PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合應(yīng)用中的風(fēng)險分析

張紅梅 張國宗 蘭宇時

摘要：本文用動態(tài)集成化風(fēng)險管理對PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合中的應(yīng)用進行了風(fēng)險分析。重點研究了風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險應(yīng)對。用AHP法得到影響前八位的風(fēng)險因素，用調(diào)研表法得到前七位風(fēng)險因素。針對不同風(fēng)險因素采取不同的應(yīng)對措施：對于損失程度大且發(fā)生概率高的風(fēng)險因素盡量回避或轉(zhuǎn)移風(fēng)險，如購買商業(yè)保險等;對于預(yù)防風(fēng)險成本低于損失成本的風(fēng)險因素，采取預(yù)防風(fēng)險措施;當(dāng)風(fēng)險因素在承受范圍內(nèi)時，可以自留風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：PPP;產(chǎn)教融合;風(fēng)險分析

中圖分類號：G712 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2019）21-0235-04

PPP（Public-Private-Partnership）是公私合作共同開發(fā)社會公共產(chǎn)品的一種管理模式。政府通常作為項目發(fā)起人，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)，以政府付費或可行性缺口補助獲取收益，達到合作雙方實現(xiàn)雙贏的目的。PPP作為調(diào)節(jié)政府、教育與市場三者關(guān)系的一把鑰匙，是改革教育領(lǐng)域辦學(xué)模式的新舉措。國家對中等職業(yè)技術(shù)教育實行農(nóng)村戶口免學(xué)費政策，屬于政府支付行為，使得PPP應(yīng)用到中等職業(yè)教育成為可能。PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)職業(yè)教育深度產(chǎn)教融合，實現(xiàn)教育資源的側(cè)供給。打破傳統(tǒng)職教模式，充分發(fā)揮社會資本辦學(xué)的靈活性和高效性。在提供優(yōu)質(zhì)職教資源的同時引入民間資本，可減輕政府在教育領(lǐng)域供給的財政負擔(dān)。

一、問題的提出

（一）研究的意義

PPP項目投資周期長、涉及面廣、合同體系復(fù)雜、投資大、潛在的風(fēng)險因素多，導(dǎo)致風(fēng)險因素多變、不確定、形式多樣。風(fēng)險管理在項目實施過程中顯得尤為重要。PPP在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合中的應(yīng)用尚處于探索階段，故需要在項目開展過程前進行風(fēng)險管理研究，制定合理的分擔(dān)風(fēng)險預(yù)案，達到降低參與各方損失的目的。

本文嘗試用動態(tài)集成化風(fēng)險管理對PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合中的應(yīng)用進行風(fēng)險管理研究。用AHP法對風(fēng)險因素影響程度進行排序。按照風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評估、提出風(fēng)險應(yīng)對措施的研究路徑，進行動態(tài)的、持續(xù)的風(fēng)險管理研究，使得參建各方降低風(fēng)險損失，保證項目順利實施。

（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

英國的風(fēng)險研究開展的較早，已經(jīng)建成了行業(yè)風(fēng)險管理機制和風(fēng)險管理國家標準及風(fēng)險披露制度、風(fēng)險監(jiān)控制度、風(fēng)險分擔(dān)制度等。國際上常用的風(fēng)險研究工具如AHP、蒙特卡洛模擬、模糊數(shù)學(xué)、效用理論以及多目標決策技術(shù)都可以借助計算機軟件技術(shù)實現(xiàn)風(fēng)險分析。

本文將相關(guān)理論應(yīng)用到PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合中進行風(fēng)險分析和研究。重點研究風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評估、風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險應(yīng)對。

（三）風(fēng)險管理存在的問題

目前，我國PPP風(fēng)險管理中存在以下問題：

1.風(fēng)險管理意識淡薄。PPP項目的參與人大多缺失風(fēng)險管理意識。經(jīng)驗管理占據(jù)主導(dǎo)地位，政府方和企業(yè)缺失在項目風(fēng)險預(yù)測和風(fēng)險評估方面的工作。由于缺乏專業(yè)知識，導(dǎo)致不能正確使用風(fēng)險分析工具。

