基于農地金融的林地經營權抵押貸款模式研究

吳 今,吳靜黎,梁振英,秦 濤

(1.國家林業和草原局 規劃財務司,北京100714;2.北京林業大學 經濟管理學院,北京 100083)

1 問題的提出

2016年11月,我國發布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的文件[1]。隨著我國集體林權制度的改革和土地三權分置政策的推進,僅2015—2016年江西省先后就有遂川、武寧等31個縣成為全省推進林權流轉、深化集體林權制度改革試點縣,這些地區已陸續開始推行林地經營權流轉證制度。當前越來越多的林地承包戶不再以林地經營為生,而是選擇外出就業來賺取收入[2]。但這些林地承包戶們不愿放棄持有的林地承包權,導致大片林地未被有效經營而撂荒。相反，無地或少地的林農雖然有擴大林地經營規模的需求,但由于通過流轉手段獲得的林地經營權無法作為有效抵押物從銀行獲得貸款[3],從而限制了他們的融資渠道和資金來源,使林業信貸供需失衡的矛盾日益突出,貸款難成了制約林業發展的“瓶頸”[4]。現階段國內外的研究主要是以分析農地承包權與經營權和林地承包權的抵押貸款為主流,而有關林地經營權抵押貸款的探索在國內起步較晚,其模式還未成完整的體系。

本文通過總結梳理農地經營權現有的主要抵押貸款模式,比較分析了不同模式的差異性與共性,提出林地經營權抵押貸款模式設計的建議,希望借此為我國林地經營權抵押貸款業務的開展奠定一定的基礎,為相關政策的提出和制定、林地經營權抵押貸款的全面推行提供現實參考。

2 國內農地經營權抵押貸款的主要模式

近年來我國農業產業化速度加快,新型農村經營主體發展迅速,同時也催生出了多元化的金融需求,但由于缺少有效的抵押品,傳統抵押貸款模式無法適應各類農業生產資金的需求[5],急需創新金融產品和金融服務。為了盤活農地,擴大農地資本的資金池,滿足農戶的貸款資金需求, 2008年底我國各省市陸續開展了農地經營權抵押貸款的試點。各試點區因地制宜,推出了與本地經濟發展水平相契合的抵押貸款模式。經過幾年的試點運行,農地經營權抵押貸款模式已較成熟,各模式運行越來越穩定,農業相關信貸投放量呈明顯的上升趨勢。本文主要研討了目前國內農地經營權抵押貸款的3種典型模式:“農地經營權+流轉合作社”模式、“農地經營權+擔保公司”模式、“農地流轉經營權直接抵押貸款”模式。

2.1 “農地經營權+流轉合作社”模式

該模式是農戶自發地將所持有的、按一定比例(在保障自身基本生活的前提下,同時考慮申請的貸款額度和承貸能力)的農地經營權作為抵押入股。當社員有資金需求時,挑選兩戶及兩戶以上信用條件良好的農戶組成聯保體,以擔保人的身份與流轉合作社簽訂農地經營權抵押貸款擔保協議。在以土地承包經營權流轉合作社為總擔保與農業信用合作社(簡稱“農信社”)簽訂擔保協議的前提下,借款農戶再向農信社申請貸款,農信社審批后發放貸款資金。當借款農戶不能按期還貸,則由擔保人或流轉合作社代為償還,擔保人或流轉合作社從農戶的農地經營權流轉所得的收益中獲得補償,當所得收益足以償還貸款的本金和利息時，農戶重新獲得抵押的農地經營權(圖1)。該模式的特點是以農戶個體為借款主體,小組聯保,穩定承包權和抵押經營權。

圖1 “農地經營權+流轉合作社”模式運作流程

2.2 “農地經營權+擔保公司”模式

該模式的最大特點是農戶進行農地經營權抵押貸款時,農戶不直接將農地經營權抵押給銀行,而是由第三方擔保公司向銀行提供擔保,農戶將經營權作為反擔保抵押給擔保公司,因此銀行不再是以農戶的農地經營權為抵押而是直接以擔保公司的擔保來審核貸款申請。具體流程是：首先向產權服務中心呈遞書面申請,提供土地租賃和承包的有關證明,產權服務中心在審核后登記確權并頒發確權證書(圖2)。

