城市化進程中的土地制度改革比較研究

摘要：在城市化進程中，研究典型發達地區蘇南和珠三角土地制度改革的現狀、績效及其歷史邏輯，有重要的理論和現實意義。從比較來看，蘇南采用政府統一土地征收的方式，經濟發展單位上升為各類開發區，珠三角采用集體土地入市的方式，經濟發展單位仍然維持為村集體，對土地利用規劃影響極大。影響地區土地制度改革實踐的根本因素是農村工業化歷史進程中形成的政治經濟關系。不同區域的農村工業化路徑不同，農民和土地的關系、農民地權意識及對征地態度均不同，從而影響了地方土地制度改革的政治空間。當下的土地制度改革及《土地管理法》修訂應著眼于土地制度在不同地方的長期地方實踐，分析造成差異的原因，汲取歷史的經驗和教訓。

關鍵詞：土地制度改革;土地利用規劃;農村工業化;征地制度;城市化

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2019）02-0081-08

作者簡介：夏柱智，武漢大學社會學系副教授（湖北武漢430072）

一、問題的提出

中國目前正處于快速的城市化進程中，焦點是土地制度改革。它涉及兩個相互交織的方面：一是城市化進程中的土地資源有效利用問題，二是城市郊區土地非農化的增值收益分配問題①。為有利于審慎穩妥地推進土地制度改革，十八屆三中全會后，國家開始部署33個土地制度改革試點，試點期限為2015-2017年。2017年和2018年，國土資源部連續兩次申請延長1年試點期限，表面原因是試點內容復雜、爭議性很大，從根本來說，這是由于土地制度是基礎性制度，對經濟社會的影響短期內難以表現出來。有效的辦法是深入典型試點地區九十年代以來的不同土地制度改革方向的做法、效果和原因，通過比較研究的框架，形成對全國土地制度改革有益的政策建議。

九十年代中后期，國家就率先在發達地區開始試點土地制度改革，內容包括集體建設用地流轉和征地制度改革，有力地影響了國家相關土地法律和政策的制定，也為當下的土地制度改革提供了有益的經驗。本文選擇的研究區域是是蘇南和珠三角，蘇州和中山是實地調查的城市。這樣選擇有兩個原因：第一，土地作為生產要素只有參與到經濟活動中才有價值，經濟發達地區工業化和城市化較早，土地資源稀缺，土地價值很高，引發的問題最多，地方政府推動土地制度改革的動力最強賀雪峰：《論土地資源與土地價值——當前土地制度改革的幾個重大問題》，《國家行政學院學報》2015年第3期。。第二，從現有文獻和筆者調查來看，自九十年代末以來，蘇南和珠三角地區的土地制度改革走上了不同的方向，蘇南強調政府統一的土地征收，珠三角強調集體土地直接入市張夢琳：《農村集體建設用地流轉：績效分析及政策選擇——基于蘇州、蕪湖、南海三地的流轉實踐》，《國土資源》2008年第11期。，不同的改革方向均有長期實踐，能提供充分的比較資料。

從已有研究來看，學界多關注的是珠三角的具有突破性的土地制度，借以說明集體土地入市的制度優勢。這種優勢的反面是以蘇南為代表的現行征地制度的劣勢，諸如降低土地利用效率、損害農民土地權利、造成社會沖突等高圣平、劉守英：《集體建設用地進入市場：現實與法律困境》，《管理世界》2007年第3期。。這類研究的不足是把農民是否享有完整的土地權利作為評判土地制度績效的標準，忽視了對土地制度運作過程、機制和效果的實證研究。另外一些從事城市規劃研究的學者認識到了農村工業化過程中土地分散開發帶來土地碎片化困境朱介鳴：《城鄉統籌發展：城市整體桂華與鄉村自治發展》，《城市規劃學刊》2013年第1期。，提出既要加強政府對集體土地利用的規劃和管理，又要保護集體自主開發土地的權利魏立華、閆小培：《大城市郊區化中社會空間的“非均衡破碎化”——以廣州市為例》，《城市規劃》 2006年第5期;田莉、孫玥：《珠三角農村地區分散工業點整合規劃與對策——以廣州市番禺工業園區整合規劃為例》，《城市規劃學刊》2010年第2期。。問題是這種視角忽略了對土地利用困境背后的政治經濟因素的分析，其提出的解決問題的對策依然包含產生土地利用問題的原因。

