軍工固定資產投資項目全過程管理的問題及建議

/中國航天科技集團有限公司

奚斌、劉君、李曉娟 /中國航天系統科學與工程研究院

蔡麗劍 /中國航天科工集團有限公司

先進的軍工核心能力是國家武器裝備發展的重要基礎，是國防科技創新的重要推動力量，也是國家戰略威懾力量的重要組成部分。軍工固定資產投資則是先進軍工核心能力建設的重要舉措，對于各大軍工集團公司而言，其是支撐其軍品科研生產主業發展的關鍵性、保障性工作，特別是近年來，國家對進一步規范軍工固定資產投資項目管理，促進軍工投資合理配置資源、提高投資效益，實現軍工能力建設向體系效能型轉變提出了更高的要求。因此，軍工固定資產投資項目全過程的規范管理成為軍工企業管理的重中之重。

一、項目建設流程

軍工固定資產投資項目是指為滿足型號研制生產任務，由國防科技工業主管部門審批或審查后報國務院審批，全部或部分使用中央財政資金的固定資產投資項目，一般分為項目立項、可行性研究、初步設計、項目實施、竣工驗收等環節。隨著近年來國家大量軍工固定資產投資項目的投入，各大軍工集團企業軍工固定資產投資已經形成了一整套成熟的管理體系。

項目前期論證階段。前期論證是指項目實施前的方案論證與各項準備工作，按照一般程序，項目實施前應完成項目建議書，可行性研究報告，初步設計的編制、申報和審批，這一系列程序是項目從抽象到具體的不斷深化、細化過程，在這個過程中項目的建設目標、主要建設內容、建設地點、建設周期、投資概算及資金來源均應確認。同時，應辦理消防、職業衛生、勞動安全審查意見或備案手續，涉及新征地的必須有建設用地規劃許可證，涉及火工安全的應委托有資質的單位進行預評價。

項目實施階段。該階段包括項目預算、投資計劃的申報和審批、土建工程施工、工藝設備購置等環節，建設單位應嚴格執行國家有關法律法規和政策規定，嚴格按照批準的設計文件組織項目實施。實施階段建設資金的管理、項目招標投標活動的組織、項目建設周期的把控等方面均是管理工作的重點，需要協調勘察、設計、施工、監理、招標代理、設備制造商、設備代理商等各個單位，涉及面廣，程序復雜。

項目竣工驗收階段。該階段涉及土建工程結算，以及環保、消防、職業衛生、勞動安全單項驗收、竣工財務決算審計、檔案驗收及竣工驗收等環節，重點審查項目建設總體效果、資金到位及投資完成情況、設備購置情況、建安工程完成情況、形成交付使用資產情況等。

二、面臨的管理問題

1．設備實施

從國外引進部分高端設備時面臨外國政府出口管制，導致設備無法引進的問題；大型非標設備研制難度大，存在無法按期完成的風險。

2．土建工程施工

一是地方政府建設手續復雜，土地證、規劃許可證、施工許可證等手續辦理周期長；二是多項目統籌分攤策劃不周導致建設進度不一，造成項目拖期；三是新征地項目涉及拆遷調遷難度大，外部因素影響較大；四是從項目論證到實施過程間隔過長，導致工程建設材料和人工費大幅上漲。

3．項目實施方案變化

一是建設單位前期論證調研不充分，導致調增、調減重大設備或改變設備主要性能指標，異地建設或本地新征土地的地點變更，增加項目征地面積與新建或改造建筑面積，改變主要單體建筑用途等實施方案變化；二是型號研制方案發生變化，導致研制保障條件隨之發生調整，項目實施方案發生重大變化。

4．項目招投標

一是建設單位未嚴格按照批復招標方案實施，存在應招標實際未招標的問題；二是項目中標金額與合同金額不一致的問題；三是招標活動中監管責任主體不明確；四是項目招投標過程文件存檔不規范、不齊全的問題。

5．合同、資金管理

一是合同簽訂管理不規范，主要是未在規定時間內與中標人簽訂合同，未按合同約定付款及未按規定預留工程質保金等問題；二是列支概算外工程及設備支出，概算外的備品配件，以及與項目關聯依據不充分的成本費用，統籌建設分攤比例不合理導致多計項目投資支出等資金管理、會計核算不規范問題。