圖2 “農地經營權+擔保公司”模式運作流程

有貸款需求或有農地評估的農地經營主體可向產權服務中心提出評估申請,產權服務中心組織評估委員會進行評估,待相關手續符合條件后,即可頒發他項權證書;然后農業經營主體攜帶相關資料到農信社申請農地經營權抵押貸款,農信社審查相關資料確認符合貸款條件后,向農業經營主體發放《同意貸款意向函》;農業經營主體持《同意貸款意向函》和其他有關資料到擔保公司,擔保公司核實農戶貸款資格后向農信社發去可放款通知。若擔保公司和農信社需要其他相關材料,農業經營主體應及時提交，經審核批復后即可發放貸款。

2.3 “農地經營權直接抵押貸款”模式

該模式運轉的第一步是成立國資公司和經濟合作社。有貸款需求的農戶把農地流轉給農村經濟合作社,農村經濟合作社再以發包方的身份將農地流轉給其他合作社、企業或個人租種。國資公司是土地流轉的中介平臺,負責農業的招商引資。農業經營主體攜帶相關文件到區土地流轉中心提出確權申請,經土地流轉中心審核資料、辦理相關手續后,頒發農地經營權流轉證書。在持有農地經營權流轉證書的基礎上,農戶如有貸款需求可再向土地流轉中心申請他項權利證書,待得到他項權利證書后即可向農商銀行提出貸款申請(圖3)。

圖3 “農地流轉經營權直接抵押貸款”模式運作流程

3 農地經營權抵押貸款模式的比較

3.1 共性分析

主要是:①明確了農地經營權的抵押擔保權能。確立農地經營權為抵押標的物是開展農地經營權抵押貸款業務的先提條件[6]。以上3種模式均有專門的政府機構對農地經營權進行確權,賦予了農地經營權作為抵押品的功能。②以豐富的耕地資源為前提。農地經營權抵押貸款額度依托于農地的自身價值,而農地的價值取決于耕地資源的豐富度,只有擁有豐富的耕地資源才能開展一定規模的農地經營權抵押貸款業務。③建立了土地流轉市場。土地流轉市場具有對農地資產定價、流通、變現的功能,是最后的風險補償場所[7]。3種模式的土地流轉市場組建方式與規模雖然不盡相同,但都能有效地對違約風險進行控制與分散,是農地經營權抵押貸款業務發展的必要條件。④制定了嚴密的操作規范。農地抵押貸款融資業務是在現行法律體系下的一種新的嘗試,農業生產的不穩定性與對自然環境的依賴性導致農地收益的不確定性[8],因此農地經營權抵押貸款面臨著較高的法律風險市場風險。3種模式中，政府機構均對農地抵押貸款流程操作進行了嚴格規范,各金融機構與中介平臺機構也都嚴格遵循相應的行業要求辦理相關手續，以確保貸款業務的順利進行。總體來看,我國農地經營權抵押貸款模式因地制宜,各地的農業實際發展情況和金融環境有所差別,因此3種模式既存在共性又有各自的區域特色。

