國家治理現代化的構建邏輯、困境和實現路徑

摘 要 治理是人類社會處置集體性事務的一種有組織性實踐活動。我國國家治理也是伴隨著民族國家的構建而發展至現代國家治理階段，但是仍然面臨著現代化沒有實質性突破的發展困境和挑戰，因此，我們要在國家治理價值體系、主體結構和方式上來構建實現國家治理現代化的理性路徑。

關鍵詞 治理 國家治理 國家治理現代化

作者簡介：王明春，保山學院政治與公共管理學院，副教授，研究方向：基層社會治理、地方本科院校轉型發展。

中圖分類號：D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.283

一、國家治理時代的興起與變遷

治理，是人類社會處置自身集體事務有組織性的實踐活動。“‘治理一詞源于希臘語中的動詞‘kubernan，其本意是指‘駕馭一條船（steer a ship）——柏拉圖在《理想國》中就曾運用此種含義。拉丁文動詞‘gubernare也是由此衍生的，它是法語‘governer的來源，并由此派生出英語單詞‘government和‘governance”。因此，如果我們不對治理概念做出歷史性界定，就不可能系統地對治理理論和實踐產生和發展進行學術史梳理和闡釋。與人類社會現存的諸多現象產生的邏輯順序相同，治理也是實踐先于概念及理論而客觀存在的，因為人，總是趨向于群居的，如果離開了群體，單個人無法有效應對來自自然與他人的挑戰與威脅，因此也就無法實現個體人的生存與發展。為了有效應對這種困難和挑戰，人類就必然通過結群來應對個體先天缺陷與不足，從而形成了公共性生活，不同于私人領域，公共領域的管理需要讓渡社會成員的部分權利，使之轉化為公共權力，通過成立起來的公共機構和公職人員來代替社會成員行使這一權力，從而為公共生活正常秩序地構筑提供服務，保障群居生活處于政治狀態而非自然狀態，實現組織化之下的政治社會存在狀態，即構建起自然社會條件下群體生活所渴望的存在形式，這就會促使治理實踐活動的產生。

國家是生產力和生產關系之間矛盾運動的結果，是生產力水平提高出現剩余產品及其私有制的必然結果。以國家的產生為分水嶺，社會成員相互之間維系關系的基本紐帶由血緣轉變為了地域，比起原始社會時期的簡單公共性事務處置，在階級社會中，為了爭取和實現統治階級的利益，在形式上構建凌駕于社會至上的獨立力量成為階級社會國家治理的制度設計需要，國家治理蘊含著濃厚的的階級統治本質，但隨著民主制度與民主政治的發展，國家統治逐漸發展成為現代多元共治含義的國家治理階段。因此，作為人類的政治實踐活動，治理隨著國家及社會發展而具有不同的內涵與屬性，但圍繞著“治理問題”的公共治理，也具有某些共同的特征，如社會力量的成長、多元主體參與、協商共治方式。

二、我國治理的傳統與現代含義

隨著政治科學和政治實踐的不斷向前發展，政治領域的學者們為了完成對政治科學的一些概念做出符合政治科學本質性進步要求的探索和思考，從而便于國際之間不同發展程度國家之間的橫向比較，諸如政治體系、政治文化、政治社會化、政治功能、政治結構、政治角色和政府治理等政治術語的創造，就為政治發展開辟了廣闊的空間。“治理”也正是20世紀末才被提出的新政治概念，為了解釋和應對社會組織興起并參與到政府行為過程和“雙重失靈”，“治理”概念應用而生，不同于“統治”和“管理”，治理蘊含著協商共治精神的現代政治內涵，是人類政治發展的普遍趨勢。隨著民族國家的構建，國家治理發生轉型和重構，具有了現代治理的內涵和屬性。