基于此，本文試圖采用比較研究的框架。比較的對象是在城市化進程中地方為了解決土地問題而建立的地方性土地制度。比較的內容比較廣泛：包括土地制度的做法、土地制度的績效及影響土地制度的政治經濟因素。主要目標是呈現典型城市擴張過程中的土地制度改革實踐及制度績效，并從政治經濟角度揭示土地制度實踐的內在邏輯，豐富關于土地制度改革的理論認識，為2018年的土地制度改革試點收官和《土地管理法》提供政策建議。本文資料來自于兩個方面：一是實地調查，2017年5-7月，筆者對蘇南的蘇州市和珠三角的中山市所轄的鎮村干部和群眾進行半結構性訪談，獲得了獲得豐富的質性資料，對地方政治、經濟和社會有了深入的理解;二是對國家和地方土地制度改革相關文本的搜集，包括征地制度、集體建設用地流轉制度，對制度主要內容、制度變遷及制度之間的關聯進行了深入的剖析。

二、現行土地制度及差異化的地方實踐

城市擴張的背景下，郊區集體土地必然快速地城市化，即土地的城市化。土地的城市化不僅是土地利用方式轉變的經濟過程，還涉及政治過程，即國家如何處理集體土地上的農民利益，主要涉及土地增值收益分配。在中國《憲法》規定“城市土地屬于國有”的制度條件下，國家通過土地征收來實現土地的城市化。《土地管理法》第43條規定：“任何個人和單位，從事建設需要占用土地的，必須申請使用國有土地。”《城市房地產管理法》第9條更是明確地規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”

土地征收有重要的功能。它解決了附著于集體土地上的農民利益，把土地非農化使用形成的土地增值收益主要歸國家所有，形成中國特色的“土地財政”，成為地方政府主導中國城市建設的主要資金來源趙燕菁：《土地財政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發展研究》2014年第1期。。國家采取安置的方式對失地農民進行補償，主要表現為土地補償費和勞力安置費。2004年以來，征地制度改革的主要方向是如何改革完善征地補償制度，更好地保障被征地農民的利益，達到“生活水平不降低，長遠生計有保障”的目標，主要的創新方式包括留地安置、社會保障、安置就業等唐健：《征地制度改革的回顧與思考》，《中國土地科學》2011年第11期。。它還為城市擴張提供土地資源，形成“城市綜合開發”的體制，有助于實施土地利用規劃，提高土地利用效率。城市綜合開發是改革開放以來形成的新型城市建設體制。1992年的《國務院關于嚴格控制亂占濫用耕地的緊急通知》提出要形成“五統一”的城市開發體制，指的是“統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理”。1994年的《城市房地產管理法》是一部規范城市土地開發的重要法律。該法第24條規定：“房地產開發必須嚴格執行城市規劃，按照經濟效益、社會效益、環境效益相統一的原則，實行全面規劃、合理布局、綜合開發、配套建設。”該條款正式確立了城市綜合開發的體制。

國家法律雖然確立了城市化的一般土地制度，然而由于各地方歷史不同、經濟社會發展條件不同，地方土地制度的實踐差異很大。從蘇南和珠三角近二十多年的城市擴張來看，兩個地區走上了非常不同的道路。主要表現為征地制度貫徹的程度、征地制度和集體建設用地流轉的關系。在蘇南地區，以蘇州為例，中心城市大規模擴張，地方政府以統一征收的方式不斷把郊區并入城市，主導城市一級建設用地市場，把經濟發展單位從農村集體提升為各類開發區，帶動城市快速擴張，土地更高效地利用;在珠三角地區，以中山為例，一直以來土地開發權力分散于各個集體經濟組織，城鄉建設用地急劇擴張，城市擴張面臨無地可用的土地困境。地方政府試圖通過市場化的“三舊”改造方式盤活存量土地的效果并不如預期，城市郊區土地利用鎖定在低效狀態。參見下表。

