宋忠偉 鄭曉齊??
摘要:伴隨經濟社會發展,社會救助日趨復雜化,政府與市場在社會救助方面都存在不足和局限性,慈善組織參與社會救助不可或缺。以行政生態學理論為視角,首先對慈善組織參與社會救助進行相關理論分析,然后結合樣本數據,對慈善組織參與社會救助情況進行實證分析。基于分析結論,結合行政生態學理論,提出優化慈善組織參與社會救助路徑選擇對策建議:厘清政府責任邊界,注重慈善組織自身建設,強化社會救助合作機制,培養全社會公益慈善理念,推進多層次社會救助體系建設。
關鍵詞:慈善組織;社會救助;行政生態學
中圖分類號:D632.1文獻標識碼:A文章編號:0257-5833(2019)02-0089-09
作者簡介:宋忠偉,北京航空航天大學公共管理學院博士研究生;鄭曉齊,北京航空航天大學公共管理學院院長、教授、博士生導師(北京100191)
社會救助是現代福利制度的重要內容,指的是當公民因各種原因陷入生存困境時,國家和社會提供援助,以保障公民的基本生活,使其有能力自助,能夠參與社會生活①。根據2016年9月1日起施行的《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱慈善法),慈善組織是指依法成立、符合本法規定,以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織,可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。社會救助政府責任原則并不意味著政府包攬所有社會救助事務,在強調提高行政效率、節約行政成本及推進轉變政府職能的當前,引導和支持慈善組織參與社會救助已成為不爭的事實②。當前形勢下建立多層次的社會救助體系,需要慈善組織的參與。慈善組織參與社會救助既具有現實需求性,也具有自身職能優勢。慈善組織參與社會救助在世界范圍內具有普遍性,相關領域研究引起國內外眾多學者關注。國內外學者對慈善組織參與社會救助的研究多數是定性分析,缺乏相應的數據支持,本文以行政生態學理論為視角,以全國性慈善組織相關數據為基礎,定性分析與實證分析相結合,對慈善組織參與社會救助進行較深入分析,提出路徑選擇優化建議。
一、行政生態學理論視角下的慈善組織參與社會救助
行政生態學是運用生態學研究方法,系統分析行政現象的理論,是行政學發展的一項重要成果。行政生態學將行政的生態環境作為重點關注對象,研究行政系統與環境之間的互動和平衡,是公共行政學中具有較強解釋力的理論。社會救助本質上是政府的一種行政行為,慈善組織參與社會救助亦屬于公共行政范疇,行政生態學理論為我們分析研究慈善組織參與社會救助提供了理論框架。
(一)行政生態學理論
美國哈佛大學的高斯最早將生態學引入行政領域進行研究。里格斯對這一理論作出重要發展,里格斯的代表作《行政生態學》(1961)深入分析研究了美國、泰國、菲律賓等國家社會經濟結構、文化歷史與公共行政之間的相互影響。按照行政生態學理論,作為一個行政系統,必然有其存在的生態環境,行政系統與周邊的環境相互影響,相互作用,脫離了生態環境而單獨對行政系統本身進行研究是片面的,也是不科學的。總體而言,行政生態學是將生態學研究的一系列方式方法、運行法則等應用在公共行政研究領域而形成的新的交叉學科。
行政生態學理論認為,存在傳統農業社會、現代工業化社會以及介于兩者之間的過渡社會三種基本的社會形態,對應著三種行政模式,即融合型行政模式、衍射型行政模式和棱柱型行政模式。融合型行政模式與傳統的農業社會相對應,衍射型行政模式與現代工業化社會相對應,棱柱型行政模式與過渡社會相對應。
