多方聯動的新型社區居家養老模式探究

苗英薈 張力碩 劉曉寧

摘 要：本文以北京市“養老券”政策和北京市海淀區的“甘家口模式”為切入點，將視角放大到在推廣該模式的過程中所遇到的瓶頸與困境，進而以“社區居家養老聯動模型”為基點、圍繞政府、社區、社會組織、企業四大主體提出相應的舉措。

關鍵詞：社區居家養老;多方聯動;養老服務

近年來，我國人口老齡化程度進一步加深。從世界絕大多數國家來看，人口老齡化是現代化進程的必然結果，然而與發達國家相比，中國的人口老齡化屬于“未富先老”，勢必會帶來社會養老負擔加重、青壯年勞動力不足等一系列社會問題。在多樣化養老路徑探索過程中，社區居家養老逐漸進入人們的視野，引起越加廣泛的社會關注。

一、社區居家養老模式

社區居家養老模式是指讓老年人在家中居住，由家庭——社區共同為其提供養老服務的一種養老方式，是家庭養老與社區養老的有機結合，該模式以家庭為核心，以社區為依托，以老年人生活照料（日常護理或者特殊護理）、醫療康復（包括陪同到醫院看病、醫療、配藥等）、精神慰藉（每天和老人交流，發現老人的需求，排除老人的孤獨感）為主要內容[1]。

二、政策概覽

（一）北京市“養老券”政策

北京市作為居家養老服務改革試點城市，在2008 年底，北京市民政局頒發了《關于加快養老服務機構發展的意見》，提出了在全市推廣“9064”養老模式，構建“以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充”的養老服務體系。[2]

（二）北京市海淀區“甘家口”模式

作為首批社區醫養結合試點區，北京市海淀區率先整合轄區內的醫療和養老資源，在甘家口街道逐步摸索出社區居家養老新模式——通過社區衛生服務中心和第三方專業養老服務公司的合作，構建區域性養老服務體系。

三、兩者進行推廣會產生的難題及原因

（一）服務內容單一，缺乏特色服務

目前社區居家養老所提供的服務大同小異，服務內容不夠全面，產品類別單一，難以匹配養老服務需求的多元化趨勢，沒有真正和老人需求相對接起來，造成供需結構失衡的困境。如行為能力衰退或失能半失能老人需要更高的社區居家養老服務需求，包括疾病的診斷與干預、專業醫療支持、長期護理、情緒疏導、康復療養、臨終關懷等服務需求。目前全國大多是社區居家養老服務還未能滿足這些需求。

（二）醫養護專業人員缺乏

專業人員短缺是社居家養老模式推行中面臨的普遍問題。護理人員流動率較高，社區缺乏長期穩定的護理人員。目前社區護工中大部分未接受過專業訓練，缺乏服務老年人的相關理論知識和專業技能。護理人員經驗技能不足、態度惡劣、年齡較高等現象普遍存在。

由于社區養老機構開出的工資低、工作量大、工作很辛苦、技術職稱渠道不通暢，年輕的應聘者和專家不愿長期留在這里，所以很難招到長期職工。另外，社會上對護工一類職業高偏見，間接使很多年輕待業的對口專業人才降低了留在養老機構的意愿轉而選擇去相關機構行政管理層工作，極少人愿意服務在“一線”。

（三）長期籌資機制不健全

傳統的養老和醫療服務經過多年的發展，在籌資方面形成了較為固定的模式和穩定的籌資來源[3]。而主要依靠老年人繳費和政府的政策支持的社區居家養老模式缺乏穩定的資金來源，甚至面臨出現籌資空隙的威脅，使得該模式難以推廣。

（四）老年人護理服務收費較高，支付能力較弱

老年人的整體收入偏低，尤其是殘障老年人、慢性病老年人、失能半失能老年人因醫療開銷，使得養老護理服務的支付能力更加有限，但是最需要護理服務的正是這類自理能力很低的老年人。