具體做法政府對所有土地進行統一征收，政府壟斷城市土地一級市場，限制、取消集體土地非農使用權力。允許集體建設用地流轉，農民集體主導土地一級市場，政府僅僅征收必要的公益性建設用地。

制度績效郊區集體土地有序城市化，經濟發展單位上升為開發區，形成現代城市土地利用格局。郊區土地難以城市化，經濟發展單位仍然限于分散的集體，土地利用仍然高度碎片化。

1.蘇南實踐：土地統一征收和土地的城市化秩序

蘇南的中心城市蘇州是著名的“蘇南模式”發源地，經過九十年代中期以來的大規模城市化，如今蘇州已然成為長三角城市群中僅次于上海、杭州、南京的中心城市。

蘇州在九十年代中期之前經歷了二十年高速發展的農村工業化，村集體是土地開發的單位，各村在工業化發展方面形成競爭關系，大量土地非農使用;九十年代中期之后，農村工業化衰退，蘇州開始了經濟發展方式的轉型，發揮征地制度的主導作用，農村土地的非農使用和分散的土地開發被嚴格限制，直至取消。為了盤活存量集體建設用地，蘇州1996年制定了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，該辦法規定了集體建設用地流轉的對象是“存量集體建設用地”，流轉范圍限制為“城市規劃區外”，流轉用途限制在“工業”（不允許用于房地產和高檔商業）。體現了集體建設用地流轉制度的基本目的是解決農村工業化時期遺留下的土地利用歷史遺留問題。

蘇州的征地制度主要體現在2004年蘇州市出臺的《蘇州市征用土地暫行條例》，該條例明確：“蘇州市實行統一征地的方式”（第6條）。延續《土地管理法》規定，征地有三個要件：第一是程序合法;第二是征地目的具有公共性，公共利益是征地的前提;第三是要充足補償，地方政府對被征地集體經濟組織和農民給予補償。2004年以來，蘇州征地制度改革在征地程序及征地范圍方面變動不大，改革的重點是如何改革完善征地補償方式，滿足被征地農民融入城市的基本需求，主要表現在“土地換社保”、“宅基地換房”這兩個基本制度。集體土地上承載的是農民的基本生計，而不是所謂的“財產權”。征地拆遷補償的目的是把集體土地承擔的農民基本保障，置換為城市標準的社會保障。當農民已經被安置妥當，那么集體土地就和農民沒有關系了。對過去十多年提供集體經濟收入的農村工業用地（現在稱為“集體經營性建設用地”），政府采取“重置評估”的方式進行資產補償，再給予一定的停業停產綜合補償。工業用地則按“未利用地”的補償標準補償，約等于耕地補償標準的二分之一。這并非不合理。從法律上講，這些工業用地是八九十年代地方政府無償地支持集體發展鄉鎮企業而形成的。當經濟發展方式改變，經濟發展單位提升，那么這塊土地就沒有存在必要了。在城市還未擴張到村莊時，這些工業用地可以有限期地流轉出去，一旦城市擴張需要征收這塊土地，則集體就要無條件服從。

蘇州土地制度改革取得了顯著的績效，有力地推動了城市化進程。蘇州作為地級市，迄今擁有12個國家級開發區、5個省級開發區，是全國開發區和外商投資最密集的城市。而在蘇州中心城區，已形成了“一核四城”的城市格局，建成區的總面積已經達到458平方公里。這一發展成效和土地制度的優越性息息相關。相對于許多地區征地拆遷成為“天下第一大難事”，蘇州城市化進程中征地拆遷秩序十分良好。如蘇州市相城區漕湖產業園，從2006-2017年，一共50平方公里的集體土地全部由政府統一規劃和征收，截止到2017年5月份，7000農戶至今已經拆遷6360戶。這樣大規模的征地拆遷，尚未出現一例群體性上訪事件，稱得上是典型的“和諧拆遷”。這種秩序為九十年代中期之后蘇州快速的工業化和城市化建設提供條件。

