恐怖主義在歐洲發展的新態勢及其原因分析

摘要：恐怖主義是當前歐洲面臨的首要安全威脅。近兩年來，歐洲的恐襲不僅數量在波動中呈總體上升趨勢，而且表現出了幾大顯著特點：其一是伊斯蘭極端組織“伊斯蘭國”成為最主要的恐襲主體，直接或間接制造了歐洲境內的絕大多數恐襲事件;其二是受中東地區恐怖組織敗落的影響，源自歐洲的中東武裝分子大批回流并制造恐襲;其三是低成本、難防范的本土“獨狼式”襲擊成為主要恐襲方式，大量現于人口密集的大中型城市。這些特點反映出歐洲當前特殊的內部與外部環境，既涉及全球伊斯蘭極端勢力的生存狀況、中東地區恐怖主義和極端思想對歐洲的滲透，也與近年來歐洲自身的中東政策、經濟形勢、難民危機和極化政治思潮等因素有關。盡管歐洲試圖通過一體化的方式鏟除恐怖主義背后的癥結，但根源的復雜性和聯動性使反恐之路充滿了挑戰，也因此給歐洲未來安全及中國“一帶一路”的向西推進增添了不確定性。

關鍵詞：歐洲;恐怖主義;伊斯蘭國;歐盟治理

中圖分類號：D815.5文獻標識碼：A文章編碼：0257-5833（2019）02-0029-09

作者簡介：周秋君，上海政法學院國際事務與公共管理學院講師、博士（上海201701）

“恐怖主義”（Terrorism）作為一種反人類的極端破壞性行為，已存在于世兩千多年，在此過程中，由于恐怖主義的發生動機、實施方式、攻擊目標、籌資機制等都在不斷變化，加之各國在政治制度與政治立場上存在差異甚至對立，因此國際社會始終難有一個公認的定義。美國佛羅里達大學學者Jonathan Matusitz在對全球超過200種“恐怖主義”的定義篩選后認為，最普遍接受的定義可歸納為：因政治的、宗教的或意識形態的原因，對非戰斗目標使用暴力制造恐懼，以實現對一個團體、事業或個人最大程度的宣傳①。恐怖主義在當代歐洲的表現正是對這一解釋的現實注腳，從這個意義上說，它與其他地方的恐怖主義沒有本質區別。但縱觀恐怖主義在歐洲的發展歷程，它又帶著深深的歐洲烙印，這種表現來自于國際層面、歐盟層面和國家層面多種因素的共同作用，折射出當今歐洲特有的政治生態和一體化困境，其結果是，歐洲雖然有很早起步的內部合作反恐事業歐盟內部最早的反恐合作是為了應對1976年慕尼黑奧運會的人質危機而成立了旨在整合跨國力量打擊恐怖主義、培訓警察和維護核基地安全的TREVI（Terrorism， Radicalism， Extremism and Political Violence）小組。，卻始終在“一體化反恐”的道路上舉步維艱，給歐洲未來的安全局勢蒙上了一層陰影。鑒于歐洲安全不僅關系到歐盟現階段的內外紓困及長遠發展，而且對于國際安全格局和全球治理，特別是我國“一帶一路”實踐所需的安全環境意義重大，而恐怖主義是歐洲當前最主要的安全威脅之一，因此追溯恐怖主義在當代歐洲的發展軌跡，把握其變化態勢并探討變化背后的諸多原因，可為我們獲取恐怖主義的全貌、開展我國的反恐工作提供重要啟示。

一、歐洲恐怖主義問題的文獻綜述

有關恐怖主義在歐洲的發展問題，主要涉及三類文獻資料：

第一，歐盟層面的戰略與政策文件，包括歐盟的安全戰略文件《歐洲安全議程》、《內部安全戰略》和《歐盟反恐戰略》;歐盟理事會的相關指令（Directive）、決定（Decision）;歐洲委員會的各種通報（Communication）與執行報告等。這些官方文件界定了歐洲視閾下的“恐怖主義”及其表現形式，確認恐怖主義對歐洲安全的危害程度，并將反恐定位為歐盟治理的優先選項。

