PPP模式下城市集中供熱法律問題探究

摘 要 基礎設施領域被稱為市場經濟的邊疆，在傳統國營模式已無法適應現代化經濟發展情況的今天，以打破壟斷、引入競爭等市場為導向的改革方興未艾，PPP模式的改革即為其中重要手段之一。文章論證了基礎設施領域中的城市集中供熱進行PPP模式改革的必要性及現存法律模式傳統城市集中供熱模式制度弊端，不可否認的是，隨著時代的發展并不存在一種一勞永逸的制度，本文同時參考國內外相關領域的改革經驗對PPP模式下城市集中供熱可能出現的問題加以分析，最后從法律角度對合理劃分政府、企業、消費者三方權利義務，探索構建立體式監管模式提出建議。

關鍵詞 PPP模式 城市集中供熱 立體式監管

作者簡介：蘇仕穩，西北政法大學經濟法專業2016級本科生。

中圖分類號：F294 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.264

一、 問題的提出

基礎設施領域往往被稱為市場經濟的邊緣地帶，國家控制占據了基礎設施領域相關產業的絕大部分。傳統由政府控制的供熱企業存在著機構冗雜、效率低下等問題， 城市集中供熱領域還未形成有效地市場化模式。因此，作為市場化改革的一部分，將PPP模式引入城市集中供熱領域的改革勢在必行。PPP模式相關制度的引入有利于更好劃分清政府與市場二者關系，促進政府的合理定位。

作為我國三北地區居民冬季的基本生活需要之一，城市集中供熱是城市基礎設施領域的重要組成部分。傳統的城市集中供暖采取的是政府性國有獨資企業或者國企完成，屬于計劃經下的產物，而城市基礎設施建設作為市場化改革的“釘子戶”模塊一直為人所詬病。當前，我國自2007年以來開始進行城市集中供熱方面的改革探索，至今已十年有余，但“商品化”的推進進程卻仍不理想，供熱的市場占有率仍然不高。除下文圖表所羅列的幾個城市試點外，北方的絕大多數城市，仍然采取著由政府或下屬單位壟斷式的傳統經營模式。供熱企業組織形式固化、生產效率低、生產成本高、環保效益低下、技術水平不達標、人力資源成本高，上述問題長期困擾著供熱企業，嚴重制約和影響著城鎮供熱行業的發展。

近年來，國家連續制定一系列促進私人經濟和民間投資的法規政策，從《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》到后來的《進一步做好民間投資有關工作的通知》等一些文件，顯示了國家對于基礎設施建設中采取特許經營等PPP模式的探索。那么，為什么要在城市集中供熱這個市場經濟的邊緣地帶引入PPP模式下的體制改革及如何引入？PPP模式下的城市集中供熱是否完全的沒有“副作用”？如果有，其法律成因為何？如何用法律去規制相應的問題？本文試圍繞以上問題展開討論。

二、傳統城市集中供熱存在問題及引入PPP模式的優點

眾所周知，城市集中供熱屬于城市基礎設施的重要組成部分之之一，兼具作為傳統意義上商事企業的“營利性”與公用企業的“公益性”。隨著我國在包括城市集中供暖在內的市政基礎設施市場化改革，PPP模式已經逐漸成為推動市場化改革的主要方法。而文章選取長春市作為進行討論的城市，主要基于以下兩點因素：1.長春市地處東北，每年有近六個月的法定供熱時間。因此，長春市城市供熱工作是關系到全體市民生活和各級黨政機關、企事業單位工作和生產的大事。2.長春市過去的城市供熱主要是由長春市供熱公司、市熱力集團、同鑫熱力公司等幾家公司提供。供熱模式較為穩定，但暴露的問題也日趨增多，面臨著改革壓力。

（一）現行管理模式存在的問題

1. 政府的定位模糊、財務穩健性較差

作為供熱采暖模式的制定者和監護者，政府本應在城市供熱管理中承擔著至關重要的監管職能，對居民采暖的實際情況起到保障作用。 但在實際的操作中，易受到各方政策因素的考量及對社會低收入人群供熱繳費等方面的福利性政策的掣肘。可以預見的是，城市供熱由公共部門單獨提供，由于缺少相應的專業性知識，而且在實際的操作過程中既當“運動員”又當“裁判員”，績效監控難以落到實處。僅長春市市區，就有高達46.7%的地方供熱溫度沒有達到國家標準。

