“空殼社”的現狀、原因及對策探析

李鵬飛 劉琦

摘 要 合作社作為鄉村振興的重要抓手，我國農民專業合作社事業近年來發展勢頭迅猛，數量高速增長，質量不斷提高，服務體系不斷完善。但是在合作社態勢良好的背后，是否存在“虛胖”呢？一批學者認為我國合作社更多是規不規范的問題，典型的如“空殼社”。而有些學者從最嚴格的原則出發，認為只有20%的合作社才是真合作社。本文圍繞該問題展開討論，以湖北省為例，采用定量與定性相結合的方法，分析“空殼社”現狀，得出了“空殼社”產生的四種原因并提出解決策略。

關鍵詞 “空殼社” 合作社 鄉村振興

作者簡介：李鵬飛、劉琦，武漢理工大學馬克思主義學院本科生。

中圖分類號：F325 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.314

一、背景及現狀分析

2018年9月21日，中共中央政治局就實施鄉村振興戰略進行第八次集體學習，習近平總書記強調“要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展”，作為鄉村振興重要抓手的農民專業合作社事業迎來了新的發展機遇。然而在2018年11月，李雄鷹、陸華東在《人民日報內參》以及《半月談》上發表了題為“80%以上合作社淪為空殼？鄉村振興莫讓形式主義帶歪”，指出目前合作社發展存在嚴重的“空殼社”問題。

什么是“空殼社”？它產生的原因是什么？既有研究缺少對“空殼社”界定標準，未能對產生原因進行綜合性的歸納總結。帶著對上述疑問的思考，筆者及項目組在湖北省內對合作社進行隨機調研。調研共分兩步：第一步隨機選取部分縣市區進行實地走訪，通過與相關部門專題座談以及對個別村莊進行“麻雀解剖”，以定性研究方法歸納總結“空殼社”的特征及原因;第二步是在全省范圍內隨機抽取整村合作社進行數據采集，以定量研究方法探析“空殼社”問題的嚴重程度。

二、“空殼社”判斷標準的界定

《合作社法》中大部分條款都是對合作社規范化建設的要求，并未對“空殼社”做出明確界定，其中只有財務管理規定可算是標準，即合作社是否建賬、財會賬戶是否獨立、是否設立成員賬戶。然而在實際操作過程中，由于不同官員對財務管理規定的認知程度和使用程度不同，導致了“空殼社”判斷標準的混亂。這也造成了社會各界對“空殼社”問題的認知偏差。為了明確究竟什么是“空殼社”，項目組在2018年12月的全省調研中，對“空殼社”進行了深入的考察與研究，在充分結合《合作社法》的各項規定與實際情況的基礎上確立了四點標準。

1.農戶參與標準。即社員是否參與到合作社的運營和管理中，此外合作社是否按照法律規定為社員進行盈余分配也屬其中。

2.生產經營標準。即合作社是否真正進行生產經營，且按照法律和章程為社員提供產、供、銷等服務。

3.財務管理標準。考慮到公司及多個合作社存在共賬可能而出現“掛牌社”的情況，該指標重點考察合作社的財務獨立情況。

4.資金規范使用標準。考慮到部分合作社可能存在套取國家政策扶持的可能，該指標重點考察合作社對扶持項目的使用情況。

三、“空殼社”問題現狀及原因

項目組進行了問卷調查與走訪，在湖北省各地市州內隨機抽取整個鄉鎮或整個村莊的合作社進行數據采集，以定量研究方法探析湖北省“空殼社”問題的現狀。最終采集樣本898家，分布于16個地市（州）的135個鄉鎮。

（一）湖北省合作社發展現狀分析

1.農戶參與標準

數據顯示，部分合作社社員沒有真正參與到合作社的日常管理與經營，存在“一人社”“老板社”之嫌。社員未入股，沒有將盈余返還給社員，且“三會”制度未落實的合作社有141家，占15.70%;社員已入股，沒有將盈余返還給社員，且“三會”制度未落實的有185家，占20.60%。

2.生產經營標準

數據顯示，部分合作社沒有開展實質性經營活動，并沒有為社員提供便利和服務，可能是“僵尸社”“休眠社”。無經營范圍，未開展經營活動，未連續3年進行年報，且沒有為社員提供產供銷服務的合作社有84家，占9.35%;有經營范圍，未開展經營活動，未連續3年進行年報，且沒有為社員提供產供銷服務的有129家，占14.37%;有經營范圍，已開展經營活動，未連續3年進行年報，且未為社員提供產供銷服務的有73家，占8.13%。

3.財務管理標準

數據顯示，部分合作社沒有建賬且賬目不獨立，存在財務管理不規范現象，極有可能是“空殼社”，還有部分合作社雖已建賬但賬目不獨立，但合作社理事長同時為公司法人，存在“套牌社”之嫌。未建賬，財務賬目不獨立的合作社共有366家，占40.76%;已建賬，但財務賬目不獨立的合作社共有17家，占1.9%。