第二，權威性的年度反恐研究報告，包括歐洲刑警組織（Europol）的《歐盟恐怖主義形勢與趨勢報告》（TESAT）、美國國土安全部設在馬里蘭大學的全球恐怖主義研究和恐怖主義預警中心（START）的全球恐怖主義數據庫（GTD）、英國簡式恐怖主義與叛亂活動情報中心（JTIC）報告以及美國國務院的《全球恐怖主義形勢報告》（Country Reports on Terrorism）等。這些報告對包括歐洲在內的全球恐怖主義情勢進行跟蹤觀察和大數據抓取，用數據呈現恐怖主義在歐洲的發展軌跡及變化特點。

第三，學術研究成果。學者的研究側重于挖掘恐怖主義的根源及發生機理，例如，對恐怖主義激進化的研究揭示了社會心理因素、話語體系、身份認同等對恐怖主義的培育作用參見沈曉晨、楊恕《當代西方恐怖主義激進化研究主要路徑述評》，《蘭州大學學報》2014年第3期。;對民粹主義和伊斯蘭極端主義的研究揭示了恐怖活動背后的經濟、政治、文化、社會認同等原因參見梁雪村《民粹主義：一個“歐洲問題”》，《歐洲研究》2015年第6期;李凱旋《民粹主義在當代歐洲興起的根源》，《當代世界》2016年第8期;佟德志、朱炳坤《當代西方民粹主義的興起及原因分析》，《天津社會科學》2017年第2期;彭梟《社會認同視角下歐洲的伊斯蘭極端主義分析——經驗觀察、機制探索與柏林圣誕卡車恐襲的案例研究》，《歐洲研究》2018年第4期。;對移民融合、族群分裂與宗教沖突的研究揭示了歐洲多元文化主義的困境參見宋全成《族群分裂與宗教沖突：歐洲多元文化主義面臨嚴峻挑戰》，《求是學刊》2014年第6期;[美] 杰弗里·亞歷山大、闕天舒：《融合模式的抗爭：對歐洲多元文化主義的強烈抵制》，《國外社會科學》2015年第6期。;對難民危機、“外國戰士”、情報合作等的研究則反映了歐盟反恐過程中面臨的突出難題相關研究，參見雖然中外關于歐洲恐怖主義特點和趨勢的論著也并不少見，但因為不同時期的觀察都存在一定的時空局限性，而近幾年恐怖主義在歐洲又經歷了明顯的變化，因此只有借助最新數據，對已有的判斷不斷修正，才能真正把握現象背后的本質，服務于反恐事業。基于此，本文在參考了上述三類文獻后，形成了對恐怖主義在歐洲發展新態勢的觀察與分析，以期對這一問題的研究有所助益。

二、恐怖主義在歐洲的發展態勢

進入21世紀后，歐洲逐漸淪為了伊斯蘭極端組織全球擴張的重災區，特別是2015年巴黎恐襲事件后，“伊斯蘭國”（ISIS）認領案件開始呈常態化之勢。就歷史特點來看，恐怖主義在當代歐洲的發展擴張大致經歷了三個階段：