中國亦是如此，但在構建現代性國家的過程中又有著自己的特殊性。中國的民族國家構建歷程起始于1911年辛亥革命，一直持續到1949年中華人民共和國的成立才初步完成了民族國家的構建任務。從現代國家構建的本質來看，現代國家的構建就是一場國家與社會權利關系的重塑，涉及國家權力本身的性質變化以及社會自身相對獨立性的發展，最終體現在公共權力與公民關系的變化上。就我國而言，1949年中華人民共和國成立以后選擇了社會主義道路，不同于西方的由中國共產黨領導的社會主義國家，在國家成立初期構建起了統治——管制型國家體制模式，國家治理為了強化無產階級專政，有效應對國內外威脅，初步構建起政治、經濟和文化等社會主義制度。改革開放以后，國家治理生態環境發生重大調整，黨的執政和領導方式更加成熟，明確了自身的工作重心，而且城鄉政社合一體制的解構和社會組織的成長，為管制型向治理型國家過渡提供了堅持的制度和社會基礎。

自2013年黨的十八屆三中全會開始，以習近平為總書記的中央領導集體做出了構建治理型國家的重大決策。從管制型國家到治理型國家是一個黨領導國家及政府行為模式的跨越式發展，更是一個自改革開放40年來重大歷史轉折。現代國家治理主張從一家統管到提倡協商共治，達到國家、市場、社會和公民之間互相在黨的領導下的法治、德治、自治相結合，對中國特色社會主義國家治理有著很好地啟發意義。盡管改革開放以來，國家與社會的關系進入良性互動的發展軌道，但是社會權力結構和治理思維沒有獲得實質性發展，國家治理仍然呈現出國家主導的態勢，國家與社會的現代型權利關系沒有完成構建起來，整個社會還是國家治理下的一個依賴性場域，社會組織結構系統也只是國家權力系統管制下的構成元素和組成單位，這也為國家治理進一步發展和完善提供了發展可能性維度。

三、我國國家治理存在的困境與挑戰

自黨的十八屆三中全會所提出的國家治理體系和治理能力現代化目標，為國家治理建設和發展提供了理論指導和方向依據。國家治理在取得諸多成就的同時，也依舊面臨諸多挑戰和困難，成為當前國家治理建設和發展主要任務。這些問題是社會轉型時代必然要經歷的一個過程，“亨廷頓悖論”指出：“現代性孕育著穩定，而現代化過程滋生著動亂”。由此推斷，隨著新時代社會主要矛盾的轉型，社會關系和社會利益格局處于急劇的變革調整之中，加之轉型社會分層明顯、社會異質性加劇和國際形勢紛繁復雜，國家治理很難處理好改革、發展和穩定的關系。如果我們不能從國家發展大局和治理問題整體上把握國家治理發展規劃，則會引起國家治理建設和完善的形式化，甚至社會、經濟發展的停滯和倒退。歷史和現實的經驗告訴我們，當國家治理處于社會危機驅動過程之中，在面對復雜、動態和多樣的治理問題時，會表現出一定的不適應性。

首先，國家治理現代化需要進一步破除體制的藩籬。由于國家治理是在當代我國現存的傳統政治體制框架之下展開，由于受到單一權威導向的、自上而下的政府管理理念的影響，社會公眾始終還是強調黨和政府依舊是國家事務與社會事務的唯一權力中心，政府對社會資源實行全面管控和行政性分配，國家對社會的全面管制，形成了單向的國家與社會耦合結構，造成政府系統和社會發展錯位，社會公眾和社會組織參與社會建設和國家治理渠道和路徑不暢通或者莫不關系政治參與，就會造成政府職能轉變和效率日漸低下。隨著市場經濟體制的發展完善，社會逐漸成為獨立的國家治理力量，但是當前存在的社會組織或第三部門資金短缺、人才單薄、行政色彩濃厚，登記管理體制不健全等問題一直客觀存在，國家治理時代下的政府與社會互動關系得到系統性解決。

