卻在計酬方式上與城管局產生了分歧，雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

2019年3月，法院開庭審理了這起“民告官”案件，并以被告主體不適格為由駁回了葉平的起訴，不服裁決的葉平已經上訴。

案件被曝光后，柳州市城管局相關負責人表示，他們制訂懸賞方案時沒有想到會催生像葉平這樣的“職業舉報人”，他們把收集違法線索當作日常工作，以賺取高額獎勵，違背懸賞舉報的初衷。

葉平成為“職業舉報人”之后，柳州已經廢止面向公眾的懸賞舉報辦法，新的獎勵辦法只面向環衛工人。

懸賞廢止

葉平是2018年10月離開環衛所的。辭職前，他每天早上5點上班，那時轄區內的垃圾已經集中裝車，他的任務是把垃圾運往13公里外的填埋場。一個來回一般要四個小時，回到環衛所不過9點，一天的工作就已結束。

由于業余時間充足，環衛所的司機普遍在外兼職。走上“職業舉報”這條路之前，葉平就曾在另一所小學兼職當過保安。

2017年初，有位朋友告訴他，向城管部門舉報“車窗拋物”行為可以“掙不少錢”，葉平從此辭去了在學校的兼職，利用業余時間和朋友合伙當起了“舉報人”，以獲得來自城管部門的獎勵。

給舉報“車窗拋物”者予以獎勵的做法始于2015年，點子是柳州市城管局辦公室主任劉翀想出來的。

柳州是中國五大汽車城之一，也是廣西的工業中心，經濟實力在自治區內僅次于首府南寧。從2002年開始創建全國文明城市之后，柳州連續參與了六屆評選，但一直未能評上。

2015年是柳州爭創“全國文明城市”的第十三個年頭，柳州市城管委計劃開展針對車窗拋物的專項整治，城管局領導讓劉翀策劃一個具體方案出來。

劉翀說他也是一時起意，想出了獎勵舉報的辦法，并得到了領導的肯定。那時，地方城管部門對舉報懸賞的做法在國內還不多見。

2015年7月21日，柳州市城管委辦公室召開新聞發布會，宣布將對舉報車窗拋物等行為實施獎勵，市民舉報車窗拋物行為并提供有效證據，經查證屬實的，按100元/條予以獎勵。

劉翀印象深刻的是，舉報獎勵辦法實施之初，“宣傳效果非常好，市民踴躍提供車窗拋物的線索”，中央電視臺專門對此作了報道。實施一百天時，柳州市城管部門就接到600多條舉報線索，查證后發放的獎金超過4萬元。

隨之而來的是，“職業舉報人”開始涌現。2015年10月底，柳州一宋姓市民一次性提交了一百多條舉報視頻，經城管部門查證，其中有86條有效，宋某直接獲得了8600元的獎勵。根據柳州當地媒體的報道，宋某日后成為了領取獎金的常客，并組建了有6人的隊伍，通過行車記錄儀、攝像機拍攝采集。

2016年1月，另一名黃姓市民也引起關注，他一次性向城管部門提交了258條舉報線索。其中90%通過審核，黃某以此獲得了兩萬多元獎金。黃某直言不諱地稱自己就是一名“職業舉報人”，他通過購買攝像機、選點、租房、雇人等環節開展工作，每天早上6點至晚上7點定點“上班”。

2017年初開始“小試牛刀”的葉平，也很快就嘗到了甜頭，五個多月就掙了三萬多元獎金。

但葉平沒能高興太久。2017年9月11日，柳州市城管委辦公室發文，宣布廢止懸賞政策。該辦表示，“（懸賞）為遏制我市車窗拋物等不文明行為起到了較好的作用，但是在執行時也遇到了一些急需解決的問題。”

劉翀向南方周末記者解釋，廢止這一政策的主要原因就是參與的“職業舉報人”太多，違背了懸賞的初衷。到后期，堅持舉報的主要就是三四個“職業舉報”組織，“熱心市民”寥寥無幾，“這是我們制定文件時沒判斷到的”。

劉翀表示，當初實施懸賞的主要目的是調動民眾共同管理、維護城市面貌的積極性，希望通過更多人的參與來遏制不文明行為，如果只是為了懲治車窗拋物的車主，城管部門完全可以自己聘請人員去做拍攝。

廢止懸賞的消息立馬在“職業舉報人”的圈子里傳開，大家都決定收手。葉平稱，他的那些“同行”，后來流轉到其他有懸賞舉報的地方，繼續靠“職業舉報”維持生計。有一位“同行”還專門找到葉平，拉他去湖南繼續“職業舉報”。

掙“辛苦錢”有了新“機會”

