淺析檢察機關(guān)公益訴訟制度

摘 要 檢察機關(guān)提起公益訴訟，是由國家法律授權(quán)的檢察機關(guān)作為公共利益的代表者，開展法律監(jiān)督工作的新職能，是檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督作用，運用司法手段保護公共利益的重大突破，是推進依法治國，建設(shè)法治政府的重要舉措。但是，檢察公益訴訟畢竟是檢察機關(guān)的新職能，立法規(guī)定比較原則，制度還不夠完備，還需要進一步完善，本文通過對檢察公益訴訟制度的分析，指出了其存在的問題，并嘗試提出一些完善的建議。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 檢察機關(guān) 法律監(jiān)督

作者簡介：孔昕曈，華中師范大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.271

一、公益訴訟制度的概念

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是由國家法律授權(quán)的檢察機關(guān)，為維護公共利益，依法對已經(jīng)侵犯公共利益或?qū)怖婵赡茉斐涩F(xiàn)實危險的行為，向人民法院提起訴訟，通過訴訟手段以制止或防止侵權(quán)行為，以保障公共利益實現(xiàn)的訴訟制度。

十二屆全國人大常委會第二十八次會議于2017年6月27日，通過了修改民事和行政兩部訴訟法的決定，對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》作了部分修改，分別在《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條，增加規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟的范圍和訴前程序。在立法中明確規(guī)定了檢察機關(guān)的公益訴訟職能，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是國家公共利益的代表，當(dāng)社會公共利益遭受侵害時，由檢察機關(guān)提起公訴予以救濟，是世界上多數(shù)國家的通行做法。我國檢察機關(guān)的公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。我國的民事公益訴訟是指檢察機關(guān)，對于違反民事法律規(guī)定，給社會公共利益造成損害或?qū)ζ渚哂鞋F(xiàn)實危險的民事侵權(quán)行為，依法向人民法院提起訴訟，要求法院追究被告民事責(zé)任的訴訟活動。行政公益訴訟是指檢察機關(guān)對行政主體侵害公共利益或有侵害之危險之時，為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。

檢察機關(guān)提起公益訴訟，是檢察機關(guān)作為公共利益的維護者開展法律監(jiān)督工作的新職能，是充分發(fā)揮法律監(jiān)督作用，運用司法手段保護公共利益的重大突破，是推進依法治國，建設(shè)法治政府的重要舉措。

二、檢察機關(guān)公益訴訟制度目的及意義

隨著我國經(jīng)濟水平和法治水平的提高，人民群眾的權(quán)利保障意識逐漸增強，越來越多的人逐漸意識到公共利益與個人利益休戚相關(guān)，加強對公共利益的保護成了人民群眾的強烈要求。特別是近年來，由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，為追求經(jīng)濟利益而侵害環(huán)境，危害食品藥品安全、侵吞國有資產(chǎn)等危害公共利益的現(xiàn)象多有發(fā)生，嚴(yán)重影響了人民群眾的安全感和幸福感。而傳統(tǒng)的訴訟制度無法對國家利益和社會利益進行有效的保護，因此檢察機關(guān)公益訴訟制度的建立勢在必行。

最高人民法院和最高人民檢察院在對公益訴訟適用法律的解釋中，明確規(guī)定了檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的主要任務(wù)就是：維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義。

從最高法和最高檢的司法解釋，可以看出，公益訴訟制度的目的就是通過公權(quán)力，保護國家利益和公共利益，維護社會的公平正義。它是通過司法治理的方式，為社會群體利益失衡而導(dǎo)致的矛盾沖突提供的有效的協(xié)調(diào)和解決機制，恢復(fù)和和矯正受損的公共利益，推動公共利益的實現(xiàn)。一方面的功能是通過民事公益訴訟，制止或防止損害公共利益的民事侵權(quán)行為，維護公共利益;另一方面是通過行政公益訴訟，促進行政主體依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，對行政權(quán)予以必要的監(jiān)督和制約，以達到維護公共利益的目的。檢察機關(guān)提起的公益訴訟是由訴前程序和提起訴訟兩部分組成，“訴訟非目的，公益為根本”，檢察機關(guān)通過強化法律監(jiān)督，加強與有關(guān)組織或行政機關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，促進其自我糾錯，通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護公共利益的目的，以最少的司法資源獲得最佳的辦案效果。同時，對整改期限內(nèi)沒有糾正或沒有盡責(zé)的有關(guān)個人、組織或行政機關(guān)，提起公益訴訟，保障公益訴訟目的的實現(xiàn)。

2018年全國各級檢察機關(guān)，在人民群眾熱切關(guān)注的食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓等重要領(lǐng)域辦理了一大批公益訴訟案件，全年共立案超過11萬，辦理訴前程序案件超過10萬件，取得明顯成效，有效地保護了人民群眾的合法權(quán)益，維護了國家利益和社會公共利益。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的困境

人民檢察院雖然加大了辦案力度，辦案規(guī)模不斷擴大，公益訴訟工作取得了明顯成效，但由于法律制度尚待進一步完善，導(dǎo)致檢察公益訴訟仍面臨一些困境，在一定程度上影響了檢察公益訴訟案件的辦理。

1.檢察機關(guān)的公益訴訟工作是檢察機關(guān)的新職能，公眾的認(rèn)知度、參與度、關(guān)注度較低，法律監(jiān)督的途徑較為狹窄，在一定程度上抑制了公益訴訟案件的辦理。