（五）醫保支付對接困難

當前，我國缺少專門用于老年人護理的長期護理保險，基本醫療保險沒有覆蓋養老機構和居家護理費用，社區的醫療護理康復服務費用難以與醫保支付對接，不能享受醫保報銷政策。

四、社區居家養老多方聯動模式

解決社區居家養老發展過程中面臨的突出問題和矛盾，需要多方聯通，統籌化解。現在多元化社會利益體系由個人、群體和利益集團共同構成。由于社區居家養老政策主體、利益主體多元化，該公共政策執行中必然會產生主體間利益矛盾。需要統籌發揮政府、社區、社會組織、企業商戶等多方作用，由政府牽頭，協調各方，共同推進養老服務市場資源優化配置，實現老年人福利最大化。

（一）政府主體：發揮積極的引導作用

1.創新購買服務理念，促進多方參與

通過政府購買服務充分發揮民營資本在養老市場中的優勢。民政部《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》（民發（2012）129號）鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務領域、投資建設服務機構和設施，提供養老服務。

2.完善基礎服務，加強市場監管

政府支持社會力量（如社會組織）創建社區居家養老機構的一個重要職責是政府提供相對應的公共服務，例如在相對應基礎設施等方面給予優惠政策，優化審批流程，并且重視監管，維護秩序與規則，促進行業良好生態建設。

3.建立制度規范與保障

對于社區居家養老機構建設與完善的過程，政府部門層面的政策與規范發揮著重要作用。例如，注冊養老機構和醫療機構的準入要經過政府部門的審批，都體現了政府的重要作用。

而且，出臺更高層面的法律法規，如對老年照看體系的立法，需要長期時間，在此過渡時期內，民政和衛生等政府部門對養老服務發展的規范便尤為重要。因此，民政及衛生部門在養老與醫療資格審批、行業規范等方面應做出制度調整，規范和保障多方養老服務的推進。

同時，完善長期護理保險制度。對失能鑒定與護理服務建立統一的標準，長期護理保險制度必須兼顧兩方面，一是資金保障，二是服務提供。利用"社會保險+商業保險"模式，探索出一種有中國特色的長期護理保險制度。

（二）社區主體：加強自身完善

社區居家養老要想為老年人提供養老服務，不能缺少社區資源的支持。社區擁有完善的基礎設施、成熟的管理方式，才能實現不同的老年人對個性的養老服務需要。[4]

1.加強人才隊伍建設，從根源上解決人才匱乏的局面

政府部門合作，建立人力資源整合機制，及時補充人員缺口;與衛生部門合作，完善人才引進制度，在護理人員的社會地位與經濟待遇方面提供制度保障，使更多優秀人才加入老年護理人才隊伍。

同時，增強機構工作人員的能力是社區居家養老模式進一步發展的關鍵，這就需要探索完善的崗位制度。一方面，可以通過簽署勞動合同或提供相應的機構工作人員編制來保護機構工作人員的基本權益;另一方面，可以通過合理的評估方式與績效工資制度來增強機構工作人員的積極性。同時，對機構工作人員提供專業的培訓，提高工作人員的服務意識與服務能力。

2.通過與慈善組織、企業合作拓寬籌資渠道

社區可設置專門的業務組對接慈善組織和企業的捐贈，定期為老年人發起募捐。需要注意的是，所得資金只能用于老年人相關活動，如改善老年人的生活、為老年人添置必要的設備等[5]。

3.創新多元化服務方式，提供專業、精細的服務

社區可以運用大數據等信息技術，對社區內各年齡段老人的患病情況、殘障情況、失能與失智情況進行摸排統計，對社區內老年人的家庭結構、年齡結構、健康狀態、經濟情況等建立動態的電子檔案，合理配置社區資源，為老年人提供專業、精細、個性化的服務。

社區居家養老應遵循"以老年人為本"的理念，考慮老年人多樣的需求，創新多元化服務方式，真正實現"老有所養、老有所依、老有所學、老有所為、老有所樂"，建立社區居家養老的良好生態。