3.2 差異分析

主要差異是:①抵押實質不同。“農地經營權+流轉合作社”模式(簡稱“Mc模式”)下的土地抵押與貸款相分離,以土地承包經營權流轉合作社為媒介，以“群體信用”為基礎;“農地經營權+擔保公司”模式(簡稱“Mg模式”)則以擔保公司為媒介,其本質都是“抵押+擔保+信用”的間接農地抵押貸款;“農地流轉經營權直接抵押貸款”模式(簡稱“Md模式”)是以農地經營權、獲益權等為抵押標的物,屬于直接抵押貸款。②參與的中介平臺機構職能不同。Mc模式中的流轉合作社與Mg模式中的擔保公司都承擔了相應的中介機構職能。即為農戶申請貸款提供擔保,在農戶出現違約的情況下需要承擔還款責任。Md模式的土地流轉中心不具備擔保功能,在農戶逾期未還款時僅提供土地經營權掛牌流轉的交易平臺,農商銀行直接與農戶對接相應的違約責任事項,土地流轉中心并不承擔相應的還款責任。③對土地流轉市場的要求不同。在農戶出現違約情況時,中介平臺機構只能通過在土地流轉市場交易來獲得最后的補償,因此土地流轉市場的發展程度直接影響到農地經營權抵押貸款模式的有效運營。Mc模式的土地流轉市場是在合作社內部自發形成的,且只有在土地合作社內部抵押擔保人不履行擔保職責時才需要在內部其他人員中進行流轉,因此對流轉市場的要求較低。在Mg和Md模式中,擔保公司和農商銀行必須通過流轉市場交易土地才能得到違約風險補償,同時要求市場中對土地有相應較大的需求,因此對土地流轉市場的規模和流動性有更高的要求。④對政府角色及財力的要求不同。Mc模式是源于基層農戶的探索,自發入股形成合作社為貸款提供擔保和內部流轉市場,政府僅起到監督和引導作用,無需政府資金的大力支持和承擔風險兜底責任。在Md模式中,政府參與度最高。在行政方面,政府需要審核并進行土地確權;在財政方面,政府需要提供大量資金支持開拓土地流轉市場，承擔風險兜底責任,這就需要政府具備較強的財政能力以承擔較高的強制性制度變遷成本。Mg模式對政府角色及財力的要求介于前兩者之間,需要政府參與土地的確權,地流轉和風險控制的責任由擔保公司承擔。⑤金融機構交易成本不同。Mc模式中土地流轉合作社內部成立聯保小組,社內成員相互監督,一旦有成員出現違約情況就會被合作社列入黑名單;在違約成員無法償還貸款時,合作社將代為償還并在合作社內部流轉處置抵押品,這大大簡化了銀行的審查和監督程序,控制了貸款的違約風險,降低了抵押品處置成本。Mg模式中農戶將農地經營權抵押給擔保公司,金融機構承擔較低的審查和監督成本。Md模式以農地經營權和收益權為直接抵押,金融機構需自行開展貸前、貸時和貸后的審查與監管,這一過程必將產生較高的費用，一旦農戶發生違約,金融機構還需在土地流轉市場處置抵押品,面臨較高的市場風險。⑥風險控制與處置機制不同。3種模式的風險控制力度與抵押品處置機制各不相同。其中,Md模式的風險控制力度最弱,出現違約時,由農商銀行直接承擔違約風險并對抵押的農地經營權進行處置;Mc與Mg由于有中介平臺機構,發生貸款逾期情況時流轉合作社與擔保公司代農戶償還貸款,同時可通過流轉農地經營權作為最后的風險補償,大大分散了違約風險,風險控制力度較強。基于以上分析可見,3種模式在抵押貸款實質、參與的平臺機構職能、對土地流轉市場的要求、對政府角色和財力的要求、金融機構交易成本和風險控制與處置機制等方面均存在差異,但都對農地經營權的抵押擔保權能、耕地資源、土地流轉市場和操作規范做出了相應的要求。林地的土地性質與農地存在著許多相似之處,因此農地的抵押貸款模式對林地經營權抵押貸款模式的構建具有一定的借鑒意義。

