加快推進社會動員機制現代化的對策建議

潘華

社會動員是一種通過利益機制或政策引導調動人們的參與積極性，從而調動社會資源和整合社會力量，進而實現特定目標的工作方法。社會動員機制是與社會動員的主體、程序、方式、工具等相關的制度安排，其既是國家治理體系的重要組成部分，同時也是國家治理能力的重要體現。推進社會動員機制的現代化，既是實現國家治理現代化的內在要求，同時也是其重要內容。

一、現有社會動員機制面臨的挑戰

現階段，隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，我國現有的社會動員機制面臨嚴峻挑戰。

（一）利益主體多元化加大社會力量整合和社會資源調動的難度

改革開放40多年來，隨著城市單位制和農村集體制逐漸弱化，組織的社會力量整合能力在一定程度上受到了削弱。同時，隨著社會主義市場經濟體制不斷建立和完善，市場分配機制逐漸取代國家配給機制，組織的資源調動能力也不斷弱化。進入新世紀以來，隨著信息技術和互聯網的快速發展，各種社會主體的活動空間不斷拓展，不同利益主體之間的分化、組合進一步加劇，利益主體多元化趨勢更為彰顯。在這種情況下，現有社會動員機制在力量整合和資源調動方面的功能進一步弱化，亟需進行改革。

（二）利益訴求差異化加大凝聚共同利益的難度

一般而言，共同利益的凝聚是社會動員得以順利實施的前提。在傳統的社會動員機制下，可以動用意識形態號召力，動員全體人民或集體成員為實現國家或集體的共同利益而采取一致行動。然而，隨著利益主體日益多元化，不同社會主體的利益訴求日益差異化，個體利益與公共利益之間出現了新的矛盾。在這種情況下，共同利益的凝聚變得更加艱難。

（三）權利意識民主化加大達成共識的難度

在通常情況下，共識的達成是集體行動得以展開的重要條件，而集體行動則是社會動員主體實現社會動員目的的根本途徑。在傳統的社會動員機制下，通過宣傳工具、思想教育和榜樣示范等途徑，強化社會成員的思想認同，從而實現達成共識的目的。現階段，隨著各方面改革深入推進，社會自治空間不斷擴大，社會成員的自主性大為增強，其權利意識民主化的傾向日益凸顯。在這種情況下，共識的達成較為困難，社會動員賴以運轉的集體行動面臨新的挑戰。

（四）社會生活網絡化加大協調社會關系的難度

在傳統的社會動員機制下，以公權力為支撐，通過自上而下的行政強制力維持非常態化的社會管理秩序，從而保持社會的相對和諧，為實施社會動員營造良好的氛圍。近年來，隨著互聯網的迅速普及，尤其是云計算、大數據、人工智能等先進信息技術的迅猛發展，社會生活網絡化不僅成為社會發展的客觀趨勢，而且越來越變成活生生的現實，對社會關系的協調產生廣泛而深遠的影響。隨著社會生活的網絡化，“缺場交往”成為重要的社會交往形式，社會成員對自我、社會和國家等的社會認同發生重大變化，各種意見領袖、網絡大V、“網紅”等網絡名人通過自身的影響力引導社會輿論、聚集大批“粉絲”，導致社會權力結構發生深刻變遷，從而使以公權力為主導的傳統社會動員機制面臨挑戰。

二、現有社會動員機制存在的問題

（一）實施社會動員的隨意性大而法定性不足

目前我國與社會動員相關的法律規范仍然散落在《國防動員法》和《突發事件應對法》中，并未制定和出臺與社會動員直接相關的法律法規。與國防動員明確規定動員的主體和啟動程序不同，我國現行立法并未就社會動員的主體、對象和啟動程序等進行明確的規定，從而使實施社會動員的隨意性大而法定性不足。一是各級政府在未經科學論證和法定啟動程序的情況下廣泛性地、經常性地實施社會動員。二是對由“草根精英”借助互聯網渠道發起的“草根動員”（如2016年的“羅一笑事件”）在動員主體、動員程序和動員終止等方面均缺乏明確的法律規定。