同時，城市集中供熱行業在原先的國有化模式下是地方政府的重要財政負擔，在如今市場化改革下，政府對城市集中供熱企業大多采取“只管投資建設，不問效益運行”的態度，基礎設施儼然成為了政府財政沉重的包袱，每年都要為城市供熱付出巨額的財政補貼。而供熱企業的設備老化、機構人員成本高、技術水平停滯滯后等不合理因素更加劇了這一現狀。

2.供熱管理的所依據的法律法規不完善

全面推進依法治國，目的是在任何問題上都要做到有法可依、有法必依，具體而明確的實施細則是保證正常運營的前提。供熱領域也應做到政府依法供熱、民眾依法取暖。現階段，長春市對城市集中供熱領域出臺的相關文件是《吉林省城市供熱條例》和《長春市城市供熱管理辦法》，在2004 年 3 月 31 日吉林省第十屆人民代表大會常務委員會第九次會議上通過在2004 年 6 月 1 日開始施行。另一個文件于 2007 年 10 月 12 日經市政府常務會議討論通過并即日實施。但是在面臨實際問題時，由于缺失具體的操作指導，多數情況下仍然依靠政府的決策處理。

3供熱企業供熱不達標

在《長春市城市供熱管理辦法》文件中對供熱企業按照投資、經營方式大致做了如下三種分類：一類是政府直接管理的的熱電聯產供熱企業，另一類是學校和民間企業、事業單位等社會團體負責后勤的相應的企業，第三類是由負責房地產開發的公司的物業部門的供熱企業。普遍存在著供熱公司人員冗雜，將企業的效益放在首位，忽視應承擔的社會責任，供熱程度不達標、設備老化和人員技術水平底下是被市民廣泛詬病的問題。

（二） 引入PPP模式下城市供熱的優點

1.利用項目盤活資源，提高政府財政穩健性

通過在集中供熱領域引入PPP模式，政府讓社會資本參與到改造建設和運營管理，從而緩解自身財政壓力。通過搭建對社會資本的開放平臺、克服基礎設施項目融資困難的瓶頸。基于平臺合作的伙伴關系，政府和民間資本可以互相取長補短，確保項目的順利實施，從而為民生謀利。同時，政府將原本屬于自身的一部分項目風險隨著項目的外包一同轉嫁給了企業 ，實際支出超預算、誤工延期或在運營中遇到各種不確定性因素導致風險被有效隔離。

2.有利于政府轉化職能、正確定位

通過PPP模式，政府在實際操作中可以真正做到政企分開、政事分開。民間出資方承擔了項目的設計、建設、運營、后期維護功能。使政府可以從多重角色中脫身，解決政府的職能錯位、越位和缺位 。在為政府減負同時促進政府對民計民生等更需要關注的領域投入更多精力。

3.用競爭機制刺激企業提高服務質量

傳統的城市集中供熱設施掌握在國有獨資公司國企等少部分企業的手里，由于缺少競爭，導致了部分企業生產效率低下。采用特許經營的手段，利用招投標等形式，使得更多的企業參與到原本屬于少部分企業獨享的領域，大大的沖擊了市場。公開、透明的報價與規劃書，使得企業之間達成一個通過相互競爭提高生然效率→降低成本報價低→中標完成收益→技術進步更好的降低成本這么一個良性的循環。從而為政府省下大筆經費的同時也為民眾痛提供了更具有性價比的服務。

三、PPP模式下城市集中供熱可能出現的問題及法律分析

必須承認的是PPP模式下供熱可以有效解決傳統國有模式存在的大多數弊端，但任何一項制度都并非完美，PPP模式下的城市集中供熱也存在著一些不足之處，仔細的分析PPP模式下城市集中供熱可能出現的問題及其法律成因有助于更好的推動城市供熱領域的改革。

（一）復雜的交易結構導致效率的降低

作為公私合營的主要手段，特許經營將政府與民家資本緊密的連接起來，政府作為嚴格意義上的行政法主體，以合同的形式與民間資本達成協議，將原按本屬于政府工作任務的一些城市的基礎設施建設交付給企業。以城市集中供熱為例，在多數情況下，政府會將熱網維護與熱力供應這同一產業鏈的不同部分分開進行招投標并相應地選取不同的企業進行完成，使得政府更好的監管的同時，也帶來了一些由于分化的過度復雜而引起的弊端，企業間的信息封鎖、產業鏈上下游的縱向競爭等都有可能導致最后效率的降低。