4 林地經營權抵押貸款模式的構建

盡管以上3種農地經營權抵押貸款模式在我國發展較為成熟,但卻不能完全照搬運用到林地經營權抵押貸款上,主要有以下幾點理由:①“農地經營權+流轉合作社”模式中的每一筆業務都需要經過土地承包經營權流轉合作社會長的批準,這種單一的機構模式需要決策者具有較高的專業素養,而由村民選舉產生的協會領導是否具備金融業務專業素養有待商榷。此外,土地承包經營權流轉合作社是由農戶自發組織建立的,資金來源有限,3戶聯保形式的擔保能力相對較弱,因此銀行提供貸款的意愿較低。②“農地經營權+擔保公司”模式中,雖然由擔保公司為農民向農信社提供擔保,且農戶向擔保公司進行反擔保,一定程度上控制了農信社在抵押品處置環節的風險,減少了放貸成本,增加了貸款積極性,但因為缺少相應的抵押品處置系統,所以一旦資金需求者出現違約,擔保公司則面臨抵押品的處置風險。沒有專門的中介機構負責抵押品流通轉移業務是該模式的一大缺陷。③“農地流轉經營權直接抵押貸款”模式增加了資金供給方農信社的經營風險。雖然當地政府頒發農地經營權流轉證的形式為直接抵押貸款模式增加了擔保、保險等制度保障,相對來說可避免信息不對稱的問題，但對農地經營權的價值評估和出現違約后的處置都需要農信社支付較高的費用,并且沒有有效的風險分散機制。④與農地相比,林地具有經營投入成本大、收益慢、周期長等特點,這些將導致林地經營權抵押更加難以變現[9],大大影響了林地經營權抵押貸款業務的推進。由于林地是一種特殊的資源性資產,對林地的評估難度系數較大,需要涉及到林地的自身價值和林地之上的林木等附帶價值[10],而現有的林地方面的專業評估機構嚴重稀缺且評估程序十分冗雜,評估費用通常較高,超出了林地經營權人能接受的范圍[11]。因此,許多抵押人往往不會選擇專門的評估機構進行評估,更愿意與抵押權人協商得出雙方都接受的價格,但此種方式可能造成銀行對該價格的不認可,以及雙方糾紛的產生。此外,缺少專業的林地經營權抵押擔保機構是阻礙林地經營權抵押貸款發展的主要因素之一[12]。由于抵押物處置的復雜性,金融機構通常不愿意接受以林地經營權作為抵押物的貸款,因此需要有專門的擔保機構來分散貸款違約風險。此時,對擔保公司的專業水平和政府對擔保公司的扶持力度要求就特別高。綜合借鑒前文提到的3種典型農地經營權抵押貸款模式,并考慮到林地自身特點和現有農地模式的不足,本文提出有關林地經營權抵押貸款模式構建的思路框架。

4.1 參與主體

林地經營權抵押貸款的有效運行機制的構建,需要以下7類主體的相互配合:資金需求者(林地種植大戶、林農等)、農村信用合作社、服務性配套機構(林地抵押登記中心、評估機構、擔保公司、林權管理服務中心)、林地經營權流轉中介服務機構、資金補給方(中國人民銀行、財政部、社會投資者)、林地經營權需求者、相關政府部門。在以上7類主體中,前6類是顯性主體,在該系統中有明確具體的職能，最后一類主體的相關政府部門是隱性主體,主要承擔系統中各類機構的組織、建立、協調、監督、管理工作。

4.2 模式構建與操作流程

本研究所設計的林地經營權抵押貸款模式由3個互相關聯的子系統組成(圖4):貸款申請子系統、抵押品處置子系統、資金補給子系統(貸款申請系統是主系統,配以另外兩個系統作為主系統正常運作的保障,最終構成林地經營權抵押貸款模式整個系統)。

