從公共政策合法性視角看國家治理的現代化

摘 要 在國家治理現代化的征途上，公共政策的合法性、科學性、有效性顯得至關重要，是治理國家的一種工具和途徑。缺乏合法性的公共政策，會產生不可估量的重大損失。在我國，每項政策出臺的背后，流著很多人的鮮血和有著很多鮮為人知的故事。這也就驗證了一種在目前我們的國家治理中存在的一種現象——“黑頭不及紅頭，紅頭不及白頭，白頭不及口頭”。為此研究公共政策的合法性也顯得更具現實意義和時代價值。本文將通過從公共政策合法性的視角著手探討，如何更快、更好的實現國家治理現代化。

關鍵詞 治理能力 治理能力 合法性 公共政策

作者簡介：姚文濤，北京大學政府管理學院研究生，研究方向：公共政策。

中圖分類號：D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.282

隨著時代不斷進步，社會不斷發展，國家不斷富強，人民的知識文化素質不斷提高，人們對國家政策的參與度在不斷增加，對國家治理能力的要求也在顯著的提高。而公共政策是國家治理的工具，所以制定和執行具有合法性、科學性、有效性的公共政策就迫在眉睫。這是實現國家治理現代化的手段，也是政治統治合法性的前提條件。本文將從公共政策合法性的內涵，以及治理、治理能力、治理體系等的內涵著手來探討，如何建立合法性的公共政策，從而實現國家治理現代化。

一、政策合法性的內涵

公共政策的合法性可以多角度進行分析與界定，例如從內容和形式角度，也可以從廣義和狹義的角度，也可以從規范性研究、經驗性研究、綜合性研究不同角度加以界定。但是，我們應該充分的認識和了解有效的增進公平分配公共利益是公共政策的本質。所以從這個角度講，公共政策的合法性首要的一個要素就是體現公共利益。不體現公共利益的公共政策肯定是不具有合法性的。除此之外，還應具有哪些要素呢？本文認為還應包括公共政策內容合法、政策制定程序合法、政策主體合法，政策內容得到公民的認可、接受、和遵從執行，這四個方面都應是政策合法性的要素（如圖1.1，五要素分別標記為M1、M2、M3、M4、M5）。下面將從不同角度來探討公共政策的合法性。

（一）公共政策的內容和形式都要合法

公共政策的合法體現在內容和形式上面，公共政策的這兩種方面的合法指的是，兩者均符合諸如意識形態、法律、社會習慣乃至社會價值觀，某些普遍性的規則、規范，并且是被社會大范圍中被承認、樂于接受和行為上遵循的。公共政策的合法性，通常我們所說的就是對統治權力的一種承認。公共政策中，關于內容方面的合法性，我們通常指的是這個政策制定的目的，要符合滿足廣大公眾的合法利益。而這個形式方面的合法性，就是指的是在指定這個政策的程序中要合法，也就是在指定內容合法時扮演的是提供制度和技術保障的角色。公共政策合法性的基本要求——形式合法，而本質要求則是公共政策合法性的內容合法。關于內容合法和形式合法，總的來說，內容合法，是關于這個公共政策所規定的計劃、所施行的謀略，行為準則、措施等等會更平衡、協調大眾人民的利益，符合長遠的，大部分人的利益要求，是一種價值層面上的合法性。而我們說的形式合法，通常體現在主體資格、外在形式、制定程序三個層面的合法。也就是法律層面上的合法性，內容合法性包括很多要素。例如公共政策的前瞻性和時效性是公共政策內容合法性的兩個要素。比如我國的二胎計劃生育政策，放在不同的時間段，這項政策就不具備合法性了。這就說明要使政策內容具有合法性，一定要考慮到政策的前瞻性和時效性。

（二）從公共利益視角看公共政策合法性

從圖1.2中看出，公共政策作為國家意志的輸出，影響社會經濟系統發展。在經濟社會里，通過公民參與進行周期性選舉來影響國家的合法性和發展定位。以普遍利益為目的的國家同實現公共利益的公共政策是一致的。馬克思明確指出：“國家的目的包含著特殊利益的普遍利益本身”，而“如果不包含這一目的，這樣的國家是不現實的。” 所以公民在參與過程對特殊利益、普遍利益、個人利益和集體利益以及公共利益的準確認識，便于合法性政策制定實施。

