上海社會組織高質量發展經驗與啟示

蔡瀟彬

作為“改革開放排頭兵、創新發展先行者”的上海，在促進社會組織高質量發展方面走在全國前列，截至2018年6月30日，上海市由民政部門登記的社會組織共有15716家，較“十二五”末增長17.7%。全市社會組織接受社會捐贈金額持續增長，2016年為42.14億元，2017年為55.57億元。當前，上海社會組織管理制度日益完善、運作機制日益優化、人才隊伍日益壯大。上海堅持“最先一公里”建設與“最后一公里”建設相結合、政社分開與分類管控相結合、外部監管與內部治理相結合、線上建設與線下建設相結合的基本策略推進社會組織健康發展，為全國推進社會組織高質量發展提供了重要經驗借鑒。

一、上海促進社會組織高質量發展主要舉措

（一）持續推進政社分開，強化監督管理

1、推進政社分開改革

上海市高度重視培育社會組織獨立性，深入推進政社分開改革，積極弱化政府對社會組織的微觀干預職能，大力強化政府對社會組織的宏觀監督職能，多措并舉持續發力，在培育社會組織獨立性及強化宏觀監督管理方面取得重要成績。在政社分開改革方面，上海市積極貫徹中央關于推進行業協會商會改革的要求，就脫鉤改革出臺了多項文件，對脫鉤改革的經費支持方式、國有資產管理、行政辦公用房騰退、負責人任職管理、脫鉤后黨建工作及外事工作等多方面進行了規范。自2016年以來先后完成了兩批行業協會商會與行政機關脫鉤試點任務，共611家行業協會商會在“五分離五規范”要求下與黨政機關實現完全分離，脫鉤行業協會商會占全市總量的69%。

2、強化宏觀監督管理

在強化社會組織監督管理方面，上海市高度重視社會組織的監督管理工作，制定了《上海市社會組織日常監督管理辦法（試行）》，實行以“訪談、評估、審計、查處”為主要內容的“四必”管理，全面提高監督管理效率和質量。具體而言，上海為強化對社會組織的宏觀監管，主要從以下幾方面對社會組織實施高質量監管：一是持續改進社會組織年檢制度，提高科學性和有效性，依據年檢結果開展社會組織等級評估工作，截至2018年9月，全市有2445家社會組織獲得評估等級;二是強化社會組織資金監管，建立由民政、財政、稅務、審計、金融、公安等部門聯合參加的跨部門綜合監管機制，對社會組織資金實施聯合監管;三是開展社會組織專項整治工作，會同各部門對名存實亡社會組織、非營利性教育培訓機構、非法社會組織進行專項整治，推進市、區、街鎮、居村四級社會組織預警網絡建設。

（二）大力推進平臺建設，強化支持力度

1、切實推進平臺建設

上海市高度重視社會組織的培育工作，多措并舉多向發力為社會組織發展提供良好支撐平臺，全面支持社會組織發展。首先，大力推進社會組織服務中心建設，在全國率先出臺《社會組織服務中心建設與服務指南》地方標準，對上海社會組織服務中心建設提出明確要求，截至目前，全上海市已建成各級各類社會組織服務中心240家，初步形成了“覆蓋廣泛、功能互補、工作聯動”的市、區、街鎮三級社會組織服務中心，為全市社會組織提供各類支持性服務。其次，積極推進社會組織孵化基地建設，截至目前，上海各級政府投入超過1億資金，建成市、區、街鎮各類社會組織孵化基地57個，共孵化各類社會組織500余家。最后，積極發揮社區基金會資源平臺作用，將社區基金會作為推進社會組織參與社會治理的重要平臺來予以建設，目前，全市共有資源平臺性質社區基金會76家，對促進各類社會組織健康發展起到了積極作用。