（二）社會力量參與不足

在社會動員領域，我國的各級黨政部門仍然身居前臺，而各種社會力量的參與略顯不足，其原因有二。一是黨政部門仍然是實施社會動員的主要主體。改革開放40多年來，盡管黨政部門的社會力量整合能力和社會資源調動能力受到削弱，但是其作為社會動員主要主體的地位并未發生根本性的變化。尤其需要指出的是，互聯網環境下虛擬社會動員的消極效應較為顯著，使得黨政部門更不愿意退居幕后。二是社會力量缺乏作為社會動員實施主體的能力。隨著政策環境不斷寬松，我國各類社會組織不斷涌現并發展壯大。與此同時，網絡技術的迅猛發展為社會動員實施社會動員搭建了平臺和拓展了空間。然而，目前我國許多社會組織仍然缺乏自我發展的能力，導致其作為社會動員實施主體的地位不穩固。

（三）以自上而下為主，上下結合互動不足

現階段，我國的社會動員方式仍然以自上而下的模式為主，由黨政組織實施的社會動員與由其他社會力量實施的社會動員之間缺乏協同。這種情況出現的根本原因在于，目前我國尚未建立將“對社會動員”和“由社會動員”進行協同整合的機制。相反，在很多情況下，由黨政組織實施的社會動員與由其他社會力量實施的社會動員之間往往會圍繞社會力量整合和社會資源調動而產生利益矛盾甚至于利益爭奪。針對霧霾成因及其治理問題，黨政組織動員專家學者、主流媒體和各種新媒體平臺對廣大民眾進行教育和引導，而有些社會組織、專家學者和媒體則動用自己的資源對廣大民眾進行相關的社會動員，二者之間存在的差異導致許多民眾陷入恐慌和迷茫。

（四）以傳統媒體為主要工具載體而新媒體影響力不足

在現有的社會動員中，報紙、廣播、電視等傳統媒體仍然是主要的工具載體。隨著互聯網技術的迅猛發展，包括微博、微信和QQ在內的各種新媒體在社會動員中發揮著越來越重要的作用。近年來，各級政府為適應網民數量和網絡信息受眾迅速增加、網絡影響力不斷擴大的新變化，更加注重傳統媒體與新媒體的結合，通過開辟網絡宣傳陣地，將互聯網作為宣傳和動員的重要平臺。然而，與非官方新媒體平臺相比，官方新媒體平臺由于形式單一、內容枯燥、更新緩慢等原因，其影響力仍然略顯不足。

三、發達國家推進社會動員機制現代化的基本經驗

從國際經驗來看，社會動員是一種被世界各國普遍采用的國家治理方略。為應對互聯網環境下國家治理面臨的新挑戰，許多發達國家積極推進社會動員機制現代化，并取得了積極的成效。可以把這些國家的基本經驗歸納為以下四個方面。

（一）推進社會動員程序法治化

社會動員需要國家和政府通過強有力的集權來推動，一旦其成為政府得心應手的治理手段，由此帶來的后果必然是國家行政權力的擴張而難以約束，進而對公民的權利造成直接威脅。因此，許多發達國家在采取社會動員這種治理手段時非常慎重。在防范權力濫用制度傳統的影響下，發達國家往往通過制定和出臺相關法律對社會動員的適用范圍進行明確劃定，以便將社會動員的實施范圍嚴格限定在特定的緊急狀態下。