對于市政基礎設施工程領域市場化改革重要組成部分之一，城市集中供熱領域現行的職責劃分仍很模糊，中央在2003年頒布的《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》）提出了改革城市集中供熱領域的任務，但缺少對作為行為主體的政府具體實施細則的指導。

作為政府進行市場監管的兩個最重要的環節，市場準入和價格監管卻是由不同的職能部門分別負責，對城市集中供熱項目的投資審批權在發改委部門，而頒發和管理業務許可證的權力卻在熱力監管部門，同時，在定價方面， 根據城市集中供熱特許經營形式不同，對城市供熱的供給價格也可以拆分成兩方面：熱力管道的鋪設、維護經營價格與熱力生產供給價格，并分別進行招投標。在招投標階段，關于城市供熱相應服務的供給價是由投標方（熱力生產者）給出的，由于市場競爭，企業對熱力生產的成本的把控遠優于政府，企業在簽訂的合同規定的特許經營期內負責提供城市集中供熱的服務，同時也承擔了經營的風險。但在我國，定價權長期掌握在政府的職能部門手里，不能很好地發揮市場機制的優點。

（二）長期合同缺乏靈活性和救濟機制

以秦皇島供熱特許經營為例，由于前期基礎設施熱網建設消耗資金大，且運營成本較高，因此資金的回收是一個較為漫長的過程，合同的簽訂時間長達10年。在城市集中供熱特許經營領域，通常情況下合同的構建通常是以年、甚是十年為計量單位。可以想象，由于合同周期長，很可能出現政府機構領導班子的更換導致上任領導政績工程的爛尾;出現一些因為突發事故導致的情勢變更無法完成原定計劃;出現由于市場波動導致的電力、燃料等價格的變化等。倘若固守原先制定的協議，很有可能會出現對企業或者政府不利的局面。因此，如何利用政策的手段有效的解決由于基礎設施建設特許經營的合同周期較長帶來的缺乏靈活性及滯后性等問題迫在眉睫。

法的主要任務，在于為實踐中創造的各種制度安排提供保障，明確當事人的職責劃分，提供充分、有效的救濟機制。對于PPP模式下的協議簽訂，往往是參考民事領域的合同進行簽訂，但應注意的是，作為行政法主體的政府，無法也不可能與企業作為平等地位的民事主體簽訂合同。此外《指導意見》單方面規定了政府對企業的監管和市場準入機制，但卻沒有規定對于合同的違約、毀約行為，企業可以尋求的救濟手段。

（三）單一市場準入機制導致企業濫用市場主體地位

政府在實際的操作中，對同一地區的集中供熱往往是交付給一家公司去完成，形成了單一的市場準入機制。而特定的供暖企業為了謀取最大的壟斷利益，或濫用政府賦予的權利或特許經營權，或與其他不同地區的經營者合謀，壟斷市場價格，從而損害消費者權益、損害公共利益。通過對具體事例的分析可以得出，城市集中供暖領域的壟斷行為主要模式有兩種：1.自然性壟斷。即經營者對供熱資源的獨占性導致的壟斷。對城市供熱管道網的壟斷性專用權就是一個例子，獲得特許經營許可權的企業，對于市政基礎工程的熱力管道網擁有獨占使用的權利，在禁止重復鋪設供熱管道網以防止造成極大資源浪費的前提下，其他公司由于缺少必要的供熱設施而無法提供服務。2.經濟性壟斷。具有競爭關系的企業以合同、協議等方式，確定、維持或變更供熱價格倒逼政府買單，共同阻止新的競爭者進入市場或排擠其他競爭對手等行為。對于濫用市場主體地位的行為，究其原因是市場化準入和管理機制不健全，特別是對于投標企業在招投標后的監管措施不到位。

（四）政府多重收費，給企業帶來額外負擔

隨著公私合營的模式逐漸進入公共事業領域，政府在進行權力交接時往往將特許經營權作為收費的依據之一。事實上，政府在公共領域的監管權力并不天生的具有獲取利益的特性。因此，是否應當特許經營權的授予作為收費項目之一是個值得商榷的問題。

