供給側(cè)改革背景下公共文化服務(wù)供給方式創(chuàng)新
——以北京市政府補(bǔ)貼文化惠民消費(fèi)券為例

針對(duì)新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在產(chǎn)能過(guò)剩、供需錯(cuò)配等深層次結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，政府適時(shí)提出推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略決策。在公共文化領(lǐng)域，如何激發(fā)消費(fèi)側(cè)的需求潛力和提高供給側(cè)的質(zhì)量與數(shù)量，是制約當(dāng)前我國(guó)文化改革發(fā)展的兩大結(jié)構(gòu)性難題。2017年，北京市國(guó)有文化資產(chǎn)管理辦公室啟動(dòng)發(fā)放文化惠民卡活動(dòng)，文化惠民消費(fèi)券（簡(jiǎn)稱“文惠券”）作為文化惠民卡服務(wù)中的一種，直接補(bǔ)貼民眾促進(jìn)文化消費(fèi)。民眾可根據(jù)自身需求選擇文化消費(fèi)內(nèi)容，使用文惠券直接抵扣，實(shí)現(xiàn)了公共文化服務(wù)供給方式的創(chuàng)新。本文對(duì)北京市政府補(bǔ)貼文惠券實(shí)例進(jìn)行分析，研究目前文惠券項(xiàng)目的實(shí)施意義，通過(guò)分析存在的問(wèn)題找到相應(yīng)的對(duì)策，希望對(duì)類似的文化惠民活動(dòng)提供參考。

一、文化領(lǐng)域供給側(cè)、消費(fèi)側(cè)改革背景

（一）消費(fèi)側(cè)

表1 2014-2018年我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)

隨著人們收入水平的不斷提高，我國(guó)居民的人均可支配收入明顯增加，但是居民在教育、文化、娛樂(lè)等方面的消費(fèi)支出比例卻沒(méi)有明顯增加。自2014年起，我國(guó)居民文教娛樂(lè)消費(fèi)支出所占比例一直在10%～12%浮動(dòng)，沒(méi)有明顯增加，說(shuō)明需求側(cè)的巨大潛力沒(méi)有得到有效釋放。如表1所示，是2014年至2018年我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3000美元時(shí)，居民消費(fèi)進(jìn)入物質(zhì)消費(fèi)和精神文化消費(fèi)并重時(shí)期；超過(guò)5000美元時(shí)，居民消費(fèi)將進(jìn)入精神文化需求的旺盛時(shí)期。我國(guó)人均GDP早在2007年就達(dá)到了3000美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13785.8元，但人均文教娛樂(lè)消費(fèi)支出僅為1329.2元，農(nóng)村居民人均純收入4140.4元，但人均文教娛樂(lè)消費(fèi)支出僅為305.7元，占比分別為為9.6%和7.3%。2018年我國(guó)人均GDP為64644元，居民年均支出19853元，但人均文化消費(fèi)支出僅為2226元。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均文化消費(fèi)支出占人均消費(fèi)支出的比重嚴(yán)重偏低，文化消費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)際平均水平。

（二）供給側(cè)

文化領(lǐng)域的供給側(cè)主要針對(duì)文化企業(yè)單位來(lái)講，目前供給側(cè)既存在總體上資源分散、供需結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象，又有部分公共產(chǎn)品呈現(xiàn)出的效率和質(zhì)量問(wèn)題。以公共圖書(shū)館圖書(shū)服務(wù)為例，2014年全國(guó)553個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館建筑面積小于800平方米（最低標(biāo)準(zhǔn)），占20.4%，人均公共圖書(shū)0.58冊(cè)，遠(yuǎn)低于國(guó)際圖聯(lián)、聯(lián)合國(guó)教科文組織規(guī)定的人均藏書(shū)量1.5～2.5冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)。2014年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)583.44億元，其中縣及縣以下291.32億元。從資源上看，主要服務(wù)于農(nóng)村的1630家縣圖書(shū)館圖書(shū)總藏量14527萬(wàn)冊(cè)，僅占全國(guó)總藏量的18.4%，總流通人次9619萬(wàn)，占全國(guó)的18.1%，顯然農(nóng)村基層公共文化供給嚴(yán)重不足。這表明目前文化服務(wù)的供給側(cè)不僅存在質(zhì)量和效率問(wèn)題，總體上還存在總體資源失衡和分散的問(wèn)題。

二、案例：北京市政府補(bǔ)貼文惠消費(fèi)券項(xiàng)目

（一）案例概述

自2008年以來(lái)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不斷完善，人民日益增長(zhǎng)的文化需求不斷增加，政府出臺(tái)一系列政策促進(jìn)市場(chǎng)制度發(fā)揮作用，如《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》等。這些政策的出臺(tái)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能，規(guī)范政府購(gòu)買公共文化服務(wù)行為，把政府提供的一部分公共文化服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)社會(huì)化購(gòu)買的方式提供給人民群眾。北京市政府補(bǔ)貼文化惠民消費(fèi)券正是在這一大背景下提出的，通過(guò)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)、發(fā)放文惠劵，來(lái)更好地滿足公眾對(duì)精神文化的需求。