（二）推進社會動員主體多元化

除了推進社會動員機制的法制化和制度化之外，許多發達國家普遍重視對社會動員主體權威性和信譽的維護。在這些國家，除了政府、主流媒體和非政府組織可以作為社會動員的主體外，一些在社會上享有聲譽的人士（比如國家的君主、具有獨立思想的學者、人格高尚的人士等）也可以充當社會動員的主體。此外，西方發達國家的許多政黨在互聯網上建立虛擬組織，從而使政黨的組織結構逐漸由“控制型”向“參與型”轉變，政黨的社會動員方式逐漸由“傳統型”向“網絡型”轉變。

（三）推進社會動員方式民主化

在許多發達國家，社會動員的實施必須以通過民主程序達成的目標共識為前提。在應對危機和開展公共治理的過程中，發達國家注重發揮政府的主導作用，政府官員、大眾媒體、非營利組織、普通民眾全民參與，同心協力、集中力量應對危機，實現民主與集中的較好融合，從而在確保社會動員目標合理性的基礎上實現社會動員方式的高效性。

（四）推進社會動員工具新媒體化

隨著互聯網社會的到來，各種新媒體日益勃興。對于任何一個現代國家而言，新媒體的興盛既可以為國家發展帶來機遇，也可能給國家發展帶來無法回避的挑戰。因此，發達國家在實施社會動員的過程中特別注重對新媒體的掌控與應用。在平息2011年倫敦騷亂事件的過程中，英國政府就有效地運用了社交網絡，快速發布官方的權威信息，嚴正表明核心立場和態度，在網絡空間中塑造主流輿論導向，引導廣大市民形成與政府相近的看法。

四、加快推進社會動員機制現代化的對策建議

（一）加緊制定和出臺社會動員法律法規，推進社會動員程序法治化

參照《國防動員法》，并借鑒發達國家的經驗，加緊制定和出臺社會動員相關法律法規。一是切實保障公民的合法權益，充分尊重不同階層和不同群體利益訴求的差異性，確保社會動員目標、方式、程序、啟動、終止等環節能夠充分體現全社會的共享利益和共享價值。二是加強社會動員目標、方式和程序等環節的制度化建設，以法律法規的形式明確限定社會動員的啟動、終止機制以及實施社會動員的范圍。三是明確社會動員的主體及其職責，規范社會動員主體與社會動員對象之間的關系，建立和健全二者之間矛盾和沖突的調解機制。四是遵循法治原則和民主原則，將民眾在社會動員中如何參與、如何行動納入有序的法治框架內。

（二）加快轉變黨政部門職能，推進社會動員主體多元化

根據共建共治共享的理念和建設服務型政府的要求，加快轉變黨政部門職能，推動各種社會力量走上社會動員的前臺。一是實現黨政部門的角色從主導向引導轉變，改變以往由其一元化主導社會動員全過程的局面，充分發揮其在制定規則、提供政策支持、調解矛盾沖突等方面的作用。二是充分發揮企業、社會組織和公民個人等在調動社會資源和整合社會力量方面的積極作用，激發其自組織、自動員的活力。

（三）暢通上下結合互動的渠道，推進社會動員方式民主化

根據我國的基本國情和經濟社會發展的階段性特征，建立和健全“對社會動員”和“由社會動員”之間的協同推進機制。一是加強對社會動員的頂層設計，形成實施社會動員的行動計劃，使相關各方對實施社會動員的原因、目標、方式等形成共識。二是搭建開展上下結合互動的平臺，使相關各方在民主參與的基礎上同心協力，共同推動社會動員的順利實施。

（四）堅持傳統媒體與新媒體有機結合，推進社會動員工具新媒體化

當前，新媒體在社會動員中扮演著越來越重要的角色，但是也不能完全忽視傳統媒體的作用，而是在堅持二者有機結合的基礎上，推進新媒體成為社會動員的主要工具。一是根據時代發展要求，運用互聯網思維對傳統媒體進行網絡化、智能化改造，繼續發揮其作為社會動員工具的功能。二是積極開辟網絡宣傳陣地，通過形式多樣、內容豐富、及時更新的互聯網平臺，強化對社會輿論的整合與引導。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會所）