2.風(fēng)險管理不專業(yè)。在PPP項目實踐中，由于風(fēng)險意識淡薄，風(fēng)險管理資料的收集和再利用頻率很低，導(dǎo)致進行風(fēng)險分析時所需歷史數(shù)據(jù)不足。

3.風(fēng)險管理不及時。在PPP項目風(fēng)險管理實操中，風(fēng)險管理啟動滯后，風(fēng)險分析時效性差，收集的數(shù)據(jù)不具應(yīng)用價值，常把事前預(yù)防拖延到事后把關(guān)，致使項目造成損失。

4.風(fēng)險分擔(dān)不合理。PPP項目合同談判過程中風(fēng)險分擔(dān)不甚合理，風(fēng)險管理專家認為，國家法律政策層面的風(fēng)險因素傾向于由政府承擔(dān)，市場層面的風(fēng)險因素偏向于合作雙方共同承擔(dān)，項目層面的風(fēng)險傾向由社會資本方承擔(dān)。而項目談判中，合作各方往往不能客觀公正地分擔(dān)風(fēng)險，互相推諉，致使項目風(fēng)險分擔(dān)不合理。

二、PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合應(yīng)用中的風(fēng)險識別

（一）風(fēng)險清單確定

風(fēng)險識別是風(fēng)險管理的第一步工作，為此，課題組設(shè)計了風(fēng)險調(diào)研表，進行了風(fēng)險因素調(diào)研。課題組在回收的《PPP模式中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合項目風(fēng)險調(diào)查》中歸納出影響中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的17個風(fēng)險因素，借鑒Hastak和Shaked的風(fēng)險層次歸納方法，將該項目的風(fēng)險因素分為國家層級、市場層級、項目層級。國家層級風(fēng)險包括：政府官員腐敗、中職免學(xué)費政策變化的風(fēng)險、職業(yè)教育法律法規(guī)缺陷、特許權(quán)收回及產(chǎn)教融合政策調(diào)整、國家宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;市場層級風(fēng)險包括：招生與就業(yè)、產(chǎn)教融合項目社會需求、對投資者的吸引力;項目層級風(fēng)險包括：人才培養(yǎng)方案是否合理、師資結(jié)構(gòu)和素質(zhì)、產(chǎn)教融合項目的融資結(jié)構(gòu)、項目立項風(fēng)險、項目設(shè)計施工缺陷、職業(yè)教育教學(xué)管理缺陷、PPP合同風(fēng)險、項目移交風(fēng)險、項目風(fēng)險責(zé)任界定不合理。

（二）風(fēng)險起源分析

PPP項目周期長，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，風(fēng)險大。致使很多PPP項目不能充分界定風(fēng)險因素的過錯歸責(zé)對象。本文研究的風(fēng)險因素起源主要表現(xiàn)在PPP相關(guān)法律法規(guī)不健全，地方政府在參股PPP項目時往往看中國有資產(chǎn)的控股權(quán)，管理不透明等方面。“產(chǎn)教融合”需要有更高級的頂層設(shè)計和政策支持，才能促進校企合作體制機制改革，達到“產(chǎn)教深度融合”的目的。

（三）風(fēng)險后果分析

項目風(fēng)險發(fā)生后，可能對項目參與人的收益產(chǎn)生影響。當(dāng)參與人不能承受此類風(fēng)險時，會導(dǎo)致項目失敗。PPP項目是公私合作共同開發(fā)公共產(chǎn)品的項目，所以嚴格意義上來說項目參與人既有政府又有社會資本方，風(fēng)險因素的影響對象還有融資結(jié)構(gòu)中的相關(guān)機構(gòu)和個人。參與各方都希望合同對方承擔(dān)更多風(fēng)險，筆者認為風(fēng)險因素的直接影響對象傾向于承擔(dān)風(fēng)險管理、化解風(fēng)險或?qū)L(fēng)險轉(zhuǎn)移給第三方。所以，在PPP合同談判中，地方政府及社會資本方應(yīng)該主動承擔(dān)或分擔(dān)己方承受的風(fēng)險因素。

