“三變”改革推動農村社會治理結構優化問題研究

張偉軍 范兆飛 俞家海 張俊英

摘 要 “三變”改革使農村社會結構發生重大變化，單一的治理主體不能完全適應農村社會治理需要。進一步培育新的農村社會治理主體并通過協商機制參與決策，能提高農村社會治理體系的民主性與合法性程度;優化農村社會多元主體的治理結構，構建“耦合——協商”農村社會治理模式，有助于增強農村社會治理體系的抗風險能力。

關鍵詞 農村社會治理結構 “三變”改革 優化

基金項目：貴州省六盤水市哲學社會科學立項資助課題“‘三變改革推動農村社會治理結構優化問題探究”（主持人：張偉軍，項目編號：lpsskl-2017-05）。

作者簡介：張偉軍，六盤水師范學院政治與公共管理學院講師，研究方向：當代中國地方政府、大學生思想政治教育;范兆飛，六盤水師范學院政治與公共管理學院副教授，研究方向：社會問題與社會政策;俞家海，六盤水師范學院教師，云南大學在讀博士，研究方向：東南亞糧食安全與地緣政治研究;張俊英，中國范仲淹研究會理事、研究員，六盤水師范學院教師，研究方向：中國思想文化。

中圖分類號：D638 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.317

黨的十八屆三中全會提出創新我國的社會治理體制，將其作為全面深化改革若干重大問題之一進行了論述，黨的十九大則確立了2035年基本形成現代社會治理格局、基本實現國家治理體系和治理能力現代化目標，這將是我國社會治理創新發展的方向。

一、農村社會治理結構和“三變”改革的內涵

治理，通常是指一系列主體在多中心的體系中共同參與地方公共決策的過程。社會治理則是為了實現與維護人民群眾權利，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中存在的社會問題，完善社會福利，保障和改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會和諧有序發展的過程。“農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。”有效的農村社會治理是有效社會治理的重要一環，是實現國家治理體系和治理能力現代化的前提。

筆者以CNKI為數據來源，根據以下條件對499篇文獻進行了分析：“題名=農村社會治理”、（模糊匹配），專輯導航：全部;數據庫：文獻、跨庫檢索。2013年以來，學術界有關農村社會治理的成果突破了20篇，之后逐年上升，2015年以89篇達到高峰。

本文認為，農村社會治理結構，是在農村社會場域中，為實現有效的農村社會治理，多元治理主體間逐漸形成的一種有機組合形態。

2013年，習近平指出，“當時中央文件提出要建立統分結合的家庭聯產承包制，但實踐的結果是，分的積極性調動了，但統怎么適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好解決。”正是基于解決好通過“統”來適應我國市場經濟和規模經濟問題，“三變”改革在貴州六盤水誕生。“資源變資產，資金變股金，農民變股東”的農村“三變”改革，是六盤水在遵循中央重大決策部署和貴州省委省政府重要指示精神的基礎上，結合本地區山高坡陡、耕地破碎、屬于滇黔桂石漠化集中連片特困地區和貧困發生率高達19.55% 的實際，就當地農村的資源、資金和農民分散的狀況，經長期改革創新并進行全面總結提煉而形成的新時代農村改革特別是脫貧攻堅的地方藍本。2015年11月，習近平在中央扶貧開發工作會議上正式提出要讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變成資產、資金變為股金、農民變為股東，這標志著“三變”首次在國家層面正式提出，至此，“三變”改革在貴州省全面推廣，2017年至2019年，六盤水的農村“三變”改革連續三年被寫入了中央文件，使其由地方上升到國家層面。

二、改革開放以來我國農村社會治理結構的歷史演變及其評價

（一）歷史演變

1.“鄉政村治”農村治理體系的建立和起步

1980年代開始，“鄉政村治” 的農村治理體系開始建立。改革開放后，國家為激發和釋放農村社會活力，改變了“村社合一”的農村社會治理形態，開始構建以村民自治為核心的“鄉政村治”社會治理格局。