2、優化注冊登記服務

上海為便利社會組織發展，在社會組織登記、變更及注銷方面積極推進改革，極大便利了社會組織發展。首先，推進“一照一碼、三證合一”登記制度改革，上海系全國首個推動此項改革的省市，實現了社會組織法人登記證、組織機構代碼證及稅務登記證三證合一，同時，制定異地商會登記管理辦法，允許地市級異地商會在市級登記，便利了異地商會登記發展，截至目前，上海共有異地商會126家，其中地市級異地商會100家。其次，推進行政審批制度改革，精簡登記審批事項，取消社會團體籌備登記、社會團體和基金會分支（代表）機構登記審批事項，清理并規范行政權力和政府服務的各類證明材料、蓋章環節和辦事手續，優化面向社會組織的各項服務內容，建立直接登記社會組織正面清單制度，調整四類直接登記社會組織分類標準。最后，推動“互聯網+政務服務”在社會組織領域運用，2018年9月，全市社會組織成立登記、變更登記、注銷登記等15個事項已實現全流程網上辦理，極大地便利了社會組織發展。

3、落實財稅扶持政策

上海市高度重視社會組織發展，除建設服務平臺及優化注冊登記外，還在財稅政策方面給予重要支持。一是出臺《關于進一步支持和規范本市社會組織承接政府購買服務工作的通知》《上海市政府購買社會服務項目績效評價管理辦法（試行）》等政策文件，明確支持社會組織承接政府購買服務，為此建立了統一的政府購買社會服務平臺，組建了政府購買社會服務評審專家庫。二是發布上海市政府購買服務社會組織推薦目錄，推薦公信度高、管理規范、項目示范效應強的社會組織，供購買主體在購買服務時優先選擇。通過鼓勵、引導社會組織承接政府購買服務，上海市間接地為社會組織發展提供了重要財稅支持，2017年度檢查統計數字顯示，全上海市社會組織承接政府購買服務收入和政府補助收入高達134億元，同比增長了15.8%。

（三）發揮社會組織積極作用，強化參與能力

1、突出社會組織公益屬性，鼓勵參與公益事業建設

社會組織是各類以公益事業為目標的團體的統稱，促進公共利益是其根本宗旨，上海市高度重視社會組織的公益屬性定位，重點突出社會組織公益屬性，強化社會組織對上海公益事業的參與。一是以社會組織為核心推動“上海公益伙伴日”建設，自2011年起每年舉辦一次活動，2018年拓展為“上海公益伙伴月”建設，同時積極開展志愿服務組織身份識別工作，識別了首批193家志愿服務組織。二是成立公益新媒體中心，構建集演播、制作、推廣、線下活動于一體的公益新媒體平臺，培養樹立社會組織公益品牌。三是大力推進社會組織評選表彰活動，舉辦“上海市先進社會組織”“年度十佳公益機構”等評選活動，通過評優促進公益社會組織發展，以社會組織為依托構建上海公益基地。

2、促進社會組織參與民生建設

上海高度重視社會組織的社會屬性，大力推動社會組織參與民生建設，在社會組織參與社區文化服務供給方面進行了積極探索，大力鼓勵社會組織參與公共文化、創意文化、傳統工藝、文化貿易等領域建設，例如，為促進社會組織參與文化建設，上海不僅為社會組織建設搭建參與平臺，還向文化類社會組織開放每年的全市公共文化萬人培訓項目，開展文化類社會組織負責人能力建設專題培訓活動，強化社會組織文化建設人員隊伍能力水平。在多方共同努力下，上海社會組織在參與民生建設尤其是文化服務供給建設方面取得良好成績，截至2018年11月，全市有民辦非企業單位性質的社區文化服務中心69個，約占全市總數的25%，民辦博物館28個，占全市總數的20%，全市體育社會組織1130家，占全市總數的7.2%，全市文體活動類社區社會組織共991家，占全市社區社會組織總數的20.2%。

3、促進社會組織參與社會治理

上海市注重發揮社會組織的社會作用，多向發力助推社會組織參與社會治理，讓社會組織在參與社會治理事務中走向成熟。一是促進社會組織深度參與社區調解事務，例如，浦東新區濰坊社區以社區組織為依托成立調解工作室，多年來調解相關糾紛近7000起。二是促進社區社會組織運作“自治金”，例如上海洋涇社區公益基金會立足社區需求，積極探索適合社區特點的“自治金”項目管理模式，設計了一整套項目立項、申請、評審、執行、評估的規范化流程，建立健全了自下而上的自治議題和項目形成機制，深度參與社區居民自治事務，效果良好。三是促進社會組織參與社會工作示范社區創建試點工作，推動社區、社工與社會組織“三社聯動”，讓社會組織在社區治理上扮演更為積極角色。