三、PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合應(yīng)用中的風(fēng)險評估

根據(jù)上文風(fēng)險評價指標的選取原則，結(jié)合現(xiàn)有的研究成果，筆者構(gòu)建了中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合項目的風(fēng)險評價指標體系。

3.風(fēng)險因素權(quán)重的確定。

（1）基于AHP模型的主觀權(quán)重賦值。①計算系統(tǒng)層因素權(quán)重。根據(jù)回收的調(diào)查表統(tǒng)計風(fēng)險分析問題中系統(tǒng)層的相關(guān)因素，并使用模型得到成對比較矩陣并進行一致性檢驗。②計算指標層因素權(quán)重。限于篇幅，這里僅列出了國家風(fēng)險與市場風(fēng)險下二級指標主觀權(quán)重評分和最終的計算結(jié)果，并在下文中給出包含所有指標的權(quán)重排名。

（二）風(fēng)險評估結(jié)果

1.風(fēng)險影響程度評估結(jié)果。由AHP法得到的指標權(quán)重總結(jié)出影響位居前八位的風(fēng)險因素是：屬于國家級風(fēng)險因素的政府官員腐敗、中職免學(xué)費政策變化的風(fēng)險、職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷、特許權(quán)收回及產(chǎn)教融合政策調(diào)整;屬于市場級風(fēng)險因素的招生與就業(yè)、產(chǎn)教融合項目社會需求、產(chǎn)教融合項目對投資者的吸引力;屬于項目級風(fēng)險的項目立項風(fēng)險。

2.風(fēng)險發(fā)生概率評估結(jié)果。從回收的調(diào)研表的匯總數(shù)據(jù)得到發(fā)生概率前七的風(fēng)險因素是：政府官員腐敗、中職免學(xué)費政策變化的風(fēng)險、職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷、特許權(quán)收回及產(chǎn)教融合政策調(diào)整、產(chǎn)教融合項目社會需求、產(chǎn)教融合項目對投資者的吸引力、產(chǎn)教融合項目風(fēng)險界定等風(fēng)險因素。

3.風(fēng)險因素影響程度評估。按照風(fēng)險權(quán)重*風(fēng)險概率=影響程度的計算匯總發(fā)現(xiàn)，影響PPP在中職教育產(chǎn)教融合應(yīng)用的風(fēng)險因素集中在以下八個因素：政府官員腐敗、中職免學(xué)費政策變化的風(fēng)險、職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷、特許權(quán)收回及產(chǎn)教融合政策調(diào)整等國家級風(fēng)險;招生與就業(yè)、產(chǎn)教融合項目社會需求、產(chǎn)教融合項目對投資者的吸引力等市場級風(fēng)險;產(chǎn)教融合項目風(fēng)險責(zé)任界定不合理等項目風(fēng)險。下文筆者將對這些風(fēng)險因素提出針對性的應(yīng)對措施。

四、PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合應(yīng)用中的風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險應(yīng)對

風(fēng)險管理貫穿于項目的全壽命周期內(nèi)，不同階段凸顯的風(fēng)險因素是不同的。項目準備階段凸顯的風(fēng)險因素有政府官員腐敗、中職免學(xué)費政策變化風(fēng)險、職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷、特許權(quán)收回及產(chǎn)教融合政策調(diào)整等風(fēng)險因素。融資階段凸顯的風(fēng)險因素有產(chǎn)教融合項目對投資者的吸引力、職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷、政府官員腐敗、中職產(chǎn)教融合項目社會需求等風(fēng)險因素。建設(shè)階段凸顯的風(fēng)險因素是政府官員腐敗。運營階段凸顯了中職免學(xué)費政策變化的風(fēng)險、職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷、招生與就業(yè)風(fēng)險、產(chǎn)教融合項目風(fēng)險界定不合理等風(fēng)險因素。移交階段凸顯的風(fēng)險因素是職業(yè)教育法律法規(guī)的缺陷。

