棚戶區改造項目融資方式選擇的幾點思考

張強

[摘 要]棚戶區過去在解決貧困人員的起居中起到很大的作用。但目前棚戶區帶來了社會問題，例如無法有效管理所在區域、環境衛生的服務質量低下、違章搭建事件多發、社會治安相對落后等。文章通過分析棚戶區改造的基本情況，梳理常用融資模式，并提出建議。

[關鍵詞]棚戶區改造;融資;建議

[中圖分類號]F299.27

改革帶來城市化建設的大幅推進，不少農村人口流入城市生活，城內外來人口激增，這就使得城市的住房需求成為剛性的。城市管理能力是有限的，范圍規劃的局限使得城市周邊建成越來越多的新住房或翻新房，棚戶區逐漸形成。大力推廣棚戶區改造，規范新城區規劃建設進行棚戶區改造作為新時代城市建設的未來發展方向，正受到人們越來越多的重視。

1 棚戶區改造基本情況

棚戶區一般指的是棚廈式房屋、簡易式房屋集中聚集地，周圍條件相對差，無論是房屋結構、抗震條件，還是防災條件，都比較落后。這是城進化過程中的歷史產物，使用時間較長，人均居住面積小。

經濟不平衡發展造成了棚戶區的產生，在全球范圍內數量都比較普遍。我國棚戶區主要有兩個來源：一是城市與農村邊界地區進行融合時，經濟不平衡導致的棚戶區，這里往往存在生活配套設施、素質、年齡等的差異;二是農民工入城務工產生的棚戶區，這種管理起來有難度，有時會隱含社會隱患，需要引起社會和政府的重視。

2 棚改中遇到的主要問題

棚改項目對資金投入的需求量非常大，而且后期取得回報的周期很長，統計平均年限為25年，而且棚改多數屬于非營利項目，項目本身得不到太多盈利，單靠政府補貼很難滿足社會上投資方的收益率要求。但是政府平臺下的公司難以得到新增的授信，個別政府參與的項目周期長，申請復雜耗時久，地方棚改項目難以得到商業銀行的融資。

一般棚改項目需要很長的周期來回收資本，可能需要十幾年至二十年或者更久。普通的土地儲備則需要在三年里完成還款行為，這多數是需要政府來進行償還。從這種角度出發，地方棚改工作可以看作一種扶貧，地方政府每年都有壓力來完成國家規定的指標或任務。此外，還有一些平臺公司，對于棚戶區改造的項目也比較積極，因為收取管理費用是平臺的一項重要的經濟收入。具體而言，棚戶區征地階段拆遷結束后，上級的棚改資金到賬落實不到位，同時對于民間資本的吸引力也不足，沒有有效地分析各個棚戶區改造項目的具體特性，在進行發放安置補償款時不夠及時，導致部分拆遷用戶不滿情緒聚集，不利于棚改工作的開展，也對下一步棚改開展制造了障礙。

3 棚戶區改造的主要融資模式

3.1 貸款融資模式

3.1.1 商業銀行貸款

這是指棚改項目的主體向商業銀行進行貸款從而取得棚改啟動金和運營金。棚改項目對資金的需求量很大，而且項目資金回收緩慢，周期較長，因此，商業銀行會進行嚴格審核努力降低風險。貸款審核包含以下四個步驟：首先，由棚改的項目主體針對拆遷費和安置費以及補償計劃，結合改造的環境、項目建設期、回收期等進行綜合評估，并提出申請。其次，由銀行對該申請進行評估，審核項目帶來的風險以及項目的可執行性。再次，由項目主體與銀行進行協商，制訂融資方案，確定利率，制定風險管理和控制的協議等。最后，雙方達成協議。

商業銀行在運作中對風險進行的管理和控制非常嚴格，所以，只有當棚改項目商業價值高且貸款風險低的時候才能夠獲得商貸的批準。

3.1.2 住房公積金貸款

這項貸款方式是利用各地的住房公積金進行補充，滿足部分棚改項目資金需求。國家在審批的第一批試點項目中，利用住房公積金貸款來進行保障性住房建設的試點項目總額高達500億元。其中，涉及棚改的項目資金額度為55億元。一次試點成功后，二次試點城市、項目和金額都大幅提升。這種支持力度的提升確實能夠緩解棚改資金缺口的進一步擴大。該種貸款模式要求政府作為主導，政府引導的棚改項目可以進行公積金貸款的申請。