4.加強對社區居家養老模式的認識

通過在社區進行海報宣傳、發放宣傳冊、組織義診活動、健康講座等多種活動，讓更多的老年人知道安全、便捷、有效的醫療和護理服務項目及收費情況。

（三）社會組織：增強自身地位

隨著社會經濟體制轉軌以及政府轉型與其職能轉換，不同類型、不同功能的社會組織在政府服務提供工作中發揮著越發重要的作用。

1.與政府建立契約化關系

社會組織與政府共同簽訂社區居家服務合同，進而能夠通過所得到的資源向社區老年人群體提供服務。

2.擴寬資金來源

在保障公益性社區服務的同時，承擔一些與自身服務能力相適應的其他事務，在這些服務中獲取一些資金來平衡自身的運營。這樣不僅可以為社會組織擴寬資金來源渠道，還可以有效地積累組織運營經驗，進而提高社會組織在社區居家養老中的服務水平。

3.建立高效的內部管理模式

在社區社會組織的監管中，更為關鍵的是社會組織自我約束機制的構建。既要加強組織內部的制度建設，也要注重組織工作者的自我規范意識，對自身的財務狀況進行嚴格的監督和審查，避免腐敗的侵蝕[6]。

（四）企業商戶：發揮在市場中的主體作用

1.彌補政府失靈——政府“缺席”與“越位”

政府失靈是指政府作為社區居家養老服務的主要提供者，存在政府缺席和政府越位情況。一方面，政府對社區居家養老服務財政撥款有限、政策支持力度不足;另一方面，政府的過度干預抑制了其他主體的職能發揮。

企業需要充分利用市場競爭機制融入市場浪潮，以最低的成本盡可能提供最優質的養老服務。同時，企業應致力于滿足老年人多樣化需求，彌補政府供給效率的低下，增加服務內容的多樣化，平衡供需，促進供給體系完善。

2.彌補市場失靈——市場主體的趨利性

市場失靈表現為企業供給主體“理性經濟人”的過度趨利性，忽視老年群體的切身利益和社會公益性的彰顯。企業要把服務老年人的意識和理念融入到企業軟實力的打造過程中。同時，企業應逐步樹立社會效益先于經濟利益的理念，讓大多數老年人都能享受到社區居家服務，發揮人性關懷的軟性力量。

3.彌補志愿失靈——社會組織獨立性弱

志愿失靈是指社會組織由于發展過程較短，機制體制不成熟、獨立性較差，在供給社區居家養老服務的過程中存在著過度依賴其他主體、無法自主生存等問題。應打破傳統的社會組織依靠政府撥款資助為其生存發展支柱的運行模式，根據市場需求波動而快速反應，靈活地、針對性地提供服務調整供給，實現養老服務的自主運營。

五、結語

以"養老券"政策和"甘家口模式"為切入點，針對推廣中可能會遇到的問題，構建出多方聯動模型。但是多方主體中的各方在發展中都會遇到不同的障礙、瓶頸，兩方之間也會有利益交疊與摩擦，如何處理好每兩方之間的關系，并逐步使四方做到高效聯動，落地方面仍須深入調研和探討。

參考文獻：

[1]霍宏，譚海燕.傳統的妥協：當代中國養老方式演變探析[J].贛南師范學院學報，2009（05）.

[2]楊語佳.北京市“養老券”政策的效果評估——基于利益相關者理論的分析[J].陜西理工學院學報（社會科學版），2015，33（03）.

[3]代英杰，于榕.沈陽市社區老年服務“醫養護”一體化模式分析[J].遼寧經濟，2017（11）：46-47.

[4]公私協力視角下社區醫養結合養老模式研究——以遼陽市美林園社區為例[J].老齡科學研究，2016，4（04）.

[5]周樂.社區社會組織參與社區治理的現狀和對策研究——以常州市天寧街道為例[D].南京：南京理工大學，2017.

[6]周紅云，谷千喬，胡浩鈺.多元協同視角下社會企業供給社區居家養老服務研究——以海都公眾公司為例[J].當代經濟，2017（23）.