2.珠三角實踐：集體土地入市和土地城市化困境

中山市是珠三角城市群的一個中等城市，經濟體量較大。中山市經濟的特色是建立在專業鎮基礎上的產業集群，專業鎮的工業又主要由各村組小型工業點組成。為了有利于經濟發展，珠三角主要城市的地方政府較早地允許集體建設用地流轉（入市）合法化。這集中體現在廣東省2005年出臺的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，該辦法允許集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，允許集體向城市一級土地市場出讓土地，開啟了集體土地入市的先河。具體從《中山市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（2006）的相關規定來看，珠三角集體建設用地的權能更大，表現為三個相關的方面：入市范圍更大，可入市土地是所有集體非農業的建設用地，包括農戶宅基地;權能不限于出租、出讓或轉租，還可以出讓和抵押;集體建設用地的用途有了巨大突破，集體可以申請集體土地轉為國有土地，作為一級土地市場的供給主體。

在征地制度上，地方政府主動縮小征地范圍，退出經營性建設用地征收，僅對必要的基礎設施和公益建設用地動用征地權。從《中山市人民政府關于中山市交通基礎設施及公益性建設項目征地補償的指導意見》（2016）來看，政府把征地限定在公益性項目建設，但是沒有規定實施城市規劃也屬于“公益利益”的范圍（參見第1條對“公益性建設征收”應當符合的情形的規定）。該意見同時規定了征地補償標準：采用貨幣化的補償方式，1畝耕地的補償標準是5萬元/畝，同時政府按照征地面積給集體經濟組織配置15%的留用地指標，按照74萬元/畝折算，每畝耕地的征地補償價格約為16萬元/畝左右。同時，該意見還規定，政府征收集體建設用地（包括農戶宅基地）及資產，需要按第三方的市場評估價。按照2017年的價格，畝平價格一般在300萬元，相當于城市經營性建設用地。

在上述制度安排下，珠三角真正形成了集體土地和國有土地“同地、同權、同價”的城鄉統一的建設用地市場。然而在持續多年的集體建設用地規模高速增長，使得城市擴張遭遇土地資源困境，經濟發展方式轉型失去了土地條件。這是整個珠三角核心地區城市化過程中的普遍問題叢艷國、魏立華：《珠江三角洲農村工業化的土地問題——以佛山市南海區為例》，《城市問題》2007年第11期。。地方政府設想通過“三舊”改造的方式盤活利用土地，主要方式是村集體引入社會資本對存量集體建設用地進行二次開發。但是簡單地引入社會資本仍然解決不了城市郊區土地的問題，根本原因是“三舊”改造是以集體土地入市為制度框架的，是以各個分散的集體經濟組織占有土地所有權和開發權為基礎的。這造成了兩個問題：由于巨大的交易成本，分散的集體經濟組織就土地整體開發的利益分配很難達到共識，很少有跨越集體土地所有權邊界的超大規模三舊改造項目楊廉、袁奇峰：《珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區聯滘地區為例》，《城市規劃學刊》2010年第2期。;由于土地成本過高，開發商只愿意開發規劃為商住用地的集體建設用地，而一個城市能供給的商住用地是有限的，平均下來大約只能占四分之一。以上因素導致了珠三角城市的現代土地利用格局難以形成，到處可見孤立的房地產和商業綜合體，工、商和居住用地相互插花嵌套，大量零散的存量建設用地不得不鎖定在低效利用的狀態，城市擴張無以為繼。