按照行政生態學理論,影響一個國家公共行政的生態要素主要包括五類:經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統和政治框架。其中,經濟要素是影響國家公共行政的首要要素,這也與馬克思主義學派提出的經濟基礎決定上層建筑相一致。生產力發展水平和社會經濟運行機制是影響公共行政的主要因素。社會要素指的是各類社會組織,這些社會組織包括由血緣關系組成的團體(家庭、宗族等)和由利益關系組成的社會團體(商會、教會等)。溝通網絡指的是整個社會相互溝通交流的方式方法,包括語言、文化、通訊等,溝通交流越通暢,在公共行政中,越容易達成共識。符號系統包括政治法則、典章等,具體在公共行政方面,表現為對民眾政治意識、政治規則等方面的影響。政治框架主要是指政治和行政兩者的關系,政治與行政具有不同的功能,政治領導行政,行政實現政治目的,政治與行政具有功能依存關系。
(二)慈善組織參與社會救助功能性分析
行政生態學堅持整體觀方法論,將政府的行政現象從孤立封閉狀態轉移到其賴以生存和發展的行政環境中,從行政與環境的相互關系中研究公共行政,從而更好地解釋了傳統行政理論難以解釋的慈善組織參與社會救助的相關行政現象。慈善組織參與社會救助對公共行政必然會產生交互性影響。按照行政生態學理論,從影響公共行政角度看,慈善組織參與社會救助,其功能主要體現在四個方面:提供公共服務、承擔政府職能、影響公共政策、倡導社會公益。在提供公共服務方面,慈善組織參與社會救助本身也是提供社會公共服務的過程,慈善組織公益性屬性,抑制了投機性行為,克服了市場失靈。在承擔政府職能方面,由于發起于民間,具有自治性,能夠對群眾救助需求及時反應,克服了政府失靈。政府通過購買服務的方式,讓慈善組織承擔部分社會救助公共職能,有利于在社會救助領域加強和創新社會管理,推進社會治理現代化。在影響公共政策方面,慈善組織在社會救助政策制定、倡議游說等方面投入越來越多的資源力量,通過對政府社會救助相關公共政策施壓,來推動開展社會救助中遇到問題的解決,促進政府在政策制定上更加系統、客觀、科學,增強政策適應性、有效性和可操作性。在倡導社會公益方面,通過慈善組織參與社會救助,進一步弘揚中華民族扶貧濟弱、助人為樂的傳統美德,提高社會民眾責任感,倡導和深化全社會公益慈善理念。
(三)慈善組織參與社會救助相關生態要素分析
行政生態學認為,行政現象和行政行為具有地域性和差異性,這也告訴我們在研究慈善組織參與社會救助的時候,要立足我國自身的實際情況。
在經濟要素方面,近年來,我國經濟進入新常態,財政收入同比增長速度持續走低,社會救助資金需求越來越大。以最低生活保障救助為例,根據民政部官方網站公布數據,截至2017年底,全年各級財政共支出城市低保資金640.5億元,平均標準540.6元/月,比上年增長9.3%;全年各級財政共支出農村低保資金1051.8億元,平均標準4300.7元/人/年,比上年增長14.9%中華人民共和國民政部,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。政府作為社會救助的主體,壓力日益增大,僅僅依靠政府,無法有效滿足當前階段的社會救助需求。
在社會要素方面,近年來,我國社會組織(包括慈善組織),無論在數量還是在規模上都在逐年增加。截至2017年底,全國共有社會組織76.2萬個,比上年增長8.4%。其中,社會團體35.5萬個,比上年增長5.6%,各類基金會6307個,比上年增長13.5%,民辦非企業單位40.0萬個,比上年增長11.0%中華人民共和國民政部,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。慈善組織的不斷發展壯大,為參與社會救助奠定有力基礎。
在溝通網絡方面,我國社會救助多樣化、復雜化程度高,不同地區、不同家庭、不同個人,在社會救助上情況不一,需求不一,僅僅依靠政府部門,難以及時獲知群眾需求,更難以有效滿足群眾需求。近年來幾次沖擊社會道德心理底線的事情發生,讓部分人對政府在社會救助上的作為擔當產生懷疑,社會溝通網絡狀況總體上不理想。推進慈善組織積極參與社會救助,充分發揮優勢作用,成為當前現實需要。