4.資金規范使用標準

數據顯示，只有極少數合作社存在套取政策的嫌疑，套取政策的空間有限。在享受國家扶持項目的合作社中，平均量化至成員賬戶的有105家，占11.69%，未平均量化至成員賬戶的有53家，占5.90%。

（二）“空殼社”產生的原因

除了以定量研究方法探析湖北省“空殼社”問題的現狀，我們還隨機選取部分縣市區進行實地走訪，與相關部門進行專題座談以及對個別村莊進行“麻雀解剖”，以定性研究方法歸納總結出“空殼社”產生的原因。

1.因政策原因產生的“空殼社”

部分合作社本來生產經營活動良好，但由于諸如環境保護、征地拆遷、產業調整與升級等規制政策，使合作社放棄生產經營活動，淪為“空殼社”。少數鄉村干部對發展合作社缺乏切合實際的發展規劃，發展思路不清晰，重視程度不夠，在指導、扶持和服務農業合作社發展方面不夠有力。在政策的調整規制下，部分有實力的合作社開始調整經營方向，而大部分沒有實力的則是在大規模整治中退出，形成“空殼社”。

2.因注銷成本出現的“空殼社”

目前合作社運營存在著“組建易、注銷難”的情況。根據法律規定，只需5名及以上農民自愿便可組建，無需驗資，但在注銷時要提供系列材料，并需登報公告45天，合作社注銷的手續相對復雜。

3.因政績考核催生的“空殼社”

一些基層政府仍存在將新建合作社的數量納入到基層政府部門績效考核指標并將其與干部年終獎勵掛鉤的老問題。另外，在實施農民專業合作社年報制度中，相當多的地方政府規定年報率指標要求，導致一批空殼社長期生存。

4.因套取政策激發的“空殼社”

基層政府人員表示，合作社發展之初確有部分農戶想借此機會套取政策收益。那么，這些合作社是否套取成功了呢？三個方面使得這種嘗試成本高、回報少：一是國家和地方財政給予合作社的政策扶持有限;二是政策收益的給付結構限制了套取可能，許多收益給付是以獎代補的形式，這意味著合作社必須“先做事、后收益”;三是從中央到地方的推優選拔機制衍生出“扶強不扶弱”的給付邏輯排除了套取機會，盡管學界對這一邏輯有著頗多不滿（劉老石，2010;任大鵬，2010），但它確實是排除政策套取的有利手段。

（三）小結

1.合作社生產經營狀況的影響因素是多樣的，除受理事長經營水平以及社員合作意愿、能力等內部因素影響外，更受市場行情波動等外部因素影響。湖北省“空殼社”主要是由于經營不善而導致的。

2.從調查數據以及四種判斷標準來看，綜合社員是否真正參與到合作社的日常管理與經營，是否開展實質性經營活動，并為社員提供便利和服務，財務管理是否規范等方面，湖北省疑似“空殼社”的有361家，占40.20%。

四、合作社規范化建設過程中空殼社問題的應對舉措

（一）實現部門聯動，優化管理體制

1.明確農業經管部門的職責分工。要借助機構改革的東風，對經管部門進行調整，理順管理脈絡，明確各部門職責，避免出現管理“三不管”地帶或者交叉管轄現象的出現，實現從上至下的職責明確、方向統一;同時減少部分部門不必要的參與，簡化程序，在職能安排、機構設置層面降低因管理部門自身而導致的風險。

2.培育工商主管部門的服務意識。樹立重視質量發展而不是數量發展，尤其是不能將合作社增長率、合作社數量規模作為唯一考核標準的觀念，杜絕因盲目追求政績而產生的“空殼社”的產生。以服務意識為行政理念，負責任地為合作社提供注冊登記、年報審核、申請注銷的全套服務，不能管頭不管尾、管進不管出，針對因注銷成本高而長期殘留的“空殼社”，建議制定合作社注銷的簡化程序，減少注銷所需的成本，建立低成本合作社注銷試點，幫助符合注銷條件的合作社實現低成本注銷。

（二）加強扶持監管，加大懲處力度

少有“空殼社”能夠套取政策，并不代表這種情況并不存在。由于存在主觀上故意，加上占用國家、政府、鄉村公共資源，此類“空殼社”性質最為惡劣，在民眾中產生的影響也最為惡劣。因此，應當嚴防死堵，一經發現應嚴厲懲處。制定針對性的法律、法規，堵住政策的漏洞，加大對此類“空殼社”的懲罰力度，用強制力威懾企圖鉆政策空子的別有用心者。盡量避免普適性的資金扶持，提高政策扶持標準，優先扶持符合標準的各級示范社、標桿社以及規范化程度高的合作社，以此產生示范效應。規范合作社的財務管理，盡快實現合作社財務信息管理平臺或財務代理制度的全面推開，幫助合作社建立社員賬戶，并嚴格貫徹落實扶持資金量化到社員賬戶這一制度。對于有政府資金扶持項目的合作社應由各級審計機關負責監督，并公開年度審計結果，讓企圖套取政策紅利的“空殼社”無所遁形。

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