注:圖中的單線箭頭表示業務流程；雙線箭頭表示資金流動業務；虛線箭頭表示信息傳遞。

圖4林地經營權抵押貸款新模式運作流程

該模式包括4個階段:①貸款申請階段。此階段包含林地經營權流轉證申請、抵押物評估和貸款申請3部分。林地經營者攜相關文件到林權管理中心申請林地經營權流轉證,經林權管理中心審核通過后,頒發《林地經營權流轉證》。該林權證上標明持證人姓名、林地經營年限、林地范圍等具體信息,是林地經營權的有效證明。然后通過林權管理中心向評估機構申請評估,評估機構按規定流程對林地經營權進行價值評估。評估完成后,林地經營者將從評估機構獲得兩份評估報告,一份評估報告是在林地經營者向農村信用合作社申請貸款時提交,另一份是在擔保公司要求反擔保時提交,同時由擔保機構在登記中心登記備案。農信社在受理貸款申請過程中,可在登記中心查詢評估檔案來核查評估報告的可靠性,再確定最終放貸額度。②擔保階段。該階段由申請擔保和要求反擔保兩個環節組成,擔保公司分別與農信社和林地經營者簽訂擔保和反擔保協議。農信社向擔保公司申請擔保并呈遞所需相關資料;擔保公司在受理審核通過后向農信社提供擔保,同時要求林地經營者提供《林地經營權流轉證》和評估報告作為反擔保,并辦理《林地經營權流轉證》抵押手續。當林地經營者出現違約時,擔保公司替農信社擔負全部風險。③貸款審批及發放階段。農信社按照相應流程初步審查貸款申請后,上報農信社的審批部門審批;審批部門核實相關材料后,盡快對符合條件要求的貸款申請予以批準,向農信社縣級機構發放林地抵押貸款,再由縣級機構向借款者發放貸款,同時雙方在登記中心進行登記備案。此外,在資金補給子系統中,農信社的資金補給主要來自農信社自身吸收的存款、人民銀行再貸款、財政林業補貼、向社會公眾發行長期林地債券。④還款和抵押品處置階段。當貸款到期時,資金需求者若能按時還清全部貸款,擔保公司所提供的擔保協議和反擔保協議按期終止,擔保公司在收到農信社的貸款收訖確認單后,將《林地經營權流轉證》歸還借款者;若借款者未能如期償還貸款,擔保公司則按照之前簽訂的擔保協議承擔相應賠償責任,同時擔保公司可以委托林地流轉中介機構將作為抵押品的《林地經營權流轉證》流轉給林地經營權需求者,以變現所獲得的收益來彌補損失。

4.3 模式優勢分析

該林地經營權抵押貸款模式主要綜合了農地的“農地流轉經營權直接抵押貸款”模式和“農地經營權+擔保公司”模式,并結合林地特點加入了林權管理服務中心、林權流轉中介機構等。主要具有以下優勢:①擔保公司為農信社提供擔保的同時,要求資金需求者提供反擔保,這樣提高了林農的信用意識,林農會盡全力經營林地確保如期還款以避免失去所擁有的林地經營權,這樣可盡量降低農信社的貸款風險。一旦林農未能按時還款,擔保公司將承擔還款責任。因此,降低了農信社面臨的農戶違約風險,大大提升了農信社的放貸積極性。②林權管理服務中心代表政府部門,負責對滿足條件要求的經營主體發放《林地經營權流轉證》,這樣賦予了林地實際經營人在林地經營權等方面的相關法律權益。此外,林權管理服務中心直接與評估機構對接,使評估機構在對林地經營權進行估值過程中獲取的信息更加全面,降低評估成本,由此農信社也會更加認可評估機構的估值結果。③抵押品處置子系統中的林地流轉中介機構專門負責抵押品流通業務,解決了擔保機構抵押品處置難問題,擔保公司對林地經營權抵押貸款的承保熱情提高,降低了違約給農信社和擔保公司帶來的不良影響。同時,林地流轉中介機構的存在，可為林地經營需求者帶來便利,盤活了林地經營權市場,提高了林地經營權的流動性。④在資金補給子系統中,通過人民銀行再貸款、財政部門補貼撥款,社會公眾投資相結合,拓寬了資金來源渠道。當農信社資金流動性不足時,向人民銀行提出再貸款申請,緩解了農信社資金壓力。同時,財政部門給予適當補貼,提高農信社的放貸積極性,農信社向社會公眾發行林地經營權債券籌集資金,充分發揮政府和金融市場的職能優勢,調動不同主體的投資積極性,引導資金流入農村,有效解決農信社林地資金不足的問題。⑤登記中心是該模式的一大創新,集中了林權管理服務中心、評估機構、擔保公司、農信社和資金需求者在辦理林地貸款業務過程中登記的所有有效信息,方便查詢,發揮著信息交流和保障作用。由專門的登記中心進行登記,能保證貸款過程更加公正,防止信息不對稱導致的欺詐行為,使資金流向真正有需求的林地經營者,因此登記中心是該系統中不可或缺的一個重要組成。