在符號系統方面,我國以人民為中心,政府的宗旨是全心全意為人民服務。這也為慈善組織參與社會救助、更有效地幫扶困難群眾、織密織牢民生保障網創造了條件。
在政治框架方面,我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。立黨為公、執政為民,把人民對美好生活的向往作為奮斗目標,為慈善組織參與社會救助提供了基本遵循和目標要求。
二、慈善組織參與社會救助整體性優勢分析
資源依賴理論告訴我們,任何一個組織都不可能擁有實現目標的全部資源條件,需要依賴資源環境。政府實現社會救助的目標,需要慈善組織的參與,需要慈善組織相關資源。治理理論強調社會治理的主體多元化,政府不是公共管理唯一主體,各個主體憑借各自的資源和優勢,自主合作,建立公共事務管理的聯合體,在社會救助領域,慈善組織也是提供公共服務的主體之一。按照行政生態學理論觀點,政府在實施社會救助這一行政職能中是要受到周圍生態環境影響制約的。毫無疑問,無論是從社會救助制度起源還是從社會救助制度公共產品屬性角度,政府在社會救助中都承擔主體責任,然而,由于政府職能的局限性,社會救助的多樣化、復雜性以及慈善組織表現出的職能優勢,慈善組織參與社會救助具有不可或缺性。
我們從慈善組織參與社會救助特點、政府與市場在社會救助方面的不足和局限性、慈善組織自身優勢三個方面,對慈善組織參與社會救助整體性優勢進行分析。
(一)政府和慈善組織參與社會救助特點
按照慈善法,慈善組織以面向社會開展慈善活動為宗旨。慈善組織具有明顯的“公益性”原則解錕:《以基金會為主導模式的慈善組織法律架構》,《華東政法大學學報》2017年第6期。。從提供物質資源角度,政府與慈善組織在參與社會救助方面呈現出不同特點(見表1)。
(二)政府在社會救助方面存在不足
一是政府在社會救助作為方面具有不平衡性。慈善組織參與社會救助客觀上來自于政府在社會救助上作為的有限性與困難群眾需求無限性所形成的不平衡和非對稱性。我國政府在實施社會救助方面,依照相關社會救助制度對困難群眾進行救助。一方面,救助的對象只能是通過社會救助資格和條件審查的弱勢群體,大量因各種原因沒有通過資格條件審查的貧困群體無法享受到社會救助;另一方面,由于我國社會救助資源的有限性,政府實施的社會救助具有項目上的單一性和程序上的剛性,無法有效滿足弱勢群體個性化需求。對于弱勢群體,政府負有不可推卸的幫扶責任,然而面對龐大的弱勢群體規模和弱勢群體在社會救助方面日益增長的多樣性需求,政府社會救助資源和能力顯得有些捉襟見肘,力不從心。
二是政府在社會救助功能方面具有局限性。政府決策面對的是全部社會群體,要對整體社會民眾負責,這樣的公共管理模式特點決定了政府在行使社會救助公共服務時,難以對少數的邊緣性群體個性化需求做出回應,而且政府決策往往需要程序、議程,難以及時應對社會救助方面快速變化的困難群體需求,加上信息傳遞在實踐中存在遺漏、失真等現象,給處于較高位置的政府決策者增添決策失誤風險。
(三)市場在社會救助方面存在局限性
市場提供社會救助方面的局限性,突出表現為市場在社會救助方面存在市場失靈。社會救助從本質上具有非排他性和不可分割性,具有公共產品屬性,市場機制無法對公共產品屬性的社會救助進行有效資源配置。而且,由于市場立足于經濟人假設,基于個人是自利的,都在追求經濟利益最大化假設,這與社會救助立足于非營利、非逐利相悖,這也導致了在社會救助方面,無法通過市場進行有效調節,存在市場失靈。
(四)慈善組織在社會救助方面具有自身優勢
一是有效克服政府失靈和市場失靈。社會救助本質上具有公共產品屬性,在社會救助中,市場由于追逐經濟利益最大化,導致市場失靈,政府由于行政使命和行政程序導致政府失靈。無論是政府還是市場,很難在社會救助中兼顧公平和效率。慈善組織具有非營利性、公益性的宗旨使命,使得其向社會提供社會救助非常契合。按照行政生態學理論,我國社會存在異質性特征,僅僅依靠政府在社會救助方面的投入,難以滿足全部需求,需要慈善組織參與社會救助,彌補政府在社會救助過程中針對性不足,尤其是在救助少數邊緣困難群體上。