當前PPP模式在城市集中供熱領域的主要方式如上文表格所述，主要是BOT、TBT等將城市管道的維護及運營成本由企業承擔，如果在此基礎上再給企業增加收取特許經營權一項成本支出，無形中加大了企業的運行壓力，導致了企業對城市基礎設施領域的投資熱情下降，導致城市基礎設施領域的市場化改革受阻。

還應提及的一點，根據《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》的文件內容，城市集中供熱改革目標要實現促進環境保護和節約用能和解決供熱費拖欠和供熱企業改革滯后的雙重目標。解決問題的關鍵首先是引入供熱領域的市場競爭機制實現城市供熱市場化、商品化。但作為城市基礎設施一部分的供熱產業屬公共產品，無法達成絕對的市場化，最合適的方法應是混合所有制的管理，同時政府給予民營企業適當補貼。

四、對完善PPP模式城市集中供熱運營中問題的對策和建議

在PPP模式下的城市供熱當中，存在著用行政法規制與民商法規制，且各有其合理性與必要性。必須指出的是，單純的分開利用這兩種手段各有其缺陷、不足，既不能寄希望基于行政管理式的單向服從，更不可能依賴當事人的意思自治。可見，在特許經營實際的運營當中產生了兩種不同的社會關系，這兩類關系平衡發展、相互補充、對立統一。筆者認為，妥善的解決PPP模式下城市集中供熱存在的問題應該是嘗試構建下圖所示企業-政府—消費者的三方責任模式，綜合運用行政法、民法進行管理。從權利和義務的角度出發，明確政府、企業、消費者三方職責劃分，更好地維護各方利益。

（一）政府完善機構設置、合理保護三方權益

我國在包含城市集中供熱在內的城市公用事業的監管一直是中央-地方雙層次治理的格局。由于不同行業之間的差異性、對專業技術知識需求的不同。考慮到在避免機構冗雜、沖突的前提下，在城市集中供熱領域的機構發展應有兩個方向：

1.專業化管理。城市集中供熱事務涉及管道線路的前期搭建及后期運營維護，及民間企業項目申報的考核和調查，對于專業知識要求較高，因而組建專業化的監管團隊必不可少。

2.集中化管理。如前文所述，現行體制下城市集中供熱項目的審批權在發改委，而頒發城市集中供熱的特許經營權卻在供熱部門，政府與職能部門全職責劃分不清。所以，成立一個獨立于公用企業、消費者的專門的委員會或者近似的機構對城市集中供熱的相關事宜如產品的價格確定、實際的運行等等進行全程的監管，不失為一個辦法。與此同時，該機構應對消費者的意見慎重考慮，組織聽證會等環節加大民眾的參與程度，而他的財政統一劃歸于所在城市的財政支出， 克服現存模式下的監管松懈、政出多門等缺點。

實行“雙向負責”機制。政府在城市集中供熱領域應扮演好秩序的監管者與維護者的角色：

1.公平競爭擇優選拔，促使企業保持競爭力、加快技術改革從而降低生產成本。同時利用財政手段，激發民營企業的動力。政府通過財政的手段扶持一部分企業的發展、壯大。通過類似減少新能源供暖企業稅收等方式，使得一批有資質的、提供市場服務的企業發展，打破民間資本對城市基礎設施領域的不敢投資、不愿投資的現狀。

2.對消費者一方：政府按協議規定監督企業的生產運營質量，并對企業的違法行為進行處罰，建立健全守信激勵與失信懲罰機制。淘汰不達標的企業，并定期舉行供給價格調價聽證會，合理調整供給價格，切實維護消費者權益。

同時注意明確自身的權責，減少不合理的收費事項，對自身的監管職能合理定位。

（二）企業明確自身社會責任、提高生產效率

從事公用事業的企業在保證盈利維持企業運轉的同時也需明確自身的“社會責任”。正如《公司法》第五條規定“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。”除傳統的遵守法律法規的要求之外，在2013年修訂中更是明確了企業在公益領域，包括避免造成環境污染和維護職工合法權益等方面的責任。城市供熱作為城市基礎設施領域的重要一環，是關系到民眾生活的大事。