6．后評價監管

目前，軍工固定資產投資項目建設完成后很少對項目的論證、實施和運行情況進行后評價，相關的政策和制度也不夠完善。特別是對軍工固定資產投資效益落實情況的監管力度不足，使得項目單位在項目前期論證中容易忽視對投資效益的論證，出現盲目重復建設、設備設施利用率低甚至閑置的現象，造成軍工固定資產投資的損失和浪費。

三、加強軍工固定資產投資項目的管理措施

面對軍工固定資產投資項目存在的問題，結合軍工固定資產投資項目管理的系統復雜、周期長、專業性強等特點，項目管理單位應從全過程規范化、精細化管理方面進一步創新管理方法，提高管理效率，切實提高項目建設質量。

1．推進全過程考核

推進考核思路和方式創新，進一步加嚴考核標準，增加規范實施、效益發揮等全過程考核權重，從關注“重大違規問題和年底結果”向“全過程考核與年底激勵相結合”轉變，推進考核從“問題考核”到“激勵考核”再到“過程考核”的轉型，并通過采用量化方式對項目管理全過程中常見問題逐項細化考核要求和標準。

2．完善項目流程管理制度

在已建立的各級項目規章制度體系的基礎上，全面修訂完善內控管理制度，在項目論證、實施、竣工驗收的各個環節進一步明確工作流程和規范，在制度層面保證項目實施有序開展，管控有章可循。

3．建立健全各級責任體系

深化落實項目責任人制度，保證責任層層落實到人。項目建設單位應嚴格按照批復方案開展實施，杜絕擅自調整建設內容、招標方案等違規行為發生；建立初步設計、竣工驗收、建設內容調整、建設周期調整等各級預審制度，落實具體項目監管責任，嚴格管控項目實施。

4．嚴控建設方案調整

嚴格遵守國家法律法規及上級主管部門規定，加強項目實施全過程管理，督促項目單位嚴格按照批復方案開展項目實施，嚴格控制項目建設方案調整，確因客觀原因需辦理建設方案調整的，各級主管部門應嚴格審核并報有關部門審批。

5．加強建設進度管理

做好前期論證和后期實施統籌，實事求是申報建設周期，重點關注多項目統籌、非標研制、進口禁運和建設手續等關鍵環節；對預計拖期的項目，明確責任人和計劃節點，及時上報解決方案，加快項目問題解決步伐。

6．強化預算執行管理

加強預算策劃及執行分析，合理請撥資金，以確保資金到位后第一時間合規支出；提前預判問題和隱患并制定解決措施，避免突擊支出和結余；開展預算執行季度考核，促進預算執行均衡化。

7．建立定期通報制度

建立健全定期通報排名、檢查落實、風險預警制度，對出現項目建設問題的單位和責任人加大通報批評力度，督促各級投資建設主管部門切實承擔項目監管責任，提升建設單位管理能力和責任意識。

8．建立整改報告制度

對出現挪用資金問題、批復應招標而實際未招標、擅自調整招標方案、建設內容和項目建設地點、調增建設周期一倍以上的，要求項目建設單位上報項目整改報告，否則項目管理單位將暫停受理該項目后續報批工作，并加嚴管理標準，防控項目實施出現問題。

9．開展軍工項目后評價

軍工固定資產投資項目的驗收竣工并不是項目的結束，而是軍工固定資產投資效能發揮的起點。軍工集團應組織、引導和研究項目后評價的管理辦法，在軍工固定資產投資項目運行后組織開展項目后評價工作，對于評價中發現的問題提出整改措施并追究責任，使軍工固定投資形成的資產發揮實效，同時總結經驗教訓，優化項目決策機制。

隨著軍工固定資產投資建設項目規模不斷增長，在今后相當長的一段時間內，對軍工固定資產投資項目的管理要求將不斷提高，項目管理單位應該結合當前國家整體投資戰略規劃，實現軍工固定資產投資項目全過程的專業化和規范化精細管理，不斷提升軍工核心能力，確保軍工固定資產發揮出應有的效果和效益。