3.2 債務工具直接融資模式

棚改項目主體為企業時可以通過利用債務工具進行融資。

3.2.1 債券融資模式

這是指棚改項目實施的主體企業對代理機構進行授權，直接發行債務工具進行融資。發行企業債券的主要參與者包括發行機構、中介服務機構、承銷商等，一般是棚造項目實施主體負責進行招募投項的各種資料;授權后的承銷商負責后續債券發行方案、報審。同時，還須專門的會計師事務所等中間服務機構進行審計，律師事務所提出法律書，信用評價級機構進行評級打分。

3.2.2 資產支持票據融資模式

資產支持票據的融資是指項目的主體或授權方進行資產支持票據的方向進行融資。這要求企業在運用過程中必須有穩定的現金流，并且現金流是可以進行預測的，資產也需要可以預期。另外，要求企業沒有在法律層面上進行擔保，且資產產權非常明確。

3.3 股權融資模式

在常見融資模式里，股權融資是一種高效融資模式。這是給棚改項目承擔主體利用轉讓股權的方向籌集一部分社會資金。這種方式籌集的資金不需要按時進行本金和利息的償還，而是要求與出資人共對風險的同時共享利潤。企業的IPO審核期比較漫長，有些棚改項目等不及。上市企業是棚改項目籌集資金的主要目標。上市公司通過增發股份沒有出資人進行收購，再由項目主體利用資金進行建設。后期，出資人可以通過股權得到分紅，享受紅利。

3.4 非傳統融資模式

3.4.1 私營金融機構融資

該種融資主要是有基金和信托公司通過實施信托的專項計劃或者是資產管理模式進行融資。由于缺乏比較科學的規范方式以及切實有效的監管，所以地方棚改項目中該種模式使用的不是很多。

3.4.2 PPP融資模式

這是政府和社會資本進行合作的模式，這兩者共同合作能夠抓住市場進行風險的分配，共同合作提高公共產品的質量和數量。目前對社會資本的研究主要是針對具備先進管理制度的企業。公共基礎設施一般由政府利用財政支出進行建造和維護。PPP慢慢使用到一些公益性項目中，在公共服務中引入競爭，分散風險，成為一種重要的融資方式。這種方式能夠結合市場和政府，為人民提供更多更好的供給設施，加快建設進度，降低建設成本。

4 棚戶區改造項目融資操作建議

第一，分階段和類型制訂可行的融資計劃。棚戶區進行改造時沒有固定的融資模式，因為每個項目特點不同，每個項目的融資可以與地方特點結合，有針對性地開展改造，例如，如果棚改區所在地區商業價值高，可以選擇以市場為導向的運作方式。由于這類項目的資金來源比較單一，因此有必要考慮選取一類核心融資模式，再輔助其他融資手段。另外，可以分階段應用不同融資模式，分割棚戶區改造項目，選擇不同時段的最優融資模型來替代唯一的融資手段。

第二，適時引入社會資本，爭取多元化融資。目前棚改的融資主要靠國家提供的貸款，PPP模式、債券、投資基金等方式可以被引進來。不但可以加強銀行與企業之間的合作，努力拓寬資金的來源，積極發揮金融的領導作用和杠桿作用，還可以引導大量合適的社會資本進入，利用銀行投資和貸款組合等綜合服務手段，緩解當前棚改資金的巨大缺口。在進行多元化的融資時，政企的合作是一個研究重點，如何發揮政府的牽引作用，將企業和社會的收益納入規劃范疇，多方合作共贏，保證棚改任務的順利完成。

第三，確保資金專項專用。要擴大資金來源，振興現有的存量基金，鼓勵企業投資棚戶區改造項目，通過參與資產項目享受其中的利益。還有必要關注正在建設中的經濟適用房等，有必要確保資金專用于特殊項目，資金到賬及時和充分，定期檢查資金安全，確保建設資金正確有效地使用。

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