非訴行政執行制度的完善之行政機關

摘 要 近年來非訴行政執行案件在法院受理的行政訴訟案件中的比重越來越大，非訴行政執行是不同于行政執行和行政訴訟執行的一類案件，其在執行案件中有著非常重要的地位。在“裁執分離”模式下法院和行政機關有著明確的分工，法院負責審查，行政機關負責執行，這體現了分權制衡原則。但該模式處于探索階段，行政機關要不斷完善在這種模式下的職責。

關鍵詞 行政訴訟 非訴行政執行 裁執分離模式

基金項目：湖北民族學院科技學院校級課題《淺析非訴行政執行制度的完善》：編號KY201720。

作者簡介：譚倩，湖北民族學院科技學院教師，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.244

“裁執分離”模式下存在以下問題：

就行政機關方面存在的問題主要包括：一是該模式下行政機關執行的行為性質不明確;二是督促程序方面存在一些爭議;三是行政機關在執行的過程中哪些財產可以執行而哪些財產不能執行的問題。

一、明確由原行政機關執行非訴行政案件的模式

在“裁執分離”模式下，非訴行政案件執行又有多種模式，即行政機關自己組織實施、行政機關協同地方黨委實施、法院委托行政機關行使等模式。

行政機關在執行之前必須請示地方黨委的話會降低行政效率，對于一些需要及時處理的案件勢必會影響執行效果，非訴案件不是必須經黨委或者上級法院同意后才能執行，而是行政機關在執行的過程前有提前告知地方黨委的義務，但執行程序的啟動并不是必須地方黨委同意后才能實施，執行過程中地方黨委可以派人監督。為了明確責任應由行政機關組織實施，不能由法院委托行政機關實施，否則法院成為名義上的主體。

行政機關自立執行在實踐中又有幾種情況：第一種情況是由第一個做出行政決定的相關機關執行，而不再成立新的行政執行機關，即通過法院的裁定后，如果可以執行，則直接交回給原作出具體行政行為的行政機關;第二種情況是成立一個新的行政執行機關，通過法院的裁定后，如果可以執行，將所有非訴案件都交由該新的行政機關執行，該新的行政機關是不同于原作出行政決定的機關，該新的行政機關與原案件沒有任何關系;第三種是在原作出行政決定的行政機關內部新成立一個執行部門，該部門與作出原行政決定的部門是并列的，但是該新設部門在執行前沒有參與非訴案件的決定的作出和相關的審查工作。

應該由原有行政機關集中執行，且不在行政機關內部另外設置執行部門，原因如下，一是若原具體行政機關認為自己只需要做出行政決定，決定的合法判斷還是執行問題由其他機關去行使，行政機關可能會做出不負責任的決定，如果行政機關知道自己做出的行政決定經過法院判決后還是自己執行的話，行政機關會更加負責。二是另設立行政執行機關會增加國家財政支出，國家現在倡導的是縮減行政開支，然后把更多的錢用在滿足民眾需求上，所以權力的過度分散不會增加多少公正率，反而會降低工作效率，另外不同的機關之間在工作交接的時候會增加執行的時間，也會導致工作效率的降低。三是在行政機關內部設置不同的部門不能保證它們是不是會完全獨立，本來設置不同部門的目的是避免作出原行政決定的行政機關在執行中帶有主觀色彩，不利于保護被執行人的利益，但是因為原行政機關對案件比較了解，而新設置的部門可能對案件不了解，新設立的部門和原作出行政決定的行政機關又在同一個機關，它為了執行方便會向作出行政決定的行政機關了解相關的案情，這時新執行機關肯定會受原行政機關的影響，那么設置該新執行部門的初衷會受到影響，而從節約國家資源來看，不如加強對一個行政機關的監管，把案件交由原作出行政決定的機關。

二、明確行政機關的執行行為

不同學者對非訴行政執行的性質有不同的界定，概括起來主要有：行政性質、司法性質、混合性質。筆者同意第一種性質，即行政性質，但筆者還認為非訴行政執行中不同國家機關的行為應分別界定，即法院對非訴案件的審查具有司法性質，而行政機關的執行行為則具有行政性質。對于不同階段的行為不同的定性有助于被執行人在自己合法權益受到侵害時，能找到正確的賠償主體，若把法院的審查行為作為行政行為，法院則不能保持中立的角色，同時會導致行政機關為法院的審查失職行為買單的結果，若把行政機關的執行 行為作為法院裁判的延伸，定性為司法性質，則會造成行政機關的執行侵權全部由法院承擔的結果。所以必須明確行政機關的執行行為 行政性質和法院審查行為的司法性質。

三、明確催告的起算時間

設置催告的目的是在行政相對人不積極維護自己的合法權益，包括不履行義務、不復議、不訴訟等，在前述情況下行政機關給相對人最后一次自覺履行的機會，所以催告的起算點應該是法定救濟期限屆滿后行政機關才可以進行催告。因為如果行政相對人在法定救濟期限內自動履行了義務或者復議、訴訟了，這個時候行政機關就不用再進行催告，這樣節省了行政資源。但是如果行政相對人在法定救濟期限內明確表示自己不會履行也不會復議和訴訟，這個時候行政機關就應該提前進行催告，督促當事人積極維護 自己的合法權益。