文化惠民卡是北京市國(guó)有文化資產(chǎn)管理辦公室的一項(xiàng)文化服務(wù)，文化惠民消費(fèi)券是文化惠民卡服務(wù)中的一種。民眾可根據(jù)自己的需求和興趣愛(ài)好選擇文化消費(fèi)內(nèi)容，文惠券可以在原票價(jià)的基礎(chǔ)上直接實(shí)現(xiàn)抵扣。相較于先前直接補(bǔ)貼的形式，文惠券的出現(xiàn)使公眾的消費(fèi)內(nèi)容更加靈活，內(nèi)容選擇更加多樣。

伴隨我國(guó)居民生活水平的逐步提高，教育、演出、旅游、文創(chuàng)、圖書(shū)等方面的文化消費(fèi)正在成為我國(guó)民眾消費(fèi)的新熱點(diǎn)，文化消費(fèi)多層次、多樣化、個(gè)性化的需求也愈加凸顯。為滿足人民群眾的精神文化發(fā)展需求，文惠券項(xiàng)目進(jìn)一步增加了七大領(lǐng)域細(xì)分門類，旨在提高消費(fèi)者在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)消費(fèi)的可選性與便捷性。

文惠券面額設(shè)置5元、10元、20元、30元、50元和100元等6種，在使用時(shí)，消費(fèi)者選擇個(gè)人賬戶中可使用的文惠券數(shù)量及面值，并進(jìn)行相應(yīng)扣減，最后支付余款，即可完成文惠券使用。

文惠劵的出現(xiàn)帶動(dòng)了市民的消費(fèi)熱情。2016年，北京市政府啟動(dòng)文化惠民消費(fèi)劵活動(dòng)試點(diǎn)工程，2017年起正式發(fā)放文惠券，在2016年至2018年這3年里，累計(jì)發(fā)放金額達(dá)1.1億元，直接帶動(dòng)北京市文化消費(fèi)超過(guò)7.8億元。消費(fèi)券額抵扣與各個(gè)合作單位的優(yōu)惠券、折扣券相加，總計(jì)為北京市民消費(fèi)者提供了約3.3億元優(yōu)惠金額，截至2018年底，總共有900萬(wàn)人次參與領(lǐng)券，實(shí)際消費(fèi)約420萬(wàn)人次。

表2 2017年文惠券首批合作單位

北京市文惠券是通過(guò)與文化企業(yè)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的，合作單位通過(guò)公開(kāi)征集確定，從而確保合作單位公共服務(wù)的供給質(zhì)量。表2為2017年文惠券的首批合作單位。

（二）文惠券項(xiàng)目的必要性

文惠券項(xiàng)目作為現(xiàn)在文化市場(chǎng)中唯一由財(cái)政直接補(bǔ)貼消費(fèi)者的惠民措施，全面實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼范圍、消費(fèi)權(quán)利和消費(fèi)行為的四個(gè)方面轉(zhuǎn)變。

（續(xù)表）

在補(bǔ)貼對(duì)象上，實(shí)現(xiàn)了由補(bǔ)貼企業(yè)向補(bǔ)貼消費(fèi)者的轉(zhuǎn)變。先前采取直接補(bǔ)貼企業(yè)的方式雖然快捷、效率高，但難免出現(xiàn)一些問(wèn)題。例如，直接補(bǔ)貼企業(yè)會(huì)使得企業(yè)產(chǎn)生惰性，缺少創(chuàng)新和改進(jìn)節(jié)目形式、節(jié)目?jī)?nèi)容的動(dòng)力。老套的故事情節(jié)和生搬硬套的節(jié)目形式無(wú)法滿足公眾需求，導(dǎo)致企業(yè)跟不上時(shí)代潮流，最終被淘汰。采取直接補(bǔ)貼消費(fèi)者的方式使各個(gè)企業(yè)之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，只有做出深受觀眾喜愛(ài)的節(jié)目，消費(fèi)者才會(huì)心甘情愿掏腰包，政府補(bǔ)貼才會(huì)流入企業(yè)。因此，企業(yè)只有創(chuàng)新發(fā)展才能滿足消費(fèi)者的需求，實(shí)現(xiàn)盈利。另外，通過(guò)領(lǐng)取文惠券直接進(jìn)行消費(fèi)抵扣，可以讓消費(fèi)者能看得到實(shí)惠，從而激發(fā)更大的文化消費(fèi)熱情。