一些國家級風(fēng)險因素可能貫穿于項目始終，但作為項目管理者，工作的重點是預(yù)防或化解本階段凸顯的風(fēng)險因素。風(fēng)險因素的產(chǎn)生往往不是單一的，可能產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致項目中止或終止。為了分析風(fēng)險因素應(yīng)對策略，筆者引用葉曉甦教授的集成化風(fēng)險管理理論進行風(fēng)險應(yīng)對分析。本文重點分析了在風(fēng)險評估中得到的前八個風(fēng)險因素：

1.政府官員腐敗，由政府承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是建立公開透明的管理機制，健全相關(guān)法律法規(guī)，并保證政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。在特許經(jīng)營協(xié)議中政府做出不貪腐承諾及違約后果條款。

2.中職免學(xué)費政策變化風(fēng)險，由政府承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是將該政策列入中等職業(yè)教育長期發(fā)展規(guī)劃中，保持該政策的長期穩(wěn)定性。

3.職業(yè)教育法律法規(guī)缺陷，由政府承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是完善職業(yè)教育法律、法規(guī)。尤其是健全社會資本辦學(xué)的相關(guān)法律，保護社會資本的權(quán)益。

4.特許權(quán)收回及產(chǎn)教融合政策調(diào)整，由政府承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是鼓勵并約束有資質(zhì)的企業(yè)參與職業(yè)教育，在企業(yè)納稅等政策上給予一定優(yōu)惠。執(zhí)行教職成〔2018〕1號文件精神。

5.產(chǎn)教融合項目對投資者的吸引力，由項目承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是政府出臺企業(yè)參與職業(yè)教育的有利政策，如教職成〔2018〕1號文中的減免稅政策。

6.中職產(chǎn)教融合項目社會需求，政府和項目分擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是構(gòu)建有利于職業(yè)教育發(fā)展的社會環(huán)境，學(xué)校培養(yǎng)真正滿足行業(yè)企業(yè)需求的職業(yè)人才。

7.招生與就業(yè)風(fēng)險，由項目承擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是職業(yè)教育教學(xué)管理遵循以就業(yè)為導(dǎo)向，以能力為本位的教學(xué)質(zhì)量評價觀。要內(nèi)外結(jié)合，持續(xù)創(chuàng)新，全員參與，注重過程控制。

8.產(chǎn)教融合項目風(fēng)險界定不合理，由政府和項目分擔(dān)風(fēng)險，風(fēng)險應(yīng)對措施是法律政策層面的風(fēng)險因素傾向于由政府承擔(dān)，市場層面的風(fēng)險因素偏向于合作雙方共同承擔(dān)，項目層面的風(fēng)險傾向于社會資本方承擔(dān)。

總之，對項目不同階段凸顯的風(fēng)險因素要采取不同的應(yīng)對措施，上文只對部分風(fēng)險因素提出了應(yīng)對措施。通常可以遵循如下原則處理不同的風(fēng)險因素：對于損失程度大且發(fā)生概率高的風(fēng)險因素盡量回避或轉(zhuǎn)移風(fēng)險，如購買商業(yè)保險;對于預(yù)防風(fēng)險成本低于損失成本的風(fēng)險因素，采取事前預(yù)防措施;當(dāng)遇到風(fēng)險因素在承受范圍內(nèi)時，可以自留風(fēng)險。

五、結(jié)語

PPP職業(yè)教育產(chǎn)教融合項目風(fēng)險研究是PPP模式在中等職業(yè)教育產(chǎn)教融合應(yīng)用研究中不可回避的焦點問題。本文的目的是通過風(fēng)險分析和風(fēng)險管理，將絕大多數(shù)風(fēng)險因素的風(fēng)險值降到可控狀態(tài)。在項目的全壽命周期管理中，從項目管理全局出發(fā)，評估項目過程中的風(fēng)險因素，提煉重點風(fēng)險因素，并制定應(yīng)對措施，保證項目平穩(wěn)發(fā)展。

注釋：

（1）金德民，鄭丕諤.工程項目全壽命風(fēng)險管理系統(tǒng)的理論及其應(yīng)用研究[J].天津大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2005，7（4）：254-258.

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