論法律扶貧的困境與應對

摘 要 目前，扶貧攻堅戰在黨的領導下在全國范圍內順利進行，貧困地區農村因此獲得更多機遇，但同時更多樣的社會法律風險使貧困地區農村脫貧人口面臨更多風險和挑戰，“訂單農業”糾紛和勞動糾紛都是眾多新型農民、農村外出務工人員需要面對的問題。對社會法律風險的識別規避能力不能隨著收入增長快速提高將是個體持續脫貧的潛在威脅。面對基層法律服務資源供給不均衡、不充分的現實，發掘基層司法所的潛力，或可充分利用現有的公共法律服務人力物力資源，提高貧困地區農村法律服務的質量和效率，彌補現有農村法律扶貧實踐成本過高、不可持續或難以推廣等不足。

關鍵詞 農村法律扶貧 基層司法所 外出務工群體 法律需求

基金項目：本文系挑戰杯“送法下鄉——基于阜平縣凹里村的法律扶貧研究”的階段性成果。

作者簡介：陳慰，華北電力大學法政系。

中圖分類號：F323 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.312

一、 農村法律扶貧的困境

（一）現狀：法律需求分化

貧困地區農村作為勞務人口輸出地，所在地的人口也出現了以職業和空間位置為基礎的人群及其法律需求的分化，其大致可以分為本地留守群體和外出務工群體。本地留守群體包括政策保障群體和本地務工群體，這部分本地務工群體除了傳統農民外，還包括新型農業從業者以及本地務工人群。此外，在貧困地區農村還存在相當一部分依靠政策保障的群體，包括低保戶、貧困戶、殘障人士以及留守兒童等。在法律需求方面，相比于法律，政策對他們的生活有著更為顯著的、直接的甚至決定性的影響力。相比之下，外出務工群體往往是家庭經濟收入的主要來源，這部分群體往返于城市和貧困地區農村，有著更強的流動性，直接面臨更為復雜的法律風險，面對勞動侵權、工傷索賠、商業保險糾紛以及經濟犯罪等問題，因此即使外出務工群體在經濟狀況上優于政策保障群體，但其反而顯現出更直接的法律需求。

1.外出務工群體：流動的媒介

此外，本地留守群體與外出務工群體的劃分并不絕對，外出務工群體，尤其是其中的體力勞動和其他替代性、流動性極強的服務業的從業群體，有更明顯的“兩棲”屬性，實際以貧困地區家鄉所在地為根據，往返于貧困地區農村和城市，由此，從某種意義上，他們本身就是城市和貧困地區農村資金、人力、信息和服務等資源流動的媒介。

2.區分需求的意義

而農村法律需求分化給基層法律服務帶來的意義在于，基層法律服務的提供需要與這種分化相適應，一方面是由此提供不同的服務內容，另一方面是可以根據人群區分法律需求的峰值人群，避免無效的法律服務、普法宣傳，這既是更好提供基層法律服務的基礎，也是提高基層法律服務效率、減少浪費的前提。

（二）提供法律服務的必要性

在實務中，貧困地區農村所屬群體基于職業和政策依賴程度存在不同程度和類型的法律需求，務工群體的討薪、勞動關系確認等問題以及訂單農業中的合同侵權問題等，都有待基層法律服務加以輔助解決，加強基層普法的力度。以從事零工、短工的務工群體為例，由于這部分群體通常不會簽訂書面合同，雇傭方情況復雜，而務工人員往往缺乏維權常識，勞動關系和薪資流水的事實相對更難證實，導致這部分薪資糾紛更難以舉證維權。

而目前，這些群體對于問題的解決方法并沒有證據顯示出統一的認識，上述問題無法妥善解決的情況下，信訪、舉報、通過暴力自力救濟等方式都是上述群體的選擇。如果在這一過程中對于公權力和法律程序產生的不信任，則與全面依法治國隱含的文明溝通、遵循程序、信任法治的期望相違背。