治國理政，國家公共部門的重要工具--公共政策，以法律為依托，具有權威性，以法律為基礎具有理性精神。羅豪才教授認為公共政策屬于“法”的范疇。眾所周知，良法是善治之前提是治國之重器。公共政策部分有些是“軟法”有些是“硬法”。合法性的公共政策決定是否是“良法”。所以公正的公共政策能夠代表“公意”。毋庸置疑，公共政取決于民，方能用于公民，被人民接受、認可、遵從，法律法規和公民的自愿行為是實現公共政策的兩種途徑。實現國家治理現代化的重要前提源自大家對公共政策的表象行為，還有就是大家內心的對政策的自發的認可和自愿遵守。

（三）從不同學派看合法性定義

關于合法性定義，不同學派有不同的觀點，現代政治學的經典理論的提出，是西方政治思想史上，首次對政治合法性進行了系統研究的代表人物——馬克斯·韋伯。而羅爾斯的經典之作——《正義論》，他建立形成了關于理性建構主義合法性的理論。但是哈貝馬斯的經驗主義合法性（經驗性合法性理論）以及理性建構主義合法性的理論（規范性合法性理論）都存在不足和缺陷，于是，所以他把兩者結合起來一起研究，進而提出了“重建性”合法性理論。哈貝馬斯重新重構和修正了合法性的概念。它包含兩種意義：（1）對于命令——服從中的服從者來說，這是對上級領導者的認同問題;（2）而從統治者的角度來說，則是統治是否存在正當性的問題。正當性和認同的交叉綜合就構成了統治的合法性。

1977年《公共政策研究導論》的出版，瓊斯將政策合法化分為兩個層次：一方面是是政治階層獲得統治正當性的過程，第二方面則是政策獲得法定地位 的過程，兩者不可或缺，相互依賴存在。自1949 年，中國共產黨就借鑒瓊斯的這一認知框架已建立起一套政策合法化的制度、話語、體系。

從公民參與的角度來看公共政策合法性。這個政策的合法性應該體現在積極參與之中。這個參與應該包括公共政策的全過程，包括公共政策問題構建、議程設置、制定、合法化、執行、評估和終結等全過程。如圖1.3。

我國公共治理的不可或缺的組成部分之一——公共政策，最根本的是公共政策制定的民主化的實現，調動公民積極參與，聽取民意，獲取支持。公共政策的直接受益者是廣大人民群眾，人民有權利自由選擇需要什么樣的服務，需要怎么樣的治理方式，當出現比較重大的公共決策時候需要公眾表明代表民意的意見，這對對政策輸入和輸出的影響是實質性的。如果說公共政策代表不了廣大人民群眾的公共利益以及全體人民意志，那這樣的公共政策就沒有公正性、民主性，因此也就不存在合法性。讓公民積極地參與到制定公共政策中來，即保證了人民的主體地位，增強大家的責任心，同時又可以實現人民和政策制定者的良好的互動，進而保證了公共政策的合法性。

當然在制定公共政策過程中，哪些公共政策需要具有什么樣的代表性的公民進入參與，這是一個非常重要的問題。在一項公共政策的制定過程中，是越多公民參與其中，制定出的公共政策就會越好、越科學嗎？我們講公民參與是公共政策合法性的要素，并不代表，越多公民參與公共政策制定，政策就越具有合法性。我們要提防多數人的暴政。這里也就涉及到一個公共利益界定的問題。公共利益是客觀存在。公共政策肯定體現公共利益。但是公共利益有時是因為存在多數公民的眼界和知識儲備問題，是多數公民意識不到一項政策能夠體現公共利益的。比如說“改革開放”這樣的宏觀政策，在制定過程中，很多公民的參與可能是不起作用的，甚至是反對這樣的政策出臺。由于歷史的原因，盡管我們沒做調查和統計，但我們從眾多文獻中可以梳理出一些答案。所以我們應該科學界定參與公民的數量問題。

作為國家治理的工具——公共政策，使其具有合法性的重要性不言而喻。國家治理的本質問題就是如何公平公正的配置公共資源、分配公共利益的問題，其本身就是一個發展和分配的政策過程，因此十分有必要在國家治理現代化的視野下探討公共政策的制定原則及價值導向問題，以及其合法性問題。下文將從治理的內涵等角度，探討公共政策合法性問題。