在補(bǔ)貼范圍上，由分散補(bǔ)貼各領(lǐng)域向普惠覆蓋文化消費(fèi)全領(lǐng)域的范圍轉(zhuǎn)變。以前政府補(bǔ)貼只存在于少數(shù)的幾家大型文化企業(yè)，很多小型文化企業(yè)難以受益。隨著國(guó)有文化企業(yè)改革，文化企業(yè)在市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)政府補(bǔ)貼方式也進(jìn)行全領(lǐng)域的覆蓋，從傳統(tǒng)的文藝演出、廣播影視、圖書(shū)音像，到現(xiàn)在的教育娛樂(lè)、文創(chuàng)產(chǎn)品、文化體育、文化旅游等，都實(shí)現(xiàn)了政府補(bǔ)貼。更多的文化企業(yè)出現(xiàn)，民眾也有了更加多樣的選擇范圍和選擇空間。

在消費(fèi)權(quán)利上，由消費(fèi)者被動(dòng)接受單一活動(dòng)補(bǔ)貼向主動(dòng)選擇消費(fèi)內(nèi)容轉(zhuǎn)變。以往的政府補(bǔ)貼更多的是對(duì)某種單一的活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，公眾只能被迫選擇消費(fèi)，不能根據(jù)自己的需求進(jìn)行選擇。雖然政府是希望提高公眾的文化精神需求，但是公眾多樣化的要求沒(méi)有得到滿足。文惠券的出現(xiàn)，使民眾的被動(dòng)權(quán)轉(zhuǎn)換為主動(dòng)權(quán)，公眾可以根據(jù)自己的需求進(jìn)行文化消費(fèi)內(nèi)容的選擇，更好地提升民眾的滿意度。

在消費(fèi)行為上，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)定時(shí)、定點(diǎn)定向消費(fèi)向隨時(shí)、隨地、隨意動(dòng)態(tài)消費(fèi)轉(zhuǎn)變。以前的補(bǔ)貼形式可能根據(jù)某一特定活動(dòng)定時(shí)進(jìn)行，公眾沒(méi)有辦法選擇時(shí)間段，從而可能會(huì)打擊一部分消費(fèi)者的文化消費(fèi)積極性。但文惠券的出現(xiàn)使公眾的選擇更加靈活，無(wú)需根據(jù)固定時(shí)間、固定的場(chǎng)次進(jìn)行消費(fèi)。通過(guò)文惠券，消費(fèi)者每個(gè)月都可以進(jìn)行抵扣消費(fèi)，更大程度上滿足了百姓的需求。

文惠券以文化惠民為牽引，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，促進(jìn)文化企業(yè)供給側(cè)改革，最終實(shí)現(xiàn)惠民惠企的目標(biāo)，擴(kuò)容文化消費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

三、文化惠民消費(fèi)券的意義

文惠券取得的成果，充分展現(xiàn)了民眾對(duì)文化消費(fèi)的巨大需求。北京文化惠民消費(fèi)券的探索實(shí)踐，為今后其他省份進(jìn)一步有效釋放文化消費(fèi)潛力、提供文化服務(wù)提供了啟示。

（一）促進(jìn)文化領(lǐng)域的需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

黨的十九大報(bào)告提出，當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其實(shí)這種矛盾背后是供給與需求的不對(duì)等。目前民眾對(duì)精神文化生活的需求也越來(lái)越大，但是供給不足造成了難以滿足民眾需求。北京市政府通過(guò)文惠券活動(dòng)，很大程度地解決了這一問(wèn)題。通過(guò)補(bǔ)貼的方式，提高了對(duì)文化企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的吸引力，越來(lái)越多的文化企業(yè)發(fā)展起來(lái)，從而滿足公眾對(duì)文化服務(wù)的需求，激發(fā)公民參與公共文化服務(wù)的熱情。

（二）加快文化領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文惠券的出現(xiàn)創(chuàng)新了政府的補(bǔ)貼形式，引入了市場(chǎng)機(jī)制。與以往直接進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的形式不同，現(xiàn)在通過(guò)直接補(bǔ)貼民眾，讓民眾直接掌握主動(dòng)權(quán)。為了獲得政府的補(bǔ)貼、提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，文化企業(yè)創(chuàng)新內(nèi)容與形式吸引民眾。只有對(duì)民眾具有吸引力的項(xiàng)目才能獲得政策補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)盈利。通過(guò)市場(chǎng)方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)文化企業(yè)良性發(fā)展，越來(lái)越多深受觀眾喜愛(ài)的內(nèi)容出現(xiàn)。在這樣的大環(huán)境下，不僅促進(jìn)了文化消費(fèi)，而且也帶動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