三、形塑土地制度的政治經濟邏輯分析

對蘇南和珠三角的土地制度差異的一種解釋是功能主義的，主要變量是經濟發展方式蔣省三、劉守英：《土地資本化與農村工業化——廣東省佛山市南海經濟發展調查》，《管理世界》2003年第11期;張清楊：《經濟發展的主導者、路徑依賴與地方性制度——以蘇州和東莞農地轉用開發模式為例》，載《第十屆中國制度經濟學年會論文集》，2010。。基本的邏輯是：兩個地區的經濟發展方式和經濟發展主體不一樣，蘇南選擇了轉變經濟發展方式，地方政府就要限制和取消集體土地自主開發權，發揮統一規劃和統一征收的主導性角色;珠三角選擇了以農村工業為基礎，為了合法化占主導性的經濟發展方式，就要合法化集體建設用地流轉，允許集體土地和國有土地同等入市，政府退出經營性建設用地的征收，為集體建設用地流轉提供空間。這種解釋有一定的道理，注意到了經濟轉型對土地制度的功能性需求，不足之處在于忽略了影響土地制度改革的政治經濟條件叢艷國、魏立華：《 2003年以來有關土地問題的研究述評》，《城市規劃》2008年第9期。。決定土地制度改革方向的可能不是地方推動經濟轉型的意愿，而是取決于歷史形成的內在條件，經濟轉型的歷史構成了這一內在條件形成的背景。在方法上，這就需要進入歷史形成的區域發展模式和社會結構，理解土地制度改革的內在的政經邏輯，起點是始于八十年代的農村工業化模式。改革開放之后各個地區因區位、經濟和歷史條件不同，農村工業化模式不同，這導致農民和土地的利益關系不同，農民地權意識不同，農民對征地補償和征地推動城市化的態度也不同，給地方政府提供了不同的政治空間，最終影響改革方向。參見表2。

1.蘇南土地制度改革的政經邏輯

由于靠近上海這一商貿中心，從七十年代中后期開始，蘇南農村工業蓬勃發展。蘇南農村工業化的主體是集體企業，其組織方式是由行政村集體投入土地、資金及勞動力，形成集體所有制企業。相對于弱小的個體農民，集體具有創辦工業企業的必要生產要素，連接了農民和市場。這一經濟發展模式一直到九十年代城市大規模工業化、鄉村集體企業改制才告終結潘維：《農民與市場：中國基層政權與鄉鎮企業》，商務印書館2003年版。。

在這種工業化路徑中，土地作為生產要素無償進入企業生產和再生產，農民依賴集體企業獲得就業及收入，缺乏以土地承包權利獲取分紅的實踐。對于農民而言，集體能安排非農就業機會本身是一種相當不錯的福利，這意味著告別辛苦而又低收入的農業。而對于集體而言，農村工業發展的好壞主要和村干部經營能力有關，而和土地要素最沒有關系。集體經濟剩余的分配有兩個方向：一方面用于企業的擴大再生產，參與市場競爭;一方面用于維持村級組織運轉和公共品供給等公共利益。在九十年鄉鎮企業改制后，集體退出企業經營，成為集體土地出租者，集體非農建設用地有了貨幣價值，這一經濟剩余分配的邏輯仍然沒有改變。向個人分紅是不存在的，也被認為是沒有理由的。即使蘇南農村也進行了集體資產的股份制改革，農民甚至拿到了股民證，集體對農民的分紅也是象征性的。農民并不認為集體經濟收入應當拿出來分紅，政府也規定集體經濟收入再多也不能夠用于直接分到農民個人。

其結果是，無論城市擴張過程中，土地非農使用產生了多么巨額的利益，農民也不認為這種利益是他們應得的，農民沒有形成以承包地分享土地增值收益乃至致富的地權意識。這是蘇州征地制度有效運行的政治經濟基礎。因為集體經濟收入和農民沒有直接關系，集體能夠提供的福利非常有限，而政府征地將為農民帶來多得多的利益，農民因此普遍歡迎征地。國家征地之前，農民通過務工獲得收入，正在逐漸融入城市。蘇州郊區大多數農民從事普通工作，收入一般只有3000多元/月，除了有健全的社會保障，工資收入和外地農民工差異不大，他們大多數也難以承擔城區高昂的房價。老年人則大多缺乏城鎮居民保障，政府提供的農保金為270元/月，無力支撐城市生活。國家征地拆遷則給農民帶來了實實在在的好處。國家征地后，農民都成為“失地農民”，由國家保障，在“土地換社保”過程中，老年人獲得了870元/月的退休金;如果繳納社保滿15年，則退休的老人獲得約1200元/月的退休金。拆遷帶來的利益更多。凡是列入拆遷范圍的農民，均可以獲得拆遷安置房，一個標準戶可以獲得一大一小一共180平方安置房，如果有四世同堂，則可多獲一套小戶（70平方），如果有雙子女，可以多獲一套大戶（110平方），解決了農民進城安居的問題。由于拆遷的利益巨大，蘇州甚至出現多數農民排隊簽字拆遷的盛況，希望早點拿到安置房。