二是具有溝通與橋梁紐帶作用。慈善組織在參與社會救助過程中,通過集體行動方式,實現更為廣泛的公益價值目標。慈善組織源于社會,接近基層,了解民意,很多慈善組織深入偏遠地區的基層,了解困難群眾需求,和社會公眾進行溝通交流,同時還關注同性戀、艾滋病等邊緣弱勢群體。在溝通交流的過程中,一方面,向社會公眾普及宣傳政府在社會救助上的相關政策法規,提高基層群眾應對困難、有效開展自救的能力;另一方面,把基層民眾的現實需求和意見建議梳理匯總,及時反饋給政府,為政府部門制定政策提供事實依據,降低信息收集成本,充分發揮慈善組織的橋梁紐帶作用。
三是具有較強的針對性和有效性。相對于政府部門,慈善組織提供服務種類更多,方式方法更靈活,信息獲取更準確,專業化程度更高,在社會救助方面具有更強的針對性和有效性。慈善組織在社會救助方面,可以提供人力、資金、物品等多種保障性資源,而且由于其民間性和專業性,在社會救助上獲取信息渠道更豐富,準確度更高,專業性更強。
四是有助于探索創新。慈善組織的設立都有章程、宗旨,圍繞慈善組織宗旨,在參與社會救助各項決策、項目運轉程序等方面與政府部門有所區別,可以根據實踐經驗及時調整策略,創新方法。只要在法律法規范圍內,對困難群眾有益的社會救助方式方法,都可以依據章程相關規定,進行探索創新。
三、慈善組織參與社會救助實證分析
按照行政生態學觀點,慈善組織作為后天形成的社會性組織,構成了行政環境中的一個要素,與其他諸要素一起參與社會救助行政生態圈內的能量循環。慈善組織參與社會救助,對于推進社會救助整體行政系統運行具有重要作用。為客觀反映當前慈善組織參與社會救助狀況,我們以實踐中慈善組織參與社會救助相關數據為基礎,進行實證分析。
(一)樣本數據選取
當前慈善組織從組織形式上可以分為基金會、社會團體、社會服務機構三類法人組織,從業務領域上可以分為全國性慈善組織和地方性慈善組織。無論從資金規模、業務開展、社會影響等方面,全國性慈善組織總體上要優于地方性慈善組織。為保證分析的系統性、科學性,我們在選擇樣本上,確立了2個標準:一是該慈善組織是民政部門官方認定的全國性慈善組織;二是該慈善組織2011年12月31日前已經登記成立。這樣我們就可以選取全國性慈善組織近5年的數據進行計量分析。經統計整理,目前我國符合上述條件的全國性慈善組織一共108家。鑒于部分全國性慈善組織個別年份數據在搜集的過程中出現空缺不全,影響分析結果準確性。本文選擇108家全國性慈善組織中相關數據齊全的99家慈善組織為樣本,占總數的91.67%。樣本慈善組織參與扶貧、醫療、法律、教育、兒童健康等各領域的社會救助,并且2016年樣本慈善組織捐贈收入占全國慈善組織捐贈收入的57%,具有較強的代表性。
(二)樣本數據分析
我們從慈善組織參與社會救助總量、效率以及個體差異三個維度對慈善組織參與社會救助情況進行分析,既有總體量上的一般性分析,也有效率上的針對性分析,同時也對慈善組織個體進行具體的差異性分析,從而較全面掌握當前慈善組織參與社會救助情況。
1.慈善組織參與社會救助總量
慈善組織凈資產、捐贈收入以及社會救助投入是關系到慈善組織參與社會救助的重要指標。我們對99家慈善組織2012-2016年凈資產、捐贈收入及社會救助投入進行匯總整理,結果見表2。
2.慈善組織參與社會救助效率
行政效率是行政管理的核心。慈善組織作為一個子系統,其參與社會救助效率情況,是整個社會救助行政生態圈的構成部分,必然影響整體行政效率。慈善組織作為具有多投入多產出特點的系統,單獨使用參與社會救助的支出總額或者支出與收入的比率無法客觀評價慈善組織參與社會救助的效率。本文采用超效率SBMDEA模型。DEA模型投入產出指標選擇主要考慮指標的代表性和重要性。按照慈善組織的運行特點,在投入指標中,我們選取三個變量:慈善組織年初凈資產、慈善組織的專職人員數以及慈善組織的行政管理費用。在產出指標中,我們選取兩個變量:慈善組織本年捐贈收入和慈善組織本年社會救助投入。