家庭承包經營體制建立后，“一大二公”的農村集體生產經營方式及其社會管理體制即人民公社失去經濟基礎，鄉（鎮）政權取代了人民公社，村民委員會取代了生產大隊，村民小組則代替生產小隊。1980年，中國第一個村民委員會在廣西河池合寨村經村民選舉產生，標志著改革開放前的中國“總體性社會”及其治理結構開始向基層民主自治過度，“鄉政村治”確立，原來被國家公共權力嚴重擠壓的農民私人空間被釋放，嚴重依附于國家政權體系的農民開始逐漸獲得對自身勞動力、生產資料和勞動收益進行自由支配的權利，農村社會政治組織也逐漸松弛乃至名存實亡。1982年《憲法》為我國農村設立村民委員會、開展村民自治提供了憲法依據;1988年《村民委員會組織法》規定村民委員會的性質、地位、職責、產生方式和工作方式等，標志著農村社會實行村民自治被賦予了正式法律地位，農村社會“鄉政村治”治理體系正式形成。直至1992年，在“鄉政村治”體系中，中國共產黨的組織一直保持著與這一治理體系相應的組織架構并在當中處于領導核心地位，發揮相應作用。

2.農村社會治理產生新的治理危機

1992年鄧小平“南方談話”特別是黨的十四大提出我國經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制，農村人口開始以多種方式向城鎮轉移，農村青壯年“井噴式”外流直接造成農村社會治理“精英”缺乏，“鄉政”與“村治”同時面臨農村精英人口的“空心化”，鄉（鎮）政府陷入財政“空殼化”和社會管理職能單一化困境。“鄉政村治”體系，一方面重新劃定了國家和社會權力、鄉（鎮）政府與村民自治組織間的權力邊界，為農村基層社會自我組織與管理提供了社會政治空間，同時也為農民的經濟自主和政治方面的民主提供了基本制度與組織框架，使農村基層政權和村民自治組織間的關系由原來的行政隸屬關系開始向合作治理轉變。但另一方面，從1985年實行鄉級財政后，農村基層政府由于事權增加特別是1994年分稅制改革，地方財政吃緊導致鄉（鎮）政府和村民委員會的主要工作是收取名目眾多的稅費，這又反過來造成鄉（鎮）政府和農民間的矛盾進一步加劇，使農村社會治理陷入緊張、分裂甚至半癱瘓狀態。

3.工業“反哺”農業、城市支持農村和農村社會治理法治化建設

2005年12月取消農業稅，全面改變了鄉（鎮）政府通過亂集資、亂收費和亂攤派等向農村索取資源的狀況，徹底結束了其征收稅費的職能，開始由“取”向“予”轉變，鄉（鎮）政府性質也由過去的汲取型開始轉向與農民間關系較松散的“懸浮型”。上述舉措標志著中國農村社會治理結構發生了歷史性轉折。

（二）對改革開放以來農村社會治理結構的評價

改革開放前，為鞏固人民民主政權和解決因人口多而可耕地資源緊張導致的老百姓吃飯問題，我國對重工業采取優先發展策略，走農業合作化的道路。農業合作化為工業化積累了資金，奠定了國家工業化的基礎。但建立在“政社合一”基礎上的以國家政權為核心的“總體性社會”，使新生的人民政權完成了對傳統農村社會的改造，將農村社會整合在國家政權體系之中，農村社會治理依附于國家政權，國家通過自上而下的縱向控制機制和運動型的治理方式，實現國家權力對農村社會的的管理和支配，這也造成村社組織的弱化、農民主體性的消解和農村社會治理主體間關系的紊亂。

1978年的農村改革，經過40多年的實踐與發展，逐步確立了以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這一改革因尊重農民權利、利益和意愿，極大調動了農民的生產積極性，解放和發展了農村生產力，為農業、農村和農民的發展創造了巨大動力。

然而，40多年的實踐表明，“鄉政村治”社會治理體系“脫離村落文化傳統，‘村治被融匯到‘鄉政中，淪為權威自治”，“鄉政”和“村治”之間形成了事實上的“貌離神合”。

改革開放以來中國農村社會治理結構明顯呈現多元治理困境，根源是公共權力資源配置的單一性和“統分結合，雙層經營”體制中“統一”經營功能的缺失。“三變”改革有利于農民與企業、合作社、家庭農場等多種經營主體間的有機連接，有力激發了農業、農村發展的內在動力，極大促進農村經濟發展和農村社會治理結構的優化。