四、文化消費(fèi)券實(shí)施中存在的問(wèn)題

文化惠民消費(fèi)劵目前的實(shí)施目前處于初級(jí)階段，在項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、文化內(nèi)容和供給范圍等方面還存在一些問(wèn)題。

（一）監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺失

在文惠券的發(fā)放和使用過(guò)程中，如何評(píng)價(jià)文惠劵的實(shí)施效果，是需要進(jìn)行有效評(píng)估的。目前很少有政策細(xì)則對(duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)化評(píng)估。在實(shí)施過(guò)程中，如何評(píng)估、誰(shuí)來(lái)評(píng)估、怎樣評(píng)估以及如何確定文惠券的消費(fèi)范圍，缺少一套完善的評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督機(jī)制，這會(huì)導(dǎo)致判斷文惠券實(shí)施效果缺乏精準(zhǔn)性。評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失不利于政策的調(diào)整和改進(jìn)，從而影響今后文惠券實(shí)施效果，所以，如何進(jìn)行文惠券項(xiàng)目的評(píng)估是亟須解決的問(wèn)題。

在文惠券項(xiàng)目的監(jiān)督方面，雖然現(xiàn)在北京市國(guó)有文化資產(chǎn)管理辦公室會(huì)公開(kāi)承接企業(yè)的信息，但是在招標(biāo)的過(guò)程中，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以體現(xiàn)公眾的意愿；缺乏多種途徑的群眾文化需求和建議反饋機(jī)制，政府了解群眾文化需求的渠道不暢；缺乏對(duì)文化惠民項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，不能保障文化惠民項(xiàng)目的實(shí)施效果。所以，在文惠券項(xiàng)目中，需要政府、社會(huì)組織以及民眾等多主體進(jìn)行監(jiān)督。

（二）供給總量與范圍不足

目前文惠劵的使用范圍還未能普及，文惠劵受益對(duì)象的數(shù)量和范圍還比較有限。從表3和表4可以看出，在供應(yīng)范圍上，雖然現(xiàn)在文惠券的適用范圍覆蓋7個(gè)種類，但承接公共文化服務(wù)的單位只有30余家，每一類別可供市民進(jìn)行選擇的文化單位非常少，各個(gè)區(qū)縣之間可供選擇的文化單位也很難全方面覆蓋，不能滿足北京市民多樣性的文化需求。

表3 北京市各區(qū)文惠券供應(yīng)單位數(shù)量

表4 各行業(yè)文惠券供應(yīng)單位數(shù)量

五、建議

（一）健全監(jiān)督評(píng)價(jià)制度

針對(duì)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，要制定相關(guān)的監(jiān)督評(píng)價(jià)細(xì)則，完善相應(yīng)的制度體系。在評(píng)價(jià)體系方面，要量化對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從公眾、企業(yè)、社會(huì)、政府等各個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立完善的評(píng)價(jià)體系，從而更好地評(píng)價(jià)文惠劵的實(shí)施效果，及時(shí)根據(jù)民眾需求進(jìn)行調(diào)整。在監(jiān)督方面，要從各個(gè)階段、各個(gè)主體進(jìn)行監(jiān)督，從政府采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)始到對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)束，各個(gè)階段要進(jìn)行信息透明的公開(kāi)化處理。政府、社會(huì)、民眾也要發(fā)揮積極作用，多主體進(jìn)行監(jiān)督，從而確保項(xiàng)目的效果。

（二）增加供給種類與供給范圍

就目前存在的受眾數(shù)量少、選擇范圍窄的問(wèn)題，要進(jìn)一步加大對(duì)文惠券項(xiàng)目的宣傳力度，使公眾了解并參與到整個(gè)活動(dòng)過(guò)程中來(lái)。另一方面，政府需要擴(kuò)大對(duì)文惠券提供企業(yè)的范圍和種類，實(shí)現(xiàn)多樣化、多范圍的選擇，從而更加全面地滿足居民的切實(shí)需求。

結(jié)語(yǔ)

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的大背景下，公共文化服務(wù)正在不斷推進(jìn)改革創(chuàng)新，北京市政府通過(guò)文惠劵的發(fā)放創(chuàng)新了公共文化的供給方式，實(shí)現(xiàn)了鼓勵(lì)文化服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展的目的，激發(fā)了群眾文化服務(wù)消費(fèi)的熱情。同時(shí)，群眾的消費(fèi)能夠幫助企業(yè)進(jìn)行文化演出的創(chuàng)新、文創(chuàng)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)等，從而為企業(yè)帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)供給側(cè)和需求側(cè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展。但是，目前文惠券項(xiàng)目也存在一些問(wèn)題，希望通過(guò)健全監(jiān)督評(píng)價(jià)制度、增加供給種類與供給范圍，來(lái)為公共文化服務(wù)。