這一套關于征地制度的正當性話語同時是地方政府和農民享有的。國家征地推進工業和城市建設，是解決農民利益的根本方式。只有工業發展了，政府才有保障農民融入城鎮的社保和安置房。農民哪有不支持國家征地拆遷搞建設的道理？在征地拆遷中，農民對少數要價的“釘子戶”是普遍譴責的。有了大多數農民支持，政府就能制定統一的規則，“先拆遷不吃虧，后拆遷不加價”，維持征地拆遷補償中的公平公正秩序。蘇州的做法也是符合現行地利共享的土地制度憲法秩序的精神的桂華：《論社會主義地利共享秩序及其制度實現——兼評《土地管理法》修訂》，《社會科學》2018年第6期。。集體土地作為生產資料是國家分配給農民集體使用的，并不是農民的私人財產。現在國家需要用地，就有權利收回集體土地。當然國家要充分保障農民基本利益，蘇州的“土地換社保”、“宅基地換房”是實踐方式，堅持和創新了征地制度。

2.珠三角土地制度改革的政經邏輯

在八十年代，珠三角的農村工業化依賴的是外來的“三來一補”企業，資本是外來的，勞動力是外來的，集體在其中扮演的僅僅提供土地及廠房的角色。集體經濟收入表現為貨幣化的地租。當經濟發展，越來越多的企業落地時，集體就要劃出專門的工業區用于招商引資。而按照土地承包經營制度，土地雖然是集體的，卻是承包到一家一戶的，集體需要引入企業就需要整合承包地。村集體整合承包地，就無形中形成了村集體和農民之間的新的權利義務關系。農民同意集體整合承包地向外出租獲益，同時要求集體把地租收益向農民平均分配，通俗地說就是“分紅”。

在中山市，一些村莊早期還舉辦農村工副業。到八十年代末，隨著外來資本涌入，村集體全面退出經營，轉向經營土地及物業的“食租經濟”楊廉、袁奇峰：《基于村莊集體土地開發的農村城市化模式研究——佛山市南海區為例》，《城市規劃學刊》 2012年第6期。。這些收入，除了必要的村級管理和公共品開支外，其余則拿出來按人口分紅。這一集體收入的分配方式產生的重要結果是，農民的收入日益嵌入集體經濟。隨著城市擴張帶來的土地增值，分紅越來越多，農民日益把集體分紅作為致富方式。這對村干部造成很大的壓力。村干部除了必要的行政管理職能之外，最主要的工作是如何最大化集體經濟收入，為農民提供更多的分紅。這種利益的緊密關聯促使農民形成了愈來愈強的土地利益“歸私”意識賀雪峰：《論農民的地權意識與公共治理——以珠三角地區為例》，《北京工業大學學報（社會科學版） 》2018年第1期。，這種地權意識實際上就是土地財產權意識。農民認為土地是集體所有的，根本上是個體所有的，集體經營土地是為農民個體經營的，目的是向農民分紅。這種利益關系和地權意識背景下，珠三角的農民集體成為制度化的“土地利益集團”，構成了國家征地制度難以實行的原因賀雪峰：《農村集體產權制度改革與烏坎事件的教訓》，《行政論壇》2017年第3期。。