葉平正猶豫時，新的“機會”來了。2017年9月中旬的一天，葉平看到環衛所公告欄上貼著一份通知，是柳州市市容局下發的一則內部文件，鼓勵環衛工人提供車窗拋物等行為的線索，“案件經查證屬實并予以罰款的，向線索提供人按照《勞動法》相關規定支付工資報酬。”

柳州市市容局和城管局是“一套人馬，兩塊牌子”，市容局文件的發布日期與城管委宣布廢止公開懸賞的日期是同一天，這份文件意味著，懸賞獎勵還在，但參與對象只限于環衛工人了。

劉翀對此的解釋是，環衛工人常在道路上作業，方便及時發現車窗拋物行為。

身為垃圾清運車司機的葉平也算環衛工人，他馬上便“重操舊業”，花兩萬多元購買了兩部攝像機、一臺電腦、數個U盤和內存卡，他還叫上了兩個朋友合伙。葉平稱，自此之后，在柳州職業舉報車窗拋物的只剩他“一家”。

此后近一年，葉平幾乎風雨無阻，每天都去蹲點拍攝，用他的話就是掙點“辛苦錢”。

經過前期摸排，葉平選擇了三個位置定點拍攝，分別位于城站路、榮軍路和西江路上的三個路口。三個地點的共同特征是：車流量大、紅燈時間長。葉平的判斷是，長時間紅燈既增加了車主車窗拋物的幾率，也有利于提高拍攝畫面的清晰度。

2019年6月12日，南方周末記者走訪了城站路和紅光路交界口，這個丁字路口的紅綠燈交替時間長達九十多秒，搭載記者前往此地的出租車司機稱，該路口算是柳州的城鄉接合部，可以說是柳州最堵的一處。

拍攝時，葉平會舉著攝像機在鏡頭中尋找將要拋物的潛在車主。每當看到有車主搖下車窗并伸出手，他便馬上開始錄制視頻，先將拋物行為拍攝清楚，然后將鏡頭對準車牌號上停留幾秒，再把鏡頭拉遠，拍到整條馬路。

這么做是為了使舉報視頻達到城管部門的三點要求：車窗拋物的整個過程清晰、完整；有具體的車牌號和拍攝時間；視頻里能通過標志物看出事件發生的具體位置。

雖然葉平自認為“職業舉報”是“正義的事”，但他在拍攝時還是會遮遮掩掩，避開行人的目光。蹲點拍攝時，葉平會坐在電動車上，用雨傘或衣服遮住攝像頭，盡量不讓人看到。

葉平的擔心不無道理。就在2019年6月，廣西南寧一位陸姓市民在路邊抓拍舉報交通違法行為被人發現，被拍車主當眾質疑合法性并與其發生言語沖突。陸某稱，他還因此在網絡上被“人肉搜索”。為此，南寧交警專門發布了一篇題為“交通違法舉報合法并受保護”的文章，力挺陸某。

屬于什么錢？

提起拍攝的那些車窗拋物視頻，葉平用“單”來形容“工作量”，多的時候一天能拍到五六十單，最少也能拍到兩三單。每拍到“五六十單”的時候，葉平的心情會比較愉悅，心想著一天下來掙了五六千元。

實際上，市容局出臺的那份文件并未說明具體的獎勵金額，只有“按照《勞動法》相關規定支付工資報酬”。這給日后的糾紛埋下了隱患。葉平稱，在看到市容局文件后，他馬上咨詢了柳州市城管執法支隊下屬的市容大隊，得到的口頭答復為，獎勵金額還是按此前的公開懸賞一樣，以每條100元計算。

但城管局并不認可這一說法。2018年8月底，城管局通知葉平領獎金時，告訴他之前拍攝的那些視頻并不按條計算，而是按他舉報車窗拋物的天數計算，以加班費的形式發放，每天100元。

2017年10月至2018年8月，葉平堅持每周向市容大隊提交拍攝到的視頻線索，一共有1955條。經城管部門核算，葉平被認可的舉報線索為884條，共計加班210天，因休息日和法定節假日的加班費須翻倍，葉平最終可拿到3.5萬元的獎金。

葉平稱，之所以最終只被確認884條，因為他是柳南區的環衛工人，城管部門只認可了他在柳南區拍攝的舉報，刨除了在其他轄區的舉報線索。

不能“如數”拿到獎勵，兩名“合伙人”給了葉平不小的壓力，目前三人意見不和。葉平說，按三人拍攝的視頻數量計算，如果是以每條100元領取獎勵，他須分給兩名“合伙人”的獎金分別是8萬元和1.5萬元，“他們堅持按這個數找我要錢”。