三、“三變”改革與農村社會治理結構優化的路徑選擇

“三變”改革的實施，產生了明顯的成效。解放和發展了農村生產力，推動和加快了脫貧攻堅進程，促進和優化了現代農業產業發展，厚植和提升了生態文明建設。“三變”改革的推進使農村社會關系進行了重大調整，農村經濟與社會結構將發生了巨大變化，工商資本下鄉、新時期“鄉賢”產生、農民權利觀念強化、農村社會利益多元化造成的利益糾紛逐漸增多、村干部服務能力總體不強、農村社會治理方式較滯后、農民的“契約精神”、法治觀念和參與農村社會治理的意識不強等問題也將逐漸凸顯，傳統的以村支兩委為主要主體的單一的村民自治模式將不能完全適應“三變”改革中復雜的農村社會治理需要。“三變”改革對進一步理順村支兩委、農戶、資本甚至與鄉（鎮）政府等農村社會治理主體間的關系，優化農村社會治理結構提出了迫切要求。農村社會治理結構必須隨著“三變”的深化而做出適應性變革，農村社會治理模式必須在傳統的單一治理模式基礎上進行優化。

結構現實主義代表人物華爾茲（Kenneth Walts）的結構方法表明“特定單元由于處在它嵌入其中的結構的不同位置，因而具有或表現出不同的特征、行為及結果。”因此，農村社會治理結構的優化，首先應明確農村社會多元治理主體的構成部分有哪些。

農村社會治理主體應呈現廣泛性。“三變”改革，在農村社會催生出不同的非國家行為體，這些行為體不應當受到正式或非正式限制，應積極引導它們參與農村社會治理的實踐。村支兩委在農村社會治理中仍然是不可或缺的傳統自治主體，鄉（鎮）政府是農村社會治理的國家政權力量代表，同時，積極引導村民有序參與農村社會政治生活是農村社會治理結構優化的落腳點，培育內生社會組織、引導工商資本下鄉、重視新時期“鄉賢”、發揮農村婦聯及計生協等相關組織的作用，對優化農村社會治理結構具有重要意義。

農村社會多元治理主體間的有機組合形態是實現有效的農村社會治理的基本前提，是更好地推進“三變”改革和國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

（一）多元主體理論

付建軍和張春滿在松散耦合系統理論基礎上提出了新的多元主體理論，筆者將其概括為“兩類型四模式（見表1）”多元主體理論。這一理論強調社會治理主體應足夠廣泛，同時十分注重治理主體之間的組合類型即結構的優化。

（二）當前農村社會治理模式分析

當前農村社會治理模式屬于“等級——懸浮”式。改革開放后中國農村長期實行的“鄉政村治”社會治理體系中，一方面，鄉（鎮）政府作為國家的政權體系組成部分，其行為受上級政府意志的主導。另一方面，作為在國家政權體系最前端和末梢的地方政府，與廣大農民直接打交道的頻率最高，因此又被視為農村社會治理體系的重要組成部分。兩方面功能的疊加，導致鄉（鎮）政府在農村社會治理中具有很強的行政邏輯思維，有時會通過行政命令方式加強對村民自治組織的影響和控制，這與“鄉政村治”治理架構設計的初衷——盡量減少行政對農村經濟社會生活的干預，保持農民和基層組織的自主性和活力——產生了一定偏差。農民、農村社會組織和經濟組織等非政治性治理主體對鄉（鎮）政府等政治性治理主體具有很強依賴性，治理體系的民主度與抗風險能力處于“較弱”層次，一定程度上講，治理體系的合法性水平也較低。

（三）農村社會治理的模式轉變

農村社會治理模式應由“等級——懸浮”式向“耦合——協商”式轉變。

興起于六盤水“三變”改革，是貴州省乃至全國脫貧攻堅的一個強大“引擎”，有利于破解農村改革難題，促進創新，推動農業、農民和農村發展和改善民生，為考察農村社會治理結構優化這一課題提供了實踐場域。

“三變”改革以來，貴州省六盤水市水城縣實施了村干部的職業化管理，并結合產業結構調整，通過“聯產聯業、聯股聯心”，讓農戶專心致志發展農業產業，改變農民生活、生產方式和思維方式，有效推進了農村社會治理現代化。