企業以盈利為首位固然無可厚非，但也應注意自身的社會職責，注重生產的信譽和誠信經營，遵守社會公德和商業道德。所謂社會公德是指各個社會主體在其交往過程中應當遵循的公共道德規范;而商業道德是指從事商業活動應遵循的道德規范。這兩種規范在市場主體的活動中相互交融，對法律起著較好的補充作用。公司作為一種與社會經濟各個方面有廣泛聯系的實體，應當遵守社會公德和商業道德，接受這些規范的約束，通過公開數據等方式，向消費者展示企業能力和實際運營情況。謹防“劣幣驅逐良幣”情況的出現。

“社會責任”的另一要求即企業努力提高供熱的效率，完善技術發展。企業的技術發展是保證企業營利的重要手段。通過技術的提高降低成本，加強競爭力的同時也保證了較高的營利率，在公開透明的市場競爭機制下，進行有效地技術產業升級，在提高供熱效率的減少能耗和對環境的污染，并把相應的數據寫進項目招標時候的投標書中，供政府選擇。

（三）消費者積極維護自身利益，構建立體式監管

作為城市供熱的最終受益者，消費者在供熱領域并不一定只能作為被動的承受者。從國外相關領域的經驗可以看出，民眾可以自發組織成立一些民間性的公益團體。并通過參加政府定期舉辦的聽證會等等參與決策制定的全過程。

而所謂“立體式監管”即政府、企業、消費者三方共同努力監督城市集中供熱的全過程。政府審慎招標，企業明確自身職責，消費者提高監督意識和維權意識。這要求消費者積極的利用《消費者權益保護法》等法律賦予的武器切實維護自身合法利益，在政府疏于監管、企業違規偷懶的時候構建起最后一道防線。同時完善征信監管體制，由消費者進行監督將違規企業納入到失信企業名單，從而加大對于企業的威懾力，從而保證更好的提供服務。

從市場準入時對供熱企業的服務和績效業績的市場識別機制，到在實際供熱過程中的質量和安全進行參與、主動向政府部門反映實際情況，再到居民最關心的價格方面進行運行成本進行聽證，防止企業濫用其優勢地位虛報物價導致民眾的負擔加重。消費者應合理的維護自己的權益，積極的參加到對供熱企業的監管當中。

五、結語

總而言之，城市集中供熱領域的改革涉及定價模式、社會保障、政府財政等因素，也切實關系到民計民生，負責對城市供熱的保障，所以相對其它行業的改革要慢一些。因此，促進城市供熱領域市場化制度的迅速成型和完善，促進供熱企業快速轉變為獨立經營、自擔風險的市場化主體，現已成為城市集中供熱領域下一步改革重點。有關部門應從以實現我國城市供熱可持續發展為出發點，加強城市供熱領域法律法規建設，促進供熱企業轉型，加強在市場化經營領域的競爭力。

注釋：

楊子瑩.長春市城市供暖管理問題研究[D].東北師范大學碩士學位論文，2011：32.

姜啟平.PPP模式的優缺點[J].黑龍江科技信息，2017（5）：47.

孫建濤.PPP模式在供熱企業應用中的風險研究[D].北京交通大學碩士學位論文，2016：84.

參考文獻：

[1] 李亢.PPP的法律規制：以基礎設施特許經營為中心[M].北京：法律出版社，2017.

[2] 崔杭新.城市供熱特許經營模式初探[J].現代經濟信息，2009（21）.

[3] 史際春，肖竹.公用事業民營化及相關法律問題研究[J].北京大學學報，2004（4）.

[4] 李明超.公用事業特許經營中的臨時接管程序研究[J].西南政法大學學報， 2013（4）.

[5] 張守文.PPP的公共性及其經濟法解析[J].法學，2015（11）.

[6] 郭漢丁，馬輝，張印賢.城市集中供熱特許經營價格形成機制的探討[J].建筑經濟，2018（1）.

[7] 歐純智，賈康.PPP在公共利益實現機制中的挑戰與創新——基于公共治理框架的視角[J].當代財經，2017（3）.

[8] 李東序.市政公用事業市場化與政府監督[J].城市發展研究，2005，12（6）.

[9] 薛亮. PPP背景下完善城市供水安全的立法構想[J].蘭州學刊，2018（10）.

[10] 章志遠，李明超. 公用事業特許經營中的公眾參與監管制度研究[J].河南司法警官職業學院學報，2012（2）.