（三）提供法律服務的成本問題

現有實踐中，存在大量以志愿者或者調研活動為依托的提供基層法律服務的具體建議。另外，也有人提出“合同制”“點援制”以及“法律服務便民超市”等方式提高法律服務質量和覆蓋范圍，也有地方大力投入資金吸納基層法律服務人才或通過政府出資購買服務的方式給予法律援助 。

上述方式中的確存在眾多能夠提高農村地區法律服務質量的方法，但是以政府購買服務為首的方式，要求地方政府增加投入以提升基層法律服務，但這并不符合針對貧困地區農村實際。因此，雖然有可能取得較好的效果，但可能因預算問題難以廣泛推行。

而依托志愿者和調研活動提供法律服務的辦法，其優點是幾乎不占用公共資源，但其缺點也是顯著的。其一，正是由于依靠個人或團體的意愿，因此畢竟規模有限，難以在大面積推行。此外，法律服務的持續性和質量也就無法保證，法律服務很可能隨著調研活動的結束而停止。因此不能保證眾多有需求的貧困地區都能獲得法律服務。

綜上所述，現有的為貧困地區農村提供法律服務的方案中，似乎缺失一種能夠在此類地區廣泛推廣的方案：能夠以盡量低成本地持續覆蓋貧困地區的法律服務需求。

二、農村法律扶貧的應對

早在2011年我國就已宣布了“六大任務” ，以促進法制宣傳教育工作。而對此具有職責的各地司法局及其下轄司法所至今也在通過多種方式推進工作，但是農村法律服務信息閉塞的情形未有改變，并不清楚當地司法局持續開展的法制宣傳活動的情形比比皆是。對此，我們有相應的應對。

（一）發掘基層司法所的潛力

1.司法所的優勢

基層司法所是司法局在鄉鎮街道的派出機構，是司法行政機關最基層組織，基層司法所是基層政法組織機構之一，一般兼有法律援助、開展法制宣傳教育和人民調解等職能。其本身就是一個有資金人員的官方機構。目前，全國共設司法所 40417所，司法所工作人員 12.6 萬人，遍布全國各個城市及其鄉鎮，其核心優勢即在于其是既存的遍及全國鄉鎮的有關官方組織。

2.司法所的積弊

（1）法律服務資源緊張。由于司法局及其司法所“三塊牌子，一套人馬”的職責設計，其工作職責龐雜。因此，實際用于普法宣傳的資金和人員相對緊張。這使得其面對廣大農村的普法工作顯得力不從心。因此，如何提高農村普法效率，幫助基層司法所在有限的資金人員支持下提供有效的法律服務應當提上議程。

（2）資源地域分配不均。以湖北省利川市為例，利川市現有基層法律服務工作者 21 名，為全市近 100 萬市民提供法律服務。而同期的北京市昌平區全區20 個司法所就有在編人員 67 人，平均每個司法所工作人員 8 人以上;同期上海市基層司法所的人力物力資源也遠優于湖北省利川市，上海市2018年全市合計下撥司法所的政法專項編制就達 905 個，僅2018年上半年，上海全市居村法律顧問為居民解答法律咨詢就達 85698 件、參與糾紛調解案件也有 8080 件。相較之下，貧困地區農村獲得的公共法律服務遠不及上述水平。這種地域性的法律服務資源供給量的差異，也給補充貧困地區農村法律服務資源數量提供了一種“轉移供給”的新的可能性。

（3）需求與供給錯位。在遠離公共法律服務站點的農村，村民出現自己無法解決的法律問題，也沒有將基層司法所作為咨詢對象是目前的問題所在，這造成了法律服務的需求與供給的第一種錯位：司法所在持續進行法律服務和法制宣傳，卻沒有幫助到有直接需求的群體。