5 啟示與政策建議

從農地的經驗來看,農地經營權抵押貸款存在的最大難題就是該貸款的抵押物無法獲得金融機構的認可,以及抵押物的處置困難[13]。同樣,林地如果還是僅僅重復延續農地經營權抵押貸款模式和過度依賴于政府的政策,就不能開展實質性的林地經營權抵押貸款業務和盤活林地資產。因此,本文提出以下幾條建議:①制定和完善可促進林地流轉的相關法律法規。進一步修訂《物權法》、《擔保法》等法律中關于林地經營權的相關規定。同時,根據“三權分置”的要求制訂專門的詳細而縝密的林地經營權抵押融資法案,規定符合條件的抵押人、明確抵押權的法律效力,使金融機構在推進林地經營權抵押貸款業務方面有了法律依據。②建立符合市場經濟規律的林地流轉市場。依據價值規律、競爭規律、供求規律等市場經濟規律,按省構建統一的“縣、鄉、村”三級林地經營權流轉市場,構建聯網的林地經營權流轉市場,提高林地經營權可流轉范圍,幫助違約后林地資產的及時處置。③構建林地經營權價值評估的專業體系。林地經營權價值評估是抵押貸款的基礎性工作,是影響林地經營權抵押貸款發展的最直接因素。科學合理的定價可以幫助市場主體做出正確的選擇,而林地經營權抵押貸款的合理定價只有依靠專業的評估體系才可以做到,為確保評估結果的公平性與合理性,應建立全國范圍內統一的林地經營權價值評估體系,出臺完善的評估細則,以適用于各種規模的業務。同時,應出臺相應的行業規章制度來規范估價師的執業行為,以統一的職業標準來要求估價師。估價師必須對其估價報告負責,對不遵守行業規章制度導致嚴重后果的應吊銷其執業資格。杜絕評估機構與客戶的勾結行為,真正實現林地經營權價值評估的專業性、真實性、公平性。④構建多方參與的風險分擔機制。為了減少金融機構對擔保公司的依賴性,應逐步完善林業保險機制。由于林地具有經營投入成本大、期限長的特點,使林地經營具有很大不確定性,而林農林地經營的收入又恰恰是其還貸的主要資金來源,因此林業相關保險的創新就非常重要。除了完善政府提供的政策性林業保險之外,還應當大力發展商業保險機制,設計專門的林地經營權抵押貸款保險種類,進一步分散林地經營權抵押貸款的風險,從而構建多方參與的風險分擔機制。⑤構建林農信用網絡體系,推進農村征信管理進程。金融機構對林地經營權抵押貸款的放貸意愿低主要是因為對林農信用的信任度不夠,對林農的信用狀況了解不夠充分。為了解決當前農村信貸市場信息封閉的問題,應建立林農信用網絡體系,構建林農經營狀況、經濟情況和記錄個人信用的數據庫,建立信用檔案以便于個人信用的評級,保證金融機構貸款過程中信息的準確性與完備性。⑥健全農村社會保障體系。對林地承包戶來說,林地被視為其生存的保障,而這種傳統觀念嚴重阻礙了林地的市場化和林地抵押貸款的實施[14]。因此只有持續完善農村社保體系,使林農真正享有保障并且從中獲益,才有可能讓林地完全掙脫作為保障職能的桎梏,還原其資產的本質,使其真正成為能滿足人們需求和可用于交易的“商品”,并釋放出潛在的市場價值。⑦優化林業外部環境。林地經營權抵押貸款模式的發展離不開外部環境的優化,應加快林業發展,推動林業科技進步,提高林地經營權的價值,鼓勵各個地區進行試點,開創良性競爭、共贏創新的局面。