共享農房的法律問題和應對措施

徐祥祥 陳艷琳 施明素

摘 要：隨著互聯網的高速發展，我國迎來了“共享經濟”時代，在“共享經濟”時代背景下，共享單車、共享汽車、網約車以及本文所論述的“共享農房”新興出現，但我國現行的法律制度以及相關的現有政策，想要完美地調解其產生的問題實乃是鞭長莫及。這意味著“共享農房”的新出臺在“共享經濟”時代將會遇到許多的挑戰。了解“共享農房”的法律問題，尋找應對措施對農房政策的落實，推進農村宅基地“三權分置”有重要意義。

關鍵詞：共享經濟;共享農房;問題措施

2018年中央一號文件明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。響應該政策的提出，18年溫州市兩會上，《政府工作報告》中也明確提出，要深入推進農村產權制度改革，開展“共享農房”試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，激活農民財產權。在“共享經濟”興起發展的背景下，“共享農房”的推行既順應了社會發展的要求，又面臨著未知的困難。本文通將過對“共享經濟”大背景的研究，了解社會新的經濟發展趨勢;并在對“共享農房”試點的實踐探究中，尋找此政策在推行過程中所暴露的問題，分析其中沖突糾紛產生的根本原因，深入探討如何推進相關法律法規的完善。

一、課題背景、含義概述

1.“共享經濟”基本內容概述

“共享農房”這一概念在2018年首次提出，為更好的理解這一模式，本文先從“共享經濟”出發闡釋共享這一概念。

“共享經濟”是一種新的經濟模式，指以獲利為目的對陌生人及存在的物品使用權的暫時轉移，是公眾對社會閑置資源的公平享有，以不同的方式付出和收益。實質上，它的根本屬性是整理合并線下的閑散物品或服務者，以較低的價格提供產品或服務。即供給方在一定時間段內暫時性地讓渡物品的使用權或者提供服務，以此來獲得一定的報酬;需求方則不直接擁有物品的所有權，而是通過租、借等方式使用物品。

2.新生“共享農房”的 背景意義

2017年安徽合肥市廬陽區開始試點試探“共享農房”模式，對準體量龐大的農村閑置住宅，利用互聯網共享平臺連接供求雙方，廬陽區當局與農匯網簽定相助協議，將建立“農匯民宿（合肥廬陽）閑置農房云平臺”，把農村空置住宅信息推到線上，試探成立閑置農房民宿開拓標準，為將來在世界范疇內復制推廣“共享農房”做籌備。“共享農房”的模式有利于激發農民自愿、自主、自發的參與，充分尊重了農村現在的發展狀況與當地傳統的民俗風情，并且以不對正常農村生產生活產生影響為前提，引導農民盤活手中的閑置資源、幫助農民參與創業或發展第三產業，增加農民收入，增強他們的市場與經營意識。

二、“共享農房”的法律問題及背景

1.便民的“共享經濟”滋生亂象

總的來說，共享模式在運作中逐漸暴露了很多更深層次的問題。

首先，該模式提高閑置資源利用效率的目的未能得到很好的實現，資源效率問題未得到有效解決，反而因為資源過剩被放大。資源過剩本是共享經濟出現的先決條件，然而目前不僅共享資源本身存在過剩，還因偏向輕資產型的企業如共享單車、共享充電寶、共享雨傘、洗衣機等為搶占市場先機通過廣泛鋪設產品大量占據社會公共空間造成了更加嚴重的浪費。而重資產型的企業以Airbnb為例，其名下的短租房數量的上漲會帶動租金以及房屋售價的上漲，這使得共享經濟在資源效率的配置上與初心漸行漸遠;其次，共享經濟的監管模式不完善。現在的共享平臺過分強調它的技術，高度重視自己的利潤，并且在利益的驅使下擱置了對產品的監管，甚至以中間人的姿態規避監管義務。

2.“共享農房”的四大困境

在“共享經濟”本身固有的系統性風險以及農村宅基地改革仍在探索之中的不穩定性的影響下，“共享農房”的推行過程中也不可避免的出現落實難問題。

首先，第一個困境便是雙方的違約問題。目前，由于“共享農房”才剛剛開始推行不久，沒有前人的經驗可循，有些新的政策剛出臺還未經歷過實踐的考驗也不能及時起到相應的拘束作用。

第二個困境是“共享農房”規范性政策缺失。如果在農房共享的過程中監督管理不到位可能會出現農房安全隱患、外來人員增加帶來公共安全風險、非法改造使用違規建筑等問題。

第三個困境是公眾對農房共享的不理解，還有村民對外來人的不信任感、對農房傳統面貌被破壞的不安感以及部分城鎮居民認為沒有必要進行農房的共享，這是我們通過實地考察后，比較深刻的感受。

第四大困境是農村宅基地“三權分置”待推進。這也是最關鍵的一個問題。過去宅基地的“所有權、資格權和使用權”三權均屬于集體所有，由于國家對土地一直實施宏觀調控，所以建設用地一級市場一直由政府壟斷，而農村宅基地也屬于建設用地范疇，宅基地雖然屬于村集體所有，但農民個人不能買、不能賣，更不能開發建設①，這也是農房閑置的一大原因，現在中央1號文件規定“三權分置”，所有權歸村集體，資格權歸農戶，使用權則放活，這使得“共享農房”能夠開展，但限于發展水平的不同，中西部地區城市化水平低，對宅基地的需求小，即使進一步開放宅基地流轉，對當地城鎮化水平提高的作用也有限。