4、促進社會組織融入全球化浪潮

上海高度重視社會組織在世界非政府組織領域的角色塑造工作，成立了由35家單位參與的協調管理社會組織參與國際非政府組織活動聯席會議機制，大力支持社會組織走出去，融入全球化浪潮。在具體措施方面：一是鼓勵社會組織參與“一帶一路”沿線民間組織合作網絡，有8家社會組織成為中國民間組織國際交流促進會理事會成員，深度參與中國社會組織對外交流事務;二是引導社會組織參與上海的對口支援服務，取得良好效果，截至2017年底，全市共有87家社會組織參與了170個對口援建項目，項目涉及資金達11480萬元。

二、上海促進社會組織高質量發展經驗總結

（一）“最先一公里”建設與“最后一公里”建設相結合

一方面，上海市高度重視社會組織發展“最先一公里”建設，逐步完善頂層制度，出臺了多項文件，先后印發了《關于本市改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的實施意見》《上海市社會服務機構內部管理制度示范文本》《上海市社會團體內部管理制度示范文本》及《上海市社會團體換屆選舉工作指引》等文件，全面完善社會組織管理制度，為社會組織發展提供“最先一公里”支持。另一方面，上海市不斷協助社會組織對接社會需求，持續提升社會組織的自足性和參與能力，協助社會組織實現自主自足發展。為了提升社會組織的參與能力，上海市鼓勵社會組織廣泛地參與公益建設事務、民生建設事務、社會治理事務及全球化事務，甚至鼓勵部分行業協會商會深度參與經濟事務，全方位提升社會組織參與能力，切實培育社會組織自主自足發展能力，為社會組織提供“最后一公里”服務，正是在“最先一公里”建設與“最后一公里建設”的有機結合中，上海社會組織才有今天的發展成就。

（二）政社分開與分類管控相結合

一方面，上海市積極貫徹中央推進行業協會商會脫鉤改革的各項要求，切實推動上海相關行業協會商會與行政機構脫鉤，在經費支持方式、國有資產管理、辦公用房清理騰退、負責人任職管理及脫鉤后黨建工作模式及外事管理辦法等方面出臺多項文件，全面推進政社分開改革，著力培育社會組織的自主性。另一方面，上海持續強化對各類社會組織的宏觀監督管理，分類推進各類社會組織的管控，例如，為了培育社區社會組織，發揮社會組織在社區服務中的重要作用，上海市有針對性地降低登記門檻、建立孵化基地、提供專項資金，對其他類型社會組織發展則實行差別化監管政策，分類管控各類社會組織。通過強力推進政社分開改革，上海從社會組織的微觀管理事務中退出，通過分類扶持管理，上海市又牢牢把握了社會組織的未來發展方向，引導社會組織向既定目標發展。這種既分離又管控的策略一定程度上在政府與社會組織間創造出某種“松散耦聯”關系，讓政府部門既能夠擺脫社會組織的微觀管理事務，又能夠在宏觀上牢牢牽住社會組織發展的牛鼻子，在政府部門和社會組織之間形成了某種靈活性空間，讓彼此都具有一定的“相對自主性”。

（三）外部監管與內部治理相結合

一方面，上海市堅持對社會組織發展實施嚴格管控政策，制定了多項相關監督管理文件，對社會組織的成立、變更、注銷及運作進行全面監管。例如，上海制定了《關于本市改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的實施意見》《上海市社會組織日常監督管理辦法（試行）》《上海市社會團體換屆選舉工作指引》等重要文件，堅持對社會組織實施宏觀管理，全面把握社會組織發展動向和方向，密切監督社會組織運作情況，持續優化社會組織發展環境。另一方面，上海市高度重視社會組織的內部治理，注重完善社會組織內部制度建設、人才隊伍建設及自主能力建設，在社會組織內部建設方面，上海市出臺了《上海市社會服務機構內部管理制度示范文本》等文件，著力完善社會組織內部治理制度;在社會組織人才建設方面，上海市通過舉辦各類培訓班，不斷提升社會組織人員隊伍素質水平;在社會組織自主能力建設方面，上海市出臺多項政策，鼓勵社會組織積極參與公益事業、民政事業、治理事業及對外交往等多個領域事務，大力提升社會組織的參與能力和參與水平;在社會組織自足能力建設方面，上海積極引導社會組織參與政府購買社會服務，大力培育社會組織的自給自足能力。通過強化社會組織的外部監管和內部治理，上海把社會組織引向自主、自足及參與式發展的道路上，形成了當前社會組織繁榮發展的良好局面。