二、國家治理、治理能力、治理體系的內涵

國家治理、治理能力、治理體系的內涵國家治理也對政府的政策能力提出了要求，因為無論是促進社會發展還是解決社會問題，治理的方案和結果最終都要體現在公共政策上。

從現有文獻看，國內學術界對于治理的研究肇始于20世紀90年代中期，初步發展于2000年初，迅速發展于2008年以后，取得了一些重要的理論成果。2013年，十八屆三中全會，中國共產黨的全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，國家治理能力現代化成為國家治理研究的新方向。何為治理？下文將從治理、治理能力、治理體系的內涵等方面著手探討其與公共政策合法性關系。

（一）什么是“治理”

“治理”的英文是“governance”源于外國。外國的學者就地方政府治理方面進行了持續長期的研究，開始發源于英國，大概是在20世紀80年代，其治理思想和理念研究的主要切入點就是從政府管理到治理的轉變。

詹姆斯·N·羅西瑙——治理理論的重要創始人之一，認為在一系列的活動領域里，治理是一種管理機制，這發揮的作用是什么有效的，雖然是處于一種無正式授權的情況下。《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》和《21世紀的治理》，詹姆斯·N·羅西瑙在這兩本著作中指出，與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的管理活動，治理活動的主體未必就只有政府，政府的治理活動也不需要靠國家的強制力才能實現，治理是所有社會主體都參與的，有共同的目標作為支持的活動。

美國管理學家羅茨關于治理提出了六種不同定義：（1）最小國家的管理活動層面的治理，為用最小的成本使得效益最大化，需要削減國家的公共開支。（2）公司管理方向的治理，即是一種組織體制，包括指導、監督、控制企業運行。（3）新公共管理的方向的治理，是一種公共服務，即把私人部口的管理手段還有市場關于激勵的機制引入政府的。（4）作為善治的公共服務體系則需強調效率、責任、法治。（5）社會一控制體系的治理的合作是指，政府與民間、私人部門與公共部口之間的互動和合作。（6）自組織網絡方面的治理，就是一種社會協調網絡，他的基礎是建立在信任與互惠互利上的。 從這六種定義中我們可以看出，無論是消減開支還是監督企業，無論是建立市場激勵的機制還是建立公共服務體系，種種政府行為都以制定公共政策的框架下去展開。所以公共政策必須具有合法性。

為了更深刻的理解“治理”的概念和內涵，我們必須認識到“治理”與“統治”不同。治理理論認為，想要正確的認識治理，首先應該何為治理，何為統治，理解這兩個概念是是前提條件。關于治理理論有個著名口號-多一些治理，少一些統治（more governance，less government）。 隨著社會不斷進步，目前人們的政治過程正在從善政到善治、統治到治理的重心轉移。“治理理論的目的就是最大限度的增加人民的利益，也就是在各種制度關系里去運用權力來控制、指引以及規范人民的多種活動。” 可見治理理論的終極目標和公共政策終極目標是一樣的即實現公共利益。而且治理理論中的不同制度關系中，很大一部分也是以公共政策形式出現的。所以必須讓公共政策具有合法性，否則，一個國家既不會治理好，更不可能實現善治。

（二）什么是“治理體系”

對于什么是治理體系，很多學者達成了共識。可以歸納為治理體系是各個領域的法律法規、體制、機制的安排（包含文化、經濟、生態文明、政治、社會等），同時還有國家治理主體自身建設，形成整套的相互協調、相互聯系的國家制度體系。

俞可平等諸多學者認為，就國家治理能力以及治理體系而言，地方政府是具體的執行者，地方治理體系包括規范行政、社會、市場行為的一系列程序和制度，作為國家治理體系組成的一個重要的部分。這個重要部分有三個最重要的次級體系——政府、社會和市場治理。

俞可平教授提出了推進國家治理能力和治理體系的六大舉措：進一步解放思想、加強頂層設計、總結地方治理改革創新經驗、學習借鑒國外政府，取其精華，借鑒好的經驗、建立符合我們中國國情的、中國特色社會主義現代化相匹配的國家治理體制等。同時提出了衡量現代化的標準有：規范化、效率、民主化、法治、公共權力運行的制度化和協調。

何増科教授則認為有兩大評估維度，關于國家治理現代化，一是國家需要強有力，需要有一種滿足社會期望的強大的能力;二是建立人民群眾可以問責的國家，實現公民參與的制度化。