第一，以本土個案為主的發端期（2001-2005年）。“9·11”事件后，歐盟一度反應迅速，僅十天后的9月21日，歐洲理事會就在特別會議上宣布將打擊恐怖主義列為歐盟的優先目標European Council， “Conclusions and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting on 21 September 2001”， https：//www.consilium.europa.eu/media/20972/140en.pdf.。但此后兩年內由于未受到重大恐襲威脅，歐盟對于恐怖主義的認知仍停留在內部治安問題領域，反恐仍是針對傳統意義上的內部恐怖主義。對類似“9·11”事件的外來恐怖襲擊，歐盟機構的官方措辭是將其視為針對西方社會的一種“全球威脅”Richard Jackson， “An Analysis of EU Counterterrorism Discourse PostSeptember 11”， Cambridge Review of International Affairs， 20（2）， 2007， p. 236.。這樣一種集體認知直到2004年后才有所改變。2004年3月11日，馬德里發生了震驚世界的連環爆炸案，導致191人遇難，1800多人受傷，成為了西班牙歷史上最嚴重的一次恐襲事件。2005年7月7日，倫敦地鐵爆炸案再次震動歐洲，4名受“基地”組織指使的英國人在倫敦三列地鐵和一輛雙層巴士上引爆自制炸彈，造成52人死亡，700多人受傷。這兩起事件雖然都與伊斯蘭極端組織沒有直接聯系，屬于本土個案，但歐盟機構在表述中，已將恐怖主義同時定性為針對所有國家和人民的“外部威脅”與針對歐盟內部安全、民主和生活方式的“內部威脅”Richard Jackson， “An Analysis of EU Counterterrorism Discourse PostSeptember 11”， Cambridge Review of International Affairs， 20（2）， 2007， p. 237.，并應激性地推出了第一份正式的《歐盟反恐戰略》The EU CounterTerrorism Strategy， 14469/4/05 REV 4， November 30， 2005， http：//register.consilium.europa.eu/doc/srv？l=EN&f=ST%2014469%202005%20REV%204.。

第二，以“基地”組織為主的激進期（2006-2013年）。這一時期歐洲零星地發生了各種類型的恐襲事件，大多為“獨狼”作案，帶有鮮明的激進化傾向，典型案件如2011年7月22日挪威的極右分子布雷維克恐襲案2011年7月22日，有強烈種族主義傾向的挪威人布雷維克先在奧斯陸市中心首相辦公室附近引爆汽車炸彈，造成9人死亡，30人受傷;之后偽裝成警察，登上附近的于特島，用殺傷力極強的達姆彈（一種國際禁用的入身變形子彈）射殺了77名挪威工黨青年營成員。，雖然直接來自伊斯蘭極端組織的恐怖活動尚未形成氣候，但在后期的恐襲事件中，“基地”性質有所增加。2012年3月19日，一名自稱“基地”組織成員的男子穆罕默德·梅拉赫在法國圖盧茲地區射殺了兩名士兵、三名猶太學生和一名教師。2013年5月22日，兩名與“基地”組織有關的極端分子在倫敦街頭開車撞倒并刺死了一名英國士兵。歐洲在這段時期圍繞恐怖主義的根源問題展開了激烈討論，尤其關注極右思潮的蔓延和升級，而實踐中則仍是以“個案應激處理”方式處置恐襲事件。

第三，以“伊斯蘭國”為主的頻發期（2014年至今）。2014年，“伊斯蘭國”恐襲開始取代其他形式的恐襲，成為歐洲安全的“頭號殺手”，加上回流的中東武裝分子，本土恐襲變得頻發。從2013年開始，一些歐洲人陸續前往中東加入“伊斯蘭國”，成為其“外國戰士”（Foreign Fighters），這一趨勢在2014年6月伊拉克極端組織宣布建立“伊斯蘭國”后加速，然后兩股勢力就互相幫襯，在歐洲制造恐襲事件。2015年1月，三名與也門“基地”組織和“伊斯蘭國”有關的恐怖分子以專業的手法襲擊了《查理周刊》（Charlie Hebdo）巴黎總部，致12死、11傷;同年11月，“伊斯蘭國”制造了法國自二戰以來最為嚴重的一次恐襲事件，共造成130死、352傷。這兩起案件都是由“伊斯蘭國”組織、“外國戰士”協助實施的。而2016年3月，比利時布魯塞爾機場和地鐵站的爆炸事件則是由“外國戰士”主導、恐怖分子網絡發動的，共致31死、270傷。鑒于反恐形勢日趨嚴峻，大部分歐洲國家都在恐襲發生后實施了緊急狀態法，并將構建本國反恐體系置于優先等級。

最近兩年的歐洲恐襲事件中，“伊斯蘭國”首當其沖最具破壞力，據歐洲刑警組織（