這種地權意識和土地股份制相互作用深刻地影響了土地制度改革。股份制改革發源于珠三角的南海地區。和蘇南不同，珠三角的股份制改革是實質性的。由于集體經濟的分紅意味著有巨大的利益，一些集體經濟發達地區的村莊內部對分紅資格產生了激烈的爭奪，迫切需要通過制度變革將農民所享有的股份固定下來。地方政府從農村內部變革中汲取經驗推行股份制改革，緩解政治社會不穩定桂華：《論法治剩余的行政吸納——關于“外嫁女”上訪的體制解釋》，《開放時代》2017年第2期。。不過也正是因為股份制改革清晰地界定了農民和集體經濟的關系，反過來強化了農民的土地權利意識，形成了農村集體和國家之間的緊張關系，這是該地區征地制度無法運行的內在機制。隨著土地非農使用價值不斷提高，地方政府所面臨的征地阻力越來越來大。在早期，土地農用收益不高，非農使用收益也不高，農民歡迎征地，征地給村集體帶來了資金積累。隨著城市擴張和土地價值日益提高，農民越來越反對政府征地。農民理性地對政府征地利益和集體自行開發土地的收益進行比較。即使政府的補償標準已經提到很高，農民也不再感興趣。因為農民認為集體土地帶來的收益是持續和穩定的，而政府征用土地的補償是一次性的。即使村干部同意，村民代表大會和村民大會也不會通過。

當征地制度日益難以實施，為了推動經濟發展和城市擴張，地方政府不得不變通和改變征地制度，確立另外一套以集體土地入市為特征的土地制度，形成與之匹配的正當性話語體系。這一套話語體系強調“還權賦能”、強調集體土地入市是農民應當享受的權利。當然地方政府在賦予集體土地入市權利的同時，還把征地制度對農民承擔的所有義務，全部打包交給了集體。因此在珠三角農村基層治理中，集體經濟組織既是一個“大公司”，又是一個“小政府”，完全不同于蘇南地區的農村。“大公司”的性質表明其經營土地的基本職能，集體必然要和政府爭奪土地市場權力獲得利益最大化;“小政府”表明集體要對其成員負責任，承擔農民社會保障乃至致富的責任。這是珠三角土地制度的根本特征，是珠三角城市化和經濟社會發展的根本制度困境。

四、結論及政策建議

本文是一項對土地制度的經驗研究。通過比較蘇南和珠三角典型城市的土地制度，揭示了差異化的土地制度特征和績效，并進一步分析造成差異性的土地制度的政治經濟因素，建立了更加全面的比較分析框架。從土地城市化的秩序來看，蘇南地區在征地制度基礎上順利解決了農民問題，通過統一的開發建立了高度現代化的城市，而珠三角地區不得不通過集體土地入市解決農民問題——最終難以解決農民問題，農民集體形成土地分利集團，集體土地無法有效利用，政府又難以統一進行開發，土地城市化陷入困境。即使是引入社會資本投入“三舊”改造，仍然無法根本解決土地城市化困境。

土地制度的形成在區域內部具有合理性，盡管不同區域的土地制度具有不同的績效。從政治經濟的角度，不同地區形成不同制度安排的源于八十年代農村工業化方式不同，不同的工業化方式塑造了不同的農民和土地的關系、不同的農民地權意識和征地態度，構成了征地制度實施的有利或阻礙條件。現在的問題并不是肯定或否定某一個地區的土地制度，而是首先進行實事求是、歷史的分析。我們需要反思的是學界要求將珠三角的土地制度改革復制到全國，忽視同樣是發達地區的蘇南地區的經驗。

筆者以為評判土地制度是否先進不應當從單一的土地權利維度，而是要顧及多元性的目標，比如土地管理、經濟發展、城市擴張、社會公正等。通過對兩個地區的比較研究，從有利于中國城市化和更普遍地保障農民利益的角度，我們認為國家應當主要從蘇南地區的制度優勢中汲取土地制度改革的經驗，利用我國特色社會主義的土地制度，通過統一規劃和統一征地快速地推進城市化和工業化。國家尤其要避免把已經造成諸多土地利用困境的珠三角土地制度改革復制到全國，把局部地區由于歷史原因、不得不形成的地方土地制度變成全國土地制度，否則就根本損害了中國現代化和城市化的整體利益。

（責任編輯：薛立勇）