政務數據與社會數據共享利用中存在的問題及應對舉措

郭明軍 童楠楠 王建冬

我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，“深藏閨中”是極大浪費。當前，政府數據開放作為政府數據價值實現(xiàn)的主要方式，其發(fā)展仍處于初級階段，即處于僅對社會開放政府數據的1.0時代。如何進一步推動政府數據與社會數據對接融合，通過不同屬性、不同類型數據的跨界融合，釋放更多數據紅利，提升政府、企業(yè)、社會各層面的數據挖掘和績效產出，成為能否邁入政府數據價值實現(xiàn)2.0時代的關鍵。平臺化對接作為不同類型數據融合共享的有效方式，已成為政府、企業(yè)、社會異源異類異構數據關聯(lián)融合的主要途徑。近年來，盡管我國許多部門和地方都在積極探索政務數據與社會數據對接融合，也形成了一些好的實踐，但是由于政務數據和社會數據的主體性質不同、利益不同、數據類型不同，導致數據共享意愿不強、數據共享利用不充分、數據潛在巨大價值仍未激活等問題。這些問題的存在，嚴重制約了政務數據與社會數據共享利用，成為我國實施大數據戰(zhàn)略、發(fā)展數字經濟的最大桎梏，亟待破解。

一、政務數據與社會數據共享利用是建設數據強國的關鍵

政務數據與社會數據依托大數據平臺進行內在的、緊密的、持續(xù)的關聯(lián)，不僅能讓各數據源重新構成一個數據集群并不斷集聚壯大，而且能通過數據結構自我優(yōu)化催生新的數據形態(tài)，從而提升數據的含金量，增強數據價值釋放能力，為增強政府治理能力及建立新型經濟體系提供強大驅動力。

（一）提升政府數字治理能力的必然要求

大數據時代，數據愈發(fā)滲透到政府管理和社會生活中，政府部門內部及其與公民社會的關系將被重新建構，形成新的大數據治理模式，這種治理模式創(chuàng)新，不僅是政府內部自身的數字化變革，而且是具有深遠影響的社會變革和管理方式創(chuàng)新。對政府而言，不僅要掌握自身政務數據，也要具備獲取企業(yè)數據、社會數據的能力，通過多源數據融合分析，滿足經濟社會治理需求。數字時代，單一數據源已越來越難以滿足應對很多政策領域日益復雜問題的需求，政府治理的關鍵在于整合多數據源公共管理模式。促進社會數據實現(xiàn)平臺化對接及其融合利用，是政府提升數字治理能力的必然要求，成為打造數據強國的重要戰(zhàn)略支點。

（二）防范政府數據話語權缺失的有效途徑

2018年《福布斯》“數字經濟百強”數據顯示，阿里、百度、騰訊、京東、小米等22家企業(yè)上榜，數量僅次于美國，我國成為僅次于美國的全球第二大數字經濟體。這些互聯(lián)網巨頭掌握的數據資源不僅數量龐大而且與國家經濟社會運行密切關聯(lián)，但這些數據較少掌握在政府手中，必須要警惕互聯(lián)網公司對國家數據主權的侵害。在網絡社會治理體系中，由于互聯(lián)網巨頭企業(yè)在一定程度上發(fā)揮著核心作用，需要通過建立互聯(lián)網社會共治模式，搭建數據共享平臺，開展數據挖掘處理，有效實現(xiàn)數據價值的最大化。加快推進政務數據與社會數據對接，有必要建立一套有效的對接共享機制，將企業(yè)數據共享作為企業(yè)的一項義務、政府的一項應有職能，從而使政府更好地利用企業(yè)數據分析研判經濟社會發(fā)展形勢，破解政府在共享利用企業(yè)數據時話語權缺失的風險。

（三）建立新型經濟體系的內在要求

大數據時代，數據正成為與物質資產和人力資本相提并論的重要生產要素。政務數據與社會數據作為屬性不同、類型不同的兩類數據，兩者的融合共享及開發(fā)利用，將會產生“1+1>2”的集群效應，不僅能夠創(chuàng)造大量的經濟價值、提高生產力，而且將成為提升國家競爭力的強大引擎。麥肯錫通過研究不同地域的醫(yī)療保健、公共部門管理、零售、制造業(yè)、個人定位數據等5個領域，證明了在保持相同的產出水平前提下，大數據不僅可以提高效率，而且可以減少投入。大數據作為數字經濟時代重要的生產要素，充分發(fā)揮數據的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用，必須要以政務數據和社會數據匯聚共享為基礎，加快推進形成以數據驅動為主要特征的現(xiàn)代化經濟體系。