（四）線上建設與線下建設相結合

一方面，上海市高度重視實體社會組織建設，出臺了多項政策對社會組織的制度框架、人員配備、運作機制及場地設施建設等進行規范和指引。例如，為了促進社區社會組織發展，便利社區居民日常生活，上海市不僅對該類社會組織降低了登記門檻簡化了登記手續，還建立了孵化基地，提供了專項資金，并給予了開辦補貼、費用減免及人才資助等激勵，大力推進社區社會組織建設。另一方面，上海市高度重視線上社會組織建設，以信息化為支撐，構建了以社會組織法人庫、上海社會組織政府網站、社會組織綜合管理服務平臺為主的“一庫一網一平臺”線上社會組織服務體系，為社會組織提供便捷的“一站式”服務，社會組織服務效率大為提高。通過線上建設與線下建設相結合，上海市為社會組織探索出了一條“互聯網+社會組織”的發展道路，為上海社會組織高質量發展打下了堅實基礎。

三、上海社會組織高質量發展的政策啟示

（一）政府宏觀管控與社會組織自主發展的恰當平衡

社會組織是政府部門和市場部門外的第三部門，在經濟社會發展進程中能夠也應該扮演積極角色。對政府而言，推進社會組織高質量發展，首先要在政府宏觀管控需求和社會組織自主發展需求間進行平衡，實現政社雙贏。高質量發展的社會組織必然是自主發展的社會組織，基于中國政社關系現實，一方面要大力推進政社分開改革，厘清政府職能定位，明確政府宏觀管理職能，讓政府從社會組織微觀管理事務中退出。另一方面要切實推進社會組織自主發展，為社會組織自主發展創造各項條件，在制度供給、機制設計、人員配備及財稅政策等方面給予強力支持，營造良好發展環境，讓社會組織實現自主發展。

（二）政府分類扶持與社會組織自足發展的合理平衡

一個健康發展的社會組織必然是能夠自足發展的社會組織，要促進社會組織高質量發展，必須讓社會組織自足發展，要強化社會組織自力更生能力。當前，中國社會組織自足性嚴重不足，在提升社會組織自足性的過程中，必然要經歷政府扶持與社會組織自足發展并進的階段，在這個階段，要在政府扶持和社會組織自足發展間取得合理平衡，過度扶持必然導致社會組織對政府部門形成財政依賴，而過少或沒有扶持同樣不利于社會組織的轉型。要堅持分類扶持政策，針對不同類型社會組織出臺不同扶持政策，逐年減小扶持力度，讓社會組織逐步獲得自足發展能力。具體扶持措施可采用政府向社會組織購買服務的方式，擴大購買服務內容，豐富購買服務機制。

（三）政府有效引導與社會組織主動參與的合理平衡

社會組織要實現高質量發展，一方面要依靠政府的有效引導，另一方面還要依靠社會組織的主動參與，更為重要的是，要在政府有效引導與社會組織主動參與間實現合理平衡。政府部門應逐步放寬社會組織參與領域限制，允許社會組織參與公益領域、社會領域、文化領域及經濟領域事務，促進社會組織參與國際交流事務，拓寬社會組織參與領域。同時，應制定相應政策措施，激勵社會組織主動積極參與各領域建設，提升社會組織影響力，嚴厲懲處甚至取締不參加實際建設的各類名存實亡社會組織，激發社會組織的參與意識，促進社會組織全面參與經濟社會建設，讓社會組織“平時有形”“用時有力”。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會所）