水城縣阿戛鎮有個農戶李XX，曾是進京上訪的一名典型“京哥”，7年的上訪材料多達十余斤，長時間上訪使他耗費了時間、花完了積蓄。在“三變”改革推進過程中，鄉（鎮）、村干部引導其以土地承包經營權在企業發展種養業中入股并獲分紅，有效改變了“京哥”式生活，過去是“帶頭上訪”，而現在卻在“帶頭致富”。在有關“三變”改革的風險防控方面，水城縣結合實際制定并簽訂合同書，明確經營主體、村集體、群眾三者之間的權力和義務，理順三方的股權關系，完善了利益鏈接機制，將公司、村集體、群眾三者打造成了“責任共同體”和“利益共同體”，充分調動了各方積極性和主動性。同時，采取統計、調度、督查等方式將“三個到戶”落實情況摸清摸實，確保不漏一戶、不掉一人。截至2017年，全縣共統一印制了合同書50萬份、股權證20萬份、分紅單20萬份，已簽訂了合同書7.04萬戶、頒發股權證6.16萬戶、發放分紅單5.81萬戶。存在的問題，主要是農民相對處于弱勢地位，不能及時了解經營主體經營情況，不能更好地維護自身合法權益。

從農村社會治理結構中多元治理主體間的組合形態看，“懸浮型社會治理具有黨委政府主位、公眾參與缺位和專家主體錯位等特征”。水城縣農村社會治理的實踐表明，在“三變”改革中，對于農村社會的治理，黨委和政府仍處主位，農民雖仍然處于“相對弱勢地位”，但與原來農民在農村社會治理中“缺位”的狀況相比，正在發生改變。水城縣通過簽訂合同，明確經營主體、村集體、農民群眾三者之間的權力義務和股權關系，將農民成功納入到與公司、村集體等構成的“責任共同體”和“利益共同體”中，農民在農村社會治理中的地位有了顯著提升。專家學者參與方面，水城縣分期分批對鄉鎮干部、村居干部、駐村干部、致富帶頭人進行“三變”理論和實務操作的輪訓，進一步提升了基層干部的操作能力、落實能力，一定程度上發揮了專家在理論、技術和實踐方面的指導、支持和糾偏作用。

鄉（鎮）政府與其他非政治性治理主體的非對稱格局正在“三變”改革的實踐中被打破，這為農村社會治理模式實現由“等級——懸浮”向“耦合——協商”模式的轉變奠定了基礎，有利于優化農村社會治理結構。

協商民主，意味著通過對話與討論等方式，使政治決定與決策更趨理性，更加符合絕大多數民眾利益，而并非在一蹴而就中做出決策和決定。耦合型治理協商模式，是指“治理主體均保持相對的獨立性和平等性，各治理主體通過積極協商和相互支撐來努力實現治理目標。”協商模式中的非國家性治理主體對自身利益的自主性很強，具體到農村社會治理結構中，農民等能夠通過協商的機制參與相關決策，農村社會治理體系民主性與合法性程度將會提高。值得關注的是，“耦合——協商”治理模式的抗風險能力處于“很強”層次。

黨的十九大也提出要“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”出于對“三變”改革中農村社會治理結構內部各治理主體之間關系的有機組合與權力配置的合理性與均衡性，村支兩委、鄉（鎮）政府、農民、企業、新時期的“鄉賢”和農村婦聯及計生協等主體，要圍繞基層社會公共事務進行充分協商和合作治理。

農村社會治理應通過健全農村社會治理法治體系的方式，明確界定和維護鄉（鎮）政府治理與村民自治的界線，通過加強農村基層黨組織的建設、在強化監督的前提下對“村官”適當賦權和大力培育農村社會性組織的力量，來填補鄉（鎮）政府在農村社會治理中進行局部讓渡后產生的權威權力空間。貴州省水城縣進行了有益的實踐探索。水城縣通過將支部建在產業上，組建了村級黨委和聯村黨委等黨組織，進一步提高了在“三變”改革中村一級黨組織的統籌與服務能力，完善了在當地聯村黨委領導下的多樣化社會治理結構，形成了村干部與群眾雙方共謀發展、村集體與市場之間緊密結合、黨的領導和各種經濟組織及農民之間銜接互動的農村社會治理體系。

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