三、“共享農房”問題的應對

面對政策落實所出現的諸多問題，如何應對是政策能否落實到位的關鍵。

就對于“共享農房”的出現、發展有重大影響的農村宅基地“三權分置”政策有待推進的問題。應當先正確詮釋“三權分置”的法理基礎。明晰宅基地所有權的主體以落實宅基地所有權;通過將流轉取得的不具有身份屬性的使用權定義為一種用益物權參照承包地“三權分置”的做法，流轉、抵押、融資等來放活宅基地使用權;修改《物權法》《土地管理法》等相關法律明確“資格權”法定用益物權性質，將“資格權”納入不動產統一登記來確立“資格權”法律地位和行權方式。

2018年4月浙江省象山縣首次對非村集體經濟組織成員頒發了宅基地使用權人證， 這是當地以宅基地“三權分置”為契機， 以閑置宅基地盤活促進鄉村發展的一種有益嘗試。②此項的具體流程包括：第一， 由農村宅基地所有權人 （即所在村集體經濟組織） 、農村宅基地資格權人 （即村民） 、農村宅基地使用權人 （即經營企業） 三方， 共同簽訂《農村宅基地使用權流轉三方合同》， 約定宅基地的座落和面積， 以及地上建筑物面積、流轉價款及支付方式、流轉年限等;第二， 由宅基地所在的鄉鎮政府對上述三方簽訂的合同進行鑒證;第三， 象山縣國土資源局依上述合同， 分別向村民和經營方， 發放宅基地資格權人證和宅基地使用權人證。證書上都要求注明：宅基地資格權人、宅基地使用權人及房屋所有權人、房屋使用權人的權益和收益、取得方式、使用權期限、用途范圍、權利處分以及到期農房及配套設施歸屬等要素。

為加強監管，北京市農委等7部門聯合制定了《關于規范引導盤活利用農民閑置房屋增加農民財產性收入的指導意見》③，其中規定要合理確定盤活利用農民閑置房屋范圍，堅持正確導向;要充分尊重農民意愿，兼顧各方合法權益;堅持集體統一組織運營，提高農民組織化程度;加強統籌安排，依法合規原貌利用;堅持因村制宜，發展特色融合產業;規范簽訂房屋利用合同，依法確定租賃期限;加強規范管理，確保安全運營;切實加強農房出租管理，建立健全登記制度等九項內容。此規范性文件的發布，規定了農村閑置房屋不包括設施農業項目配套用房、違法占地建房以及農民建設的用于倉儲的非居住用途的房屋等。該項工作由閑置房屋所在地的村集體經濟組織統一組織進行，提高農民的組織化程度，有效防止一家一戶未經本集體經濟組織同意擅自與社會資本開展合作經營而產生各類矛盾糾紛。房屋的裝修改造必須符合傳統村落保護發展規劃有關要求，進行傳統建筑保護修繕，不得超出原住房面積進行改建和擴建。租賃期限按照《合同法》的規定，租賃合同的期限不得超過20年，結合本地政策的要求來具體確定。嚴格禁止在地質災害易發區等存在安全隱患的村莊開展盤活利用農民閑置房屋工作。加快建立健全村級房屋出租管理服務站，由村級服務站對本村農戶出租用于居住的房屋進行統一登記，隨時了解房屋出租、居住人員情況及安全管理等動態，并做好出租住房的日常檢查工作，發現違法違規行為及時向本區有關部門報告，有效防止農村出租房屋呈現梯度外移的無序狀態，確保安全。這些規定為各地“共享農房”的進一步落實提供了參考和指導，有很好的借鑒意義。

象山縣的實踐與北京市農委的指導意見，為我們提供了啟發，發展新的管理模式、出臺相關的政策、完善相關的法律法規和規章以此來加強監督管理，對于解決“共享農房”的現有問題具有重大意義。（指導老師：張志）

注釋：

①農惠網：《什么是宅基地“三權分置”？2018宅基地三權分置解讀》，2018年8月6日。

②葉劍平等：《宅基地“三權分置”的實踐樣態——來自浙江省象山縣的實踐探索》，載《中國土地》2018年11期。

③京政農函〔2018〕13號：關于印發《關于規范引導盤活利用農民閑置房屋增加農民財產性收入的指導意見》的通知，2018年3月26日。

參考文獻：

[1]陳學鶯.共享經濟的發展和局限[J].經濟管理者，2017，（2）.

[2]儲妍，茅明睿.共生城市——共享經濟與城市更新的研究與思考[A].規劃60年：成就與挑戰——2016中國城市規劃年會論文集（06城市設計與詳細規劃）[C]，2016.

[3]謝斌祥，王誠.溫州將開展“共享農房”試點全市計劃盤活閑置農房逾萬幢[N].溫州都市報，2018.