由此我們可見，科學的治理體系本身就是一項政策。治理現代化評估的標準和評估維度的規定，最后要想實現，首先要以政策條文的形式出現。這樣才具有可操作性和執行性。

（三）什么是治理能力

治理能力就是國家制定政策和執行政策的能力。治理能力可分解為政黨統籌兼顧的科學治理能力與國家落實政策轉型發展的有效執行能力。前者涉及政黨與政府統治能力的變化，后者涵蓋中央與地方政府治理能力。“提及政府治理能力，首先是要指定高效積極的公共政策，在公共行政的方面來說，這里的政府治理能力指的是在國家憲政體制內，國家政府還有國家行政機關，通過制定和執行高效合理的公共政策，最大程度的動員、組合、發掘、利用、配置資源，提供大眾良好的廣泛的公共服務和物品，理智的確立的非正式的社會規則，這些規則被社會普遍遵從的正式規則所引導，進而維護社會公眾和秩序，調解社會行為和關系，從而進一步促進國家快速、健康持續、均衡、發展的能力。”

同時我們必須認識到我們在研究治理能力、治理體系中存在的問題。這個問題就是對公共政策合法性研究的缺失。即表現在對公共政策理論研究和實證研究相脫節，也缺乏經驗和數據的支撐，使得我們的研究缺乏足夠有效的說服力;或者說整體的宏觀研究較多，而微觀分析較少，缺乏實際可操作性，導致治理手段的迷失。

（四）治理體系和治理能力的關系

我們的總書記習近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。”學界中應松年學者則認為，一個國家的治理能力以及治理體系一個完整的有機整體，相互依存，國家治理體系科學才會有高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能夠更加完善治理體系，這一觀點具有代表性。

治理體系對治理能力有決定作用，治理體系是治理能力的建設的支撐，治理體系是治理能力的有效發揮的保障，治理體系的科學性決定了治理能力的高水平;再者，治理能力反作用于治理體系，能力的大小決定著治理體系目標的實現情況，治理體系運作的本領依賴于治理能力來維系，治理能力的不斷提高便于治理體系的效能發揮。我們要實現治理能力和治理體系的現代化，這樣才能滿足社會的快速發展，利于社會問題的解決，有利于社會發展目標的實現，根本就是在公共政策的現代化、合法化，是發展完善中國持色社會主義制度的必然要求。

建設科學有效的治理體系，最大限度的提高國家治理能力，讓國家政策合法有效可行，這也是實現強國富民的主要措施。

（五）治理評價的標準是什么

我們國家最早討論研究治理評價標準的學者——俞可平教授。《増量民主與善治——對民主與治理的一種中國式理解》一文中，他提出了中國民主治理主要指標以及評價標準，主要有15個評價標準，98個關注重點以及具體的評價指標。

國家治理能力建設，應覆蓋國家治理的管控能力、危機響應、規范能力、合法化能力以及一體化能力，具有合法性的公共政策的能力是不可或缺的。下表提供了不同學者對評價指標的劃分。

我們從這些評價指標中可以看出，每項指標的形成過程就是公共政策的形成過程。每項指標也是一項公共政策。

科學化、法治化、文明化和民主化是國家治理現代化的表現，其中核心是法治化。政府要減少命令、強制等在國家治理體系下運用單向的管理方式，這些單向管理方式，多表現為政策，一般采用的方式如合作、間接、協商的方式，運行為透明化，加強協同共治，在提升治理效能的同時體現政策合法性，形成治理合力。

三、治理體系、治理能力、治理評價的標準與公共政策合法性的關系

通過上文，我們認識到有一系列制度構成的治理體系本身就是一項公共政策，而治理能力的重點就是制定和執行公共政策的能力，這兩項能力的前提是首先要有合法性。可見具有合法性的公共政策是建立科學的m.K治理體系，設定科學的治理評價標準，形成高效的治理能力，從而實現治理現代化的前提條件。

在中華人民共和國成立后，在尋求政策合法性的機制方面，1949之后的很長一段時間，我們的執政黨做了很多努力。我這總結出最主要的四種類型，一是政策協商，主要包括黨內協商、黨際協商、黨外協商三種形式;二是廣泛進行民意調查，這也是增加公民參與的手段;三是進行政策實驗，當一項政策正式實施之前，都會劃片地或市縣區搞個試點，看看政策效應如何;四是大搞政策宣傳，這是以試探方法看群眾對政策的反映態度。假如一項政策反對聲浪很大，這個政策幾乎就不會出臺了。例如在都江堰修建大壩這個政策，即便制定好的政策，也不能實施，最終會被廢止。這四方面的努力就是建立科學治理體系，設定科學治理評價標準，提高治理能力的表現，也是擴大公民參與，制定合法有效的公共政策的題中之義。