其次，由于農村以職業和政策依賴程度為基礎相區分的不同群體法律需求的程度不同，不加以區分地面向農村提供法律服務、進行法制宣傳，最終可能造成無針對也無意義宣傳。目前面向農村提供的法律服務仍存在較多“空白地帶”， 隨著農村經濟發展，涉農經濟糾紛日趨增多，特別是 “訂單農業”“土地承包經營權轉讓”等糾紛需要基層法律服務工作者利用專業知識為廣大農民提供覆蓋面更廣的相關法律服務。

（二）外出務工群體的潛力

1.法律需求集中

由于此群體承擔了撫養家庭重擔，是家庭的主要勞動力，更需要了解一切能夠降低生活風險成本的法律知識。相比之下，貧困地區的留守群體多為兒童、老人以及待業人員，自身法律需求本不以降低勞動風險、勞動維權為主，而貧困地區的經濟并不發達，其地區農村能夠為使用法律付出的價格成本及時間成本都十分有限。同時，由于國家大規模扶貧政策利好覆蓋，其弱勢群體的生活補貼醫療保障問題多由政策加以解決，而這些關涉其基本生活的問題主要依靠和村委會、當地政府的協調加以解決，因此留守群體對于法律的需求就更少了。

2.“兩棲”屬性

此外，由于務工群體在每年的年節期間大量返鄉，并在此期間與原生鄉村互動，因此其是一個天然的、主動的提高鄉村法律服務效果的媒介，同時也是主要的法律服務受益群體。由此可見，法律服務把主要的時間精力投入貧困地區農村是不經濟、不高效的。同時，貧困地區農村的外出務工群體是值得考慮的新的突破方向。從此意義上，雖法律服務匱乏的問題在農村，但對于貧困地區農村成本更低效果更好的解決方案卻在城市。

3.實質：成本的“空間”轉移

原本最豐富的法律資源就在城市，而貧困地區農村青壯年為了工作機會涌入城市務工，他們既是實際上的強村主力，也是對法律服務最有潛在需求的群體，因此，利用城市較為豐富的資源完成法律服務，以此影響鄉村，無論如何都是對貧困地區農村而言最實惠的做法。而貧困地區農村當地基層司法所則可嘗試在其中發揮對接作用，引導城市的法律資源被本村務工人員獲得并反哺農村法律服務。而對于這一對接任務，遍及全國鄉村城市、已有資金人員可以直接投入的基層司法所的確是實惠的選擇。最終的結果就是，此項提升服務的支出最終由城市和當地基層司法所承擔，而不再需要政府另行支出。

三、結語

綜上所述，收集貧困地務工人員就業去向資料以確定需要尋求合作的城市和工作單位所在地，由基層司法所牽頭通過當地司法局、基層司法所連接當地的法律服務資源和本地的外出務工人員，并嘗試與本地務工人員主要聚集工作單位取得聯系，完成法律服務的供給工作，并在務工人員大規模返鄉期間完成引導反哺的工作，在此期間進行本地宣傳和服務或可有針對地補充貧困地區農村法律服務的供給。為此，各地的司法局、司法所相互支持聯系也是必須能夠達到的前提。

在此框架內，貧困地區基層司法所或可走出法制宣傳八大任務火熱進行數余年，而本地村民甚至不知道有司法所，遇上法律疑難、遭遇不法侵害也沒有基本的法律常識自我保護的局面。

注釋：

江西省自2017年起，江西省司法廳組織部署每年從全省高校中選拔100名青年教師或者學生輔導員分別到全省100家基層司法所掛職。在全省高校遴選1000名專業教師和省內1000家基層司法所結對，自2017年9月起，開展為期5年的一對一精準幫扶，并鼓勵大學生到基層司法所就業。

2011年中共中央、國務院轉發《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃》，明確我國第六個五年法制宣傳教育工作應堅持四項原則、完成六大任務，要求各級大力推進法制宣傳教育進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位，隨后又增加進景區一項，自此為七大任務。

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