其次，國家治理體系現代化的評估體系和目標導向需要進一步完善。在推進國家治理現代化建設過程中，政府系統一直嘗試改變過去單純作為經濟發展的主導力量，在社會失業問題、社會心態問題、利益分配問題和弱勢群體保護問題等方面難以發揮充分作用，政府官員考核上存在著唯GDP論。黨的十九大報告再次重申構建法治型和服務型政府的發展目標和方向。而在政府部門、科研機構、第三方智庫及學者等對新型政府建設沒有及時提出評價指標體系構建及評估指數體系設計，這就體現出學界、政界和社會對國家治理的建設路徑停留在宏觀理論指導層面，需要深入到具體可操作性路徑設計的目標引導上來。

最后，國家治理“碎片化”問題還是存在的。經過國家治理現代化在理論和實踐上的多年努力，國家治理的創新取得豐碩的成果，但是在公共權力的使用和社會資本的積累方面沒有能夠滿足國家治理現代化建設的現實需要。而社會資本的積累則和社會和諧、社會信任息息相關。由于在市場經濟體制之下，轉型時期人們為了追求和實現個人利益最大化，給社會信任帶來損害，加之政府在某種程度上公信力的缺失，公民權流于形式化，導致社會資本積累緩慢，社會滑向零和博弈，而非互利共贏，社會共同體缺乏整合，因此，不利于國家治理現代化建設所需要的社會資本積累。

四、我國國家治理現代化的實現路徑

黨的十八屆三中全會以來，國家治理能力和治理體系現代化等治理話語進入到官方體系，顯示出黨和國家對構建中國國家治理格局的渴望。按照十八屆三中全會把國家治理現代化作為發展和完善中國特色社會主義制度總目標的戰略部署，只有把國家治理體系從注重國家管制走向注重法治、制度的力量，從單純地政府管制走向社會自治、法治和德治相結合，從國家權治走向國家能治來推動政府、社會和公眾之間的互動關系，調動治理主體結構各方積極性，建立健全國家治理現代化的動力機制和保障機制。

首先，從治理理念上來看，在任何一個社會中，價值理念和體系對國家治理行為和質量都有著深刻的影響。從這個意義上講，構建現代價值體系和塑造現代治理理念是我國國家治理現代化實現的首要前提。“我們之所以決定要研究現代化過程中的個人，是因為我們注意到，無論一個國家引入了多么現代的經濟制度和管理方法，也無論這個國家如何效仿最現代的政治和行政管理，如果執行這些制度并使之付諸實施的那些個人，沒有從心理、思想和行動方式上實現由傳統人到現代人的轉變，真正能順應推動現代經濟制度與政治管理的健全發展，那么，這個國家的現代化只是徒有虛名。”因此，只有以民主法治、自由平等和公平正義為核心的現代政治價值體系和以社會主義核心價值觀為核心的現代社會主義價值體系相結合來培育和凝聚現代社會公眾意識和共識，才能長期可持續地推進國家治理現代化的戰略使命。

再次，從治理主體上來看，國家治理應該調整黨政主導的單一治理權威模式，開始培育社會的自主性發展，塑造國家與社會的權利型關系網絡，構建黨政為主、社會為輔的多元參與治理結構。國家治理，就是指政府治理回歸公共服務理性上來，充分把社會活力激發起來，保障社會權力在政府治理空白區的有效落實和填補，形成相互分工與合作的協商共治局面，實現國家治理現代化發展。

最后，從國家治理方式上來看，國家治理應該吸取傳統國家治理和域外國家治理的豐富思想與經驗，實現傳統管制型治理的現代轉型，在注重傳統的治理功效基礎上，結合現代社會變遷對國家治理的影響，將國家治理制度化、法治化發展與傳統治理資源等相結合，從而實現國家治理現代化朝向中國特色社會主義制度發展和完善的方向前進，推動國家治理走向成熟而又持久制度體系。

參考文獻：

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