四、制定具有合法性公共政策促進國家治理現代化實現

第一，在政策制定過程中要擴大公民參與，盡管公民參與人數有科學的量的規定。但不得不承認，公眾參與在我國，確實存在一些制度性的阻力和障礙，大家參與的情況，表面看上去非常轟烈，但是有時候聽證會成為“漲價會”、現代版的“葉公好龍”——“千人測評政府”等，得到的效果一點都不理想，所以說民眾和執政黨之間的聯系確確實實存在一些機制問題。

第二，為解決執政黨與民眾之間存在的問題，國家應通過堅持依法行政，加強政府頂層設計，推行權力清單，明確部門權責邊界。這樣做得好處就是防止政府越界和侵權。同時國家要完善協商民主，推進社會各階層民主參與;學會借助高科技，著力打造政府高效、治理快捷的服務平臺;灌輸社會群體的主人翁意識，積極參與;構建多元化治理主體;積極加強區域之間的協同治理，加強創建政府間網絡合作等方式，進一步理順政府層級間、以及政府和與社會、市場的關系，進一步加強地方政府的創新、協同、高效依法的治理能力，加快構建高效運轉、具有清晰邊界、法治保障、合理的分工的多元化的合作治理模式，使政府建立具有具有中國特色的符合現代潮流的治理體系。

第三，各級人大要普及使用“開門立法”，各級政府應該積極讓更多的民眾參與到公共政策的制定過程中去。重大決策實施前，更要增加各種渠道。主動獲取公民的建議反饋，增加決策的應答性。對于政府血液——公共財政，可以平和對話的方式，在政府官員、公民和人大代表之間在公共預算方面展開和平對話。

第四，建立科學的公眾參與機制。公眾遍及參與公共決策、立法還有包含公共衛生、環境保護、城市規劃、公共事業管理、公共預算等的公共治理、含有新型居民區中的業主自治、農村、城市社區治理等的基層治理。同時建立科學的公眾參與評估機制。讓公眾參與，起到正面效果，使得當今政策科學合法有效。

第五，借助云計算和物聯網技術可以把高度虛擬化的政府IT資源、數據、應用作為服務整合管理起來，再有針對性、積極主動地通過互聯網向公眾提供個性化的政務服務。可有效促進政府信息資源的有效流動和共享，提高信息資源的利用率，改善政府的服務水平和效率。在此過程中擴大了公民參與，有利于制定具有合法性的公共政策，更好為人民大眾服務。

第六，進行跨區域合作，協同治理，建立政府之間的合作聯系網絡，制定政府間合作治理公共政策。目前，伴隨著區域一體化以及經濟全球化的不斷加強，盡管個別國家（如美國）逆勢而為，阻擋不住全球化發展的腳步。我國改革開放的逐步深化，為了適應這種變化帶來的發展，各方面外在的挑戰和壓力壓迫各個政府部門作出改革，紛紛聯手，加強部門之間的合作，建立合作機制去應對這些變化，相互之間的協作，大大的提升地方政府在社會事務解決方面的能力，共同應對經濟下滑，或公共危機的發生。這一系列事務的解決都離不開，建設科學高效合法的公共政策。這些具有前瞻性、時效性的公共政策恰是提高政府間合作治理的關鍵，從而提高政府部門的治理能力，充分積極的調動政府部門的的主動性、積極性、創造性。

五、總結

隨著中國特色社會主義市場經濟的不斷發展，全面深化改革的不斷深入，以及“兩個百年”目標即將實現，人民對利益的訴求、表達和獲取的渠道也越來越多，傳統的革命意識形態的作用也日漸衰弱，在市場經濟土壤中成長起來的新觀念和新價值被新時代的人民大眾日益接受。傳統的國家與社會的對峙轉化成了“執政黨與人民大眾”的二元對立。根據政治系統論的觀點我們知道，任何政治系統都是“輸入（要求和支持）——轉換（公共決策）——輸出（公共政策）——反饋”的反復循環的一個過程。在這個過程中，民意的表達和大眾利益最終都體現在公共政策上，所以建立合法性的公共政策不僅是時代所需要的，也是維護和鞏固我黨的執政地位的需要，實現國家治理現代化的需要，更是我們中國實現民族的偉大復興所需要的。

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