本文使用DEASOLVER Pro5軟件分別計算選取的99家全國性慈善組織2012-2016年的相對效率(見表3)。
3.慈善組織參與社會救助個體差異
我們對慈善組織參與社會救助個體進行具體性、差異性分析,為更直觀看到慈善組織參與社會救助具體情況,我們選擇樣本慈善組織中2012-2016年至少有一年相對有效(即相對效率大于或等于1)的慈善組織,共計19家,這些慈善組織個體相關情況見表4。
(三)樣本數據分析結論
1.慈善組織參與社會救助總量逐年上升
由表2我們可以看出,慈善組織無論是凈資產、捐贈收入還是社會救助投入,在總體數量上是逐年上升的。凈資產由2012年的198.78億元增長到2016年的343.69億元,增長了73%。捐贈收入由2012年的165.72億元增長到2016年的358.32億元,增長了116%。社會救助投入由2012年的158.70億元增長到2016年的343.04億元,增長了116%。
2.慈善組織參與社會救助效率有待提高
從表3我們可以看出,當前慈善組織參與社會救助整體上效率不高,存在較大上升空間。在相對效率值分布上,2016年相對效率低于0.2的慈善組織達到79家,占樣本總數的81.8%;相對效率在0.2-0.5的慈善組織為6家,占樣本總數的5.1%;相對效率在0.5-1的慈善組織為1家,占樣本總數的4.0%;相對效率大于或等于1的慈善組織有9家,占總樣本的9.1%。
3.慈善組織參與社會救助效率個體差異明顯
由表4我們看到,五年中至少一年相對有效的慈善組織有19家,占樣本總數的19.19%,大部分慈善組織效率不高,而且個體差異較大。比如,中華慈善總會2012年的效率值為5.26,中國初級衛生保健基金會在同期的效率值為0.29。不同慈善組織在不同年份的效率都有所不同。另外,一些慈善組織相對效率表現較為突出,中華慈善總會、神華公益基金會、中國移動慈善基金會和中國癌癥基金會等4家慈善組織連續五年處于相對有效狀態。
4.慈善組織參與社會救助投入與相對效率沒有必然聯系
由表4我們看到,樣本慈善組織社會救助投入的排名與相對效率的排名有顯著不同,較高的社會救助投入,并不代表具有較高的相對效率。比如,中華慈善總會無論是在社會救助投入上的排名還是在相對效率上的排名,都高居榜首;田漢基金會在社會救助投入上的排名是95位,但在相對效率上的排名卻高居第3位;中國初級衛生保健基金會在社會救助投入上的排名是第4位,但在相對效率上的排名卻僅為第13位。
四、慈善組織參與社會救助路徑優化選擇
伴隨慈善組織的發展,慈善組織在社會救助中投入逐年上升,發揮的作用日益凸現。例如,2017年以來,中國兒童少年基金會開展了“春蕾計劃”、“兒童快樂家園”等10個社會救助公益項目,資金投入達20323.67萬元;神華公益基金會重點向“三區三州”等深度貧困地區傾斜,共計投入資金8525.55萬元;中國婦女發展基金會開展“母親健康快車”、“貧困母親兩癌救助”等社會救助公益項目,資金投入量約為1340.61萬元中華人民共和國民政部,http://www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201805/20180500009071.shtml。。慈善組織參與社會救助具有自身獨特優勢,在社會救助中作用發揮不可或缺。慈善組織開展慈善項目具有多樣性,專業化服務也更靈活、更有針對性、更精準謝瓊:《貧困治理:中國慈善組織的實踐與發展》,《社會保障評論》2017年第4期。。然而,由于我國慈善組織起步較晚、相關政策制度不健全等諸多方面原因,當前慈善組織參與社會救助雖然在總量上逐年上升,但總體效率不高,個體差異較大,需要進一步優化推進。綜合上述分析,結合行政生態學理論,提出優化慈善組織參與社會救助路徑選擇對策建議如下:
(一)厘清政府責任邊界
行政生態學理論中的經濟要素是影響公共行政的第一要素。一方面,伴隨經濟的發展,社會救助投入逐年增加,需求在不斷增加,需要慈善組織的積極參與;另一方面,傳統計劃經濟體制下形成的全能型政府思維,政府權力延伸到各個層次,對慈善組織的健康發展和作用發揮形成阻礙。建議進一步明確政府責任邊界,合理地確定政府在社會救助制度體系中的責任,既不能大包大攬,也不能推卸責任,適合由慈善組織承擔的,通過進一步優化購買服務等形式,讓慈善組織參與。政府要更多地向政策制定、搭建平臺等公共服務回歸,為慈善組織參與社會救助讓渡空間,提供良好的外部環境,在社會救助上實現多元治理主體有序參與,持續推進社會救助生態系統的良性循環。
(二)注重慈善組織自身建設
伴隨社會的不斷進步,家庭的作用逐漸縮小,后天形成的各類組織作用日益增大。慈善組織作為影響社會救助事業發展的社會要素,為構建新型社會救助體系、滿足當前社會救助實際需要提供了新的渠道和方式。通過前面分析,我們知道當前慈善組織參與社會救助投入雖然逐年提升,但相對效率不高,近年來“尚德捐贈門”、“壹基金丑聞”、“羅爾事件”等負面新聞也對慈善組織發展產生不利影響。建議要進一步強化慈善組織自身建設,通過完善內部治理結構、規范選舉程序和民主決策、強化財務管理、注重誠信與自律建設、培養專業人才等渠道,提升慈善組織運行效率。
(三)強化社會救助合作機制
溝通網絡直接影響社會的動員性和同一性,溝通網絡是否順暢對公共行政具有重要影響。當前政府與慈善組織在參與社會救助方面尚未形成順暢的溝通機制,往往是各自為戰,慈善組織之間也缺乏溝通協調,導致具有某些特征的困難群體得到重復性救助,而不具有這些特征的困難群體被拒之門外,無法及時得到救助。這造成資源浪費或救助范圍過窄,同時也無法獲得全社會的同一性認同。建議進一步加強政府與慈善組織溝通協調,搭建救助資源合作平臺,共享社會救助信息,同時要注重信息化建設,暢通溝通渠道,提升社會救助行為的社會動員性和同一性,充分發揮政府與慈善組織各自優勢,有效提升社會救助效用。
(四)培養全社會公益慈善理念
全社會公益慈善理念的培養樹立,有利于進一步優化符號系統。社會救助是公民的基本權利,作為民生保障的最后一道防線,社會救助事業的健康發展是政府能否做到全心全意為人民服務的重要體現。社會救助事業的可持續性發展需要全社會的共同努力。公益慈善理念的培養,有利于營造社會救助整體性氛圍,是社會資源參與社會救助的有力推手,為慈善組織參與社會救助提供有力社會支持。建議立足我國當前實際情況,倡導全社會正確的財富理念,以參與慈善捐贈為榮,以救助弱勢群體為驕傲,提升社會公眾參與慈善事業的熱情;發揮慈善榜樣的示范效應,樹立慈善領域標桿,帶動更多的潛在慈善事業參與者;通過互聯網、微信等新型媒體,加強慈善宣傳廣度和深度,搭建慈善活動載體,營造公益慈善良好氛圍。
在政治框架方面,我國是社會主義國家,中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導。慈善組織參與社會救助必然要堅持中國共產黨領導,遵循我國基本政治制度。中國共產黨第十九次代表大會報告提出,按照兜底線、織密網、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。社會救助作為社會保障體系的組成部分,應按照要求,建立與之對應的多層次社會救助體系。在救助范圍上,能夠覆蓋到所有救助對象身上;在公平性上,要統籌城鄉區域發展;在權利和義務上,應明確政府部門、救助對象、包括慈善組織在內的社會等各方面角色;在救助標準上,讓社會救助水平與我國社會經濟發展水平相適應;在持續發展上,要確保救助體系能夠長久地運行,切實發揮好兜底保障作用。
(責任編輯:瀟湘子)