所以催告的時間應該是當事人的法定救濟期限屆滿，即60復議期限和3個月起訴期限屆滿后至行政機關向 法院申請執行前，如果在法定救濟期限內當事人明確表示不履行也不復議或者訴訟的，則行政機關也可以催告。

同時催告履行期限應該包括在3個月的申請期限中，催告程序是在當事人不履行義務，也不復議或者訴訟的情況下，行政機關給予當事人最后一次自動履行的機會，本身當事人的法定救濟期限已經足夠當事人去履行義務或者尋求復議或者訴訟的救濟方式，但是當事人還是不履行，則這個時候為了節省行政資源，10日的催告 期限應該包括在行政機關的3個月 申請期限內。

四、明確被執行財產的范圍

依據《行政強制法》的規定，以履行的標的不同把行政強制執行分為金錢給付義務的執行和作為與不作為義務的執行，非訴行政執行案件依據這一標準可以分為金錢給付義務和行為給付義務。其中有關于金錢給付義務的“金錢”的范圍需要參照《民事訴訟法》和相關司法解釋的規定。下面講幾種特殊的財產范圍。

第一，可以執行的財產范圍。一是提取第三人責任險的保險賠償款，人民法院受理第三人責任險的保險賠償款的申請時，對于投保人不履行義務的情況，受益人向法院提出申請，人民法院在申請人符合條件的情況下向保險公司發出協助執行通知，人民法院對于保險公司拒絕執行的，可依法裁定強制執行 。二是存在銀行的憑證式國庫劵，國庫劵在性質上與銀行的定期儲蓄存款相似，它的性質是有價證劵，存在銀行的目的是到期償還本息，而暫時交由銀行保管，它也是屬于被執行的財產，人民法院有權凍結、劃撥被執行人存在銀行的憑證式國庫券 。三是案外人到期的債權，債權人在債務人的財產不能滿足保全請求時，案外人有債務沒有償還給債務人，如果債權人申請，人民法院可以裁定該債務人的債務人不得對債務人清償，但案外人要求償付的，人民法院可以以提存財產或價款方式保全 。

第二，不能執行財產的范圍。一是金融機構存款準備金，因為商業銀行向中國人民銀行交的存款準備金和備付金，關系到商業銀行的生存問題和國家對經濟的宏觀調控，不能被隨意執行，否則會影響經濟的波動，金融機構存款準備金之外的錢就可以執行。二是辦公的大樓、營業場所、運鈔車等屬于中國人民銀行及其分支機構日常必需的這些不能被執行。由于中國人民銀行對其他金融機構行事監督管理的職責，查封人民銀行的辦公樓、運鈔車、營業場所，一方面會影響人民銀行正常運行，另一方面可能會影響整個金融秩序的穩定，因為中國人民銀行的監管責任只可能是表面的，不可能進行實質的審查，這些犯錯的機構所負的責任不應該由中國人民銀行承擔，更不應該查封人民銀行的財產。應該有人民銀行承擔的民事責任，人民法院亦不應該查封人民銀行的運鈔車、營業場所、辦公樓，但可以依法執行其他財產 。三是黨費，黨費是由黨委組織部門代黨委統一管理，關系到國家民生，執行機關在執行時不能把黨費作為執行財產 。此外還包括社會保險基金 、基本生活保障資金 、工會經費 、糧棉油政策性收購資金及其形成的糧棉油 、旅行社質量保證金 、地方財政的預算資金 等。

注釋：

程琥.“裁執分離”與相對集中行政強制執行權研究[J].法律適用，2012（10）：70-71.

《最高人民法院關于人民法院能否提取投保人在保險公司所投的第三人責任險應得的保險款問題的復函》.

《最高人民法院關于被執行人存在銀行的憑證式國庫券可否采取執行措施問題的批復》.

《最高人民法院關于經濟審判工作中嚴格執行<中華人民共和國民事訴訟法>的若干規定》第14條：人民法院采取財產保全措施時，保全的范圍應當限于當事人爭議的財產，或者被告的財產.對案外人的財產不得采取保全措施，對案外人善意取得的與案件有關的財產，一般也不得采取財產保全措施;被申請人提供相應數額并有可供執行的財產作擔保的，采取措施的人民法院應當及時解除財產保全.

《最高人民法院關于不得對中國人民銀行及其分支機構的辦公樓、運鈔車、營業場所等進行查封的通知》.

《最高人民法院關于強制執行中不應該將企業黨組織的黨費作為企業財產予以凍結或劃撥的通知》.

《最高人民法院關于在審理和執行民事、經濟糾紛案件時不得查封、凍結和扣劃社會保險基金的通知》.

《最高人民法院關于嚴禁凍結或劃撥國有企業下崗職工基本生活保障資金的通知》.

《最高人民法院關于產業工會、基層工會是否具備社團法人資格和工會經費集中戶可否凍結劃撥問題的批復》.

《最高人民法院關于對糧棉油政策性收購資金是否可以采取財產保全措施問題的復函》.

《中華人民共和國最高人民法院關于執行旅行社質量保證金問題的通知》.

《最高人民法院關于河南省西華縣艾崗糧管所申請執行河南省西平縣人民政府、西平縣城鄉建設環境保護局一案如何執行問題的復函》.

參考文獻：

[1]徐小娟.裁執分離模式下司法權與行政權的運行[J].人民司法，2014 （19）.

[2]陳書平，王曉輝.省以下地方檢察院人財物統一管理體制構建模式探究[J].理論前沿，2014 （9）.