二、四類問題制約政務數據與社會數據平臺化對接

從目前國內政府數據和社會數據對接共享情況來看，對接機制缺失、對接范圍不廣、對接數據不足、對接應用不深等問題普遍存在。一是企業(yè)數據向政府共享數據的機制尚未建立。由于企業(yè)向政府提供數據的責任機制和激勵機制缺失，許多企業(yè)、尤其是一些互聯(lián)網巨頭，在沒有明確的或潛在經濟利益的預期時，往往不愿意把自己的數據資源向政府提供。二是企業(yè)的數據本位意識很強。一些掌握海量數據資源的企業(yè)往往將數據視為自身核心競爭力，數據資源壟斷意識較強，通過平臺共享數據不積極，對于向政府提供數據存在不同程度的顧慮。同時，由于相關法律法規(guī)缺乏，企業(yè)不愿將自有數據與政府數據進行對接共享，從而導致政府獲取企業(yè)數據難度很大。三是政府向企業(yè)開放數據類型單一。目前各級政府通過平臺共享開放的數據多為公益類數據，所涉及的領域較為單一，而且一些部委的垂直領域數據以及地方政府的跨部門數據，不僅開放量較少且質量不高，導致企業(yè)及社會難以獲取真正需要的數據。四是復合型人才缺乏導致數據難以充分利用。據統(tǒng)計，2018年中國大數據領域復合型人才缺口約為160萬。政務數據與社會數據的共享利用過程中，缺乏既懂業(yè)務又懂數據的復合型技術人才，數據與業(yè)務“兩張皮”的問題嚴重，數據開放利用深度不夠。同時，在組織管理方面，缺乏既懂政府又懂市場的高層次復合型人才，導致在政務數據與社會數據平臺化對接過程中，難以有效統(tǒng)籌協(xié)調政府與企業(yè)、社會關系，相關工作落地實施困難。

三、四項舉措促進政務數據與社會數據共享利用

（一）建立利益共享的保障機制

技術不是問題，問題在于機制是否順暢。無論是數據平臺建設還是數據標準化處理，都不是數據共享利用能否成功的關鍵。只有設計一個可持續(xù)運行的機制，既能促進政府治理目標的實現(xiàn)，又能滿足企業(yè)的核心訴求，才能充分發(fā)揮政產學研創(chuàng)造力，持續(xù)推動各類數據對接融合及開發(fā)利用。

（二）完善法律法規(guī)及標準規(guī)范體系

針對政府和企業(yè)借助數據安全和隱私問題等理由不愿共享數據，應加快數據立法工作、完善法律法規(guī)體系，解決政務數據與社會數據共享“無據可依”問題。同時，加強統(tǒng)一數據法規(guī)及標準規(guī)范應用，對擁有海量數據資源的互聯(lián)網企業(yè)進行約束，避免企業(yè)為了利益在項目過程中泄露用戶敏感數據和個人隱私。

（三）培育新型政企合作組織

政務數據與社會數據平臺化對接的本質，其實是政企關系的延展，是政府職能和企業(yè)角色協(xié)同作用的具體反映。處理好政府與企業(yè)的邊界，是數據對接成功的首要問題。單靠政府或企業(yè)，難以兼顧兩類不同屬性數據開發(fā)利用，難以同時滿足不同主體的利益需求，所以，政務數據與社會數據平臺化對接，需要既能履行政府治理要求又采取市場化運作的新型政企合作機構。

（四）培養(yǎng)高層次復合型人才

復合型管理人才是各項工作順利開展的保障。僅有政府體系工作的人員，難以充分理解市場機制，同理，僅在企業(yè)工作的人員，也難以理解政府的施政目標。政務數據與社會數據平臺化對接及開發(fā)利用，需要促進政府、企業(yè)及社會各主體的協(xié)同配合，所以，需要既懂政府也懂市場化的復合型高級管理人才，既能使各類數據技術的實現(xiàn)體現(xiàn)政府意志，又能使整項工作產生經濟價值。

（作者單位：國家信息中心大數據發(fā)展部）