《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條規(guī)定了人民檢察院提起公益訴訟的案件，線索來源僅規(guī)定了是在“檢察機關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，線索來源較為單一，在一定程度上制約了檢察機關(guān)獲取案源的渠道，導(dǎo)致檢察機關(guān)監(jiān)督的途徑狹窄，線索發(fā)現(xiàn)較難。

從了解的情況來看，雖然檢察公益訴訟職能在不斷地拓展，但有關(guān)部門配合的積極性不高，群眾對檢察公益訴訟的認(rèn)可度不高，檢察機關(guān)在公益訴訟職能的宣傳力度雖然不斷加大，但還沒有形成規(guī)模化，大部分群眾對于檢察機關(guān)的公益訴訟職能知之甚少，在遇到侵害國家利益和社會公共利益的情況時，不知道向檢察機關(guān)反映或舉報，沒有發(fā)揮人民群眾的積極作用，檢察機關(guān)對于侵害國家利益和社會利益的現(xiàn)象不能及時發(fā)現(xiàn)，在一定程度上限制了案件的來源，沒有足夠的線索來源，就難以保障其充分履行法律監(jiān)督職能。

2.關(guān)于公益訴訟案件管轄權(quán)的問題，最高人民法院和最高人民檢察院在其司法解釋的第五條作了規(guī)定。行政公益訴訟案件的起訴權(quán)設(shè)在了基層檢察院，民事公益訴訟案件的一審起訴權(quán)設(shè)在了市一級檢察院，基層檢察院沒有起訴權(quán)，此規(guī)定使基層檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟案件受到了限制和制約。導(dǎo)致民事訴訟公益案件辦案率比行政公益訴訟案件占比較低，沒有充分發(fā)揮基層檢察機關(guān)的積極作用，影響了辦案的效率。

《中華人民共和國民事訴訟法》第17條和18條，規(guī)定了民事案件的管轄權(quán)，基層人民法院管轄第一審民事案件，只有重大或有影響的案件才有中級人民法院管轄。與此相對應(yīng)，民事公益訴訟案件的管轄權(quán)也理應(yīng)由基層檢察機關(guān)管轄更為適宜。

3.檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)限不足，導(dǎo)致調(diào)查取證困難，辦案工作開展受限。最高法和最高檢在司法解釋中規(guī)定了檢察機關(guān)有調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力。檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，可以向有關(guān)單位、組織、公民調(diào)查收集證據(jù)，有關(guān)單位、組織、公民應(yīng)當(dāng)予以配合;在辦理案件過程中，需要采取證據(jù)保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

從司法解釋的規(guī)定可以看出，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中，法律雖然賦予了其調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，但是沒有采取強制性措施的規(guī)定，對于取證中遇到困難，不予配合，甚至毀滅證據(jù)的情況如何處理沒有規(guī)定，檢察機關(guān)調(diào)查取證的效果達不到。甚至還規(guī)定需要采取訴訟保全措施的，依照民事、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定辦理。檢察機關(guān)代表的是國家利益和公共利益，不能等同于民事訴訟、行政訴訟中的普通原告，這條規(guī)定使檢察機關(guān)等同于普通當(dāng)事人。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，是維護公共利益和國家利益的代表，在調(diào)查過程中，需要取得重要證據(jù)的情況時，沒有賦予其相應(yīng)的職權(quán)，導(dǎo)致檢察機關(guān)對違法行為無法及時處理，不利于其充分、有效地履行其職責(zé)，所以檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)限不足，調(diào)查工作受到制約，在一定程度上限制了工作的開展。

四、完善建議

1.針對公益訴訟管轄權(quán)的問題，建議兩高作出司法解釋，將民事公益訴訟案件的起訴權(quán)擴大到基層檢察機關(guān)，縮小市級檢察機關(guān)的管轄權(quán)，對于影響較大的疑難案件可由市一級檢察機關(guān)管轄，調(diào)動基層檢察機關(guān)的工作積極性，充分發(fā)揮基層檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。

2.拓寬公益訴訟工作的檢察宣傳陣地，積極通過主流媒體發(fā)聲，通過官方微信、微博、網(wǎng)絡(luò)、新聞客戶端、報刊雜志等多種新媒體形式，及時發(fā)布典型案例信息，提高人民群眾對公益訴訟的認(rèn)識，增強檢察機關(guān)公益訴訟工作的影響力，以爭取檢察機關(guān)的公益訴訟工作能夠獲得更多的支持和關(guān)注。

3.建議擴大檢察機關(guān)調(diào)查取證的權(quán)限，允許檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中采取一些妨礙調(diào)查的強制性措施，比如證據(jù)的保全，財產(chǎn)的扣押、凍結(jié)等，保障調(diào)查取證工作的順利進行。與此相對應(yīng)，為避免強制措施的濫用，如果采取措施不當(dāng)，給當(dāng)事人造成損失的，檢察機關(guān)也理應(yīng)負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié)論

總之，檢察機關(guān)的公益訴訟工作，雖然取得了明顯的成就，但公益訴訟工作畢竟是檢察機關(guān)的新生業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其取得的成績與黨中央的改革要求和人民群眾的期待相比，還存在不少差距，無論從外部環(huán)境還是立法，都還需要積極探索并進一步的完善，才能保障公益訴訟工作的順利開展，才能保障檢察機關(guān)充分履行其法律監(jiān)督職能。

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