“咽不下這口氣”，葉平一直沒有去領那3.5萬元。和城管部門“撕破臉”后，他還辭去了環衛所的工作，現在兩所學校當保安。

2018年10月，葉平向柳州市信訪局投訴此事，信訪事項被轉交城管局處理，城管部門答復稱按照天數支付加班工資符合市容局文件的規定。

還是不服，葉平隨即向廣西住建廳提出信訪復查申請。住建廳回函稱，兩方說法存在較大出入，并認為爭議的性質屬于勞動爭議，建議葉平申請勞動仲裁。

但柳州市勞動仲裁委的回復是，雙方糾紛不屬勞動爭議，而是民事中的懸賞廣告糾紛，建議走司法程序。

2019年1月，葉平以懸賞糾紛為由將市城管局告上了法庭。3月，柳州市城中區法院下發民事裁定書稱，因葉平的舉報是依據市容局文件開展的，該文件為行政文件，不屬于平等主體之間的民事關系，法院以訴訟不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回了葉平的起訴。

收到裁定后，葉平選擇了上訴，柳州市中院已經立案。

葉平的代理律師唐仁橋，是一位曾在柳州市中院工作了20年的老法官，他認為城管部門以懸賞廣告形式發布的通知，是民事行為，葉平完成了懸賞廣告內容，屬于債權人，有權請求城管部門給予報酬，

實際上，行政機關發布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學界也存在著爭議。

北京大學法學院副院長沈巋向南方周末記者介紹，行政訴訟法中未明確懸賞這一類的行政協議，且關于懸賞的規定是在合同法中，所以容易引起爭議。

沈巋認為，隨著行政法的發展，民事合同與行政合同日益需要區分，行政合同不同于民事合同的要點在于目的是否為了實現公共利益或行政管理目標。在沈巋看來，此案中城管部門設置的懸賞不同于民間懸賞，目的是為了對車窗拋物行為進行管理而設置，故認定其意在訂立行政合同，由此引發糾紛可納入行政訴訟解決。

不斷增多的案件VS收不上來的罰款

柳州市城管局成被告后，柳州市委主要領導關注到了此事，市委督查室組織了市司法局、市中院到城管局召開了座談會，城管局按要求上報了相關材料，“督查室也認為我們程序上是沒有任何問題的。”劉翀說。

對于被舉報的車主而言，一旦線索被核實，他們則將面臨城管部門的處罰。按照廣西壯族自治區的相關規定，車窗拋物行為會被處以200至1000元的罰款。最初，柳州市對車窗拋物行為一概以200元的罰款金額進行處罰。

劉翀坦承，當初策劃懸賞方案時，他的思路便是“罰兩百，獎一百”，“雖不是想著靠這個賺錢，但這樣下來，至少財政上是過得去的。”當時為了出臺懸賞舉報方案，城管部門專門向市財政申請了近100萬元預算。

但隨著獎金一點點發出去，罰款卻很難收上來。柳州市城管部門面臨的尷尬是，自懸賞舉報車窗拋物以來，受理的案件數量直線上升，但辦結的案件數量很難上去。

車主主動接受處罰的不多。柳州城管執法支隊市容大隊的中隊長蘇學鵬曾公開表示，截至2017年4月，他們受理車窗拋物的案件總共有四萬多件，但接受處理的不到1萬人。

2017年1月到4月，市容大隊處罰了1500多起車窗拋物案件，收到了30萬元的罰款。但這1500件，只占同期受理案件總數的10%，還有90%的車主沒有接受處理。據市容大隊統計，2015年車窗拋物案件的結案率是16.6%，2016年則為39.3%。

劉翀認為，導致這一現象出現的原因是城管部門發出的處罰決定沒有一個好的“落地”形式。這也是長期困擾各地城管部門的普遍問題，城管部門有執法權，卻缺少強制力。

市容大隊的一位負責人向南方周末記者介紹，對接到的舉報線索，他們會先與交管部門聯系，獲取相應信息，再通知車主配合調查，逾期不接受處罰的，罰款數額會最高上升至1000元。若車主仍然拒不執行，城管部門將申請法院強制執行。

但強制執行也難有下文。2019年6月17日，柳州市城中區法院向南方周末記者表示，自整治車窗拋物以來，該院一共收到了城管部門轉交的27件強制執行申請。

經該院行政庭核實審查，其中21件符合法律規定、滿足執行條件，已經移交給執行局，另有4件不予受理，有2件不予執行。該院一負責人表示，之所以會這樣，是因為“法庭在審核過程中對證據的要求會比城管部門更嚴格”。該負責人稱，已經移交給執行局的21起案件目前也暫未進入執行程序。

在劉翀看來，雖然罰款在短期內難以收繳到位，但這沒有影響到懸賞獎金的發放，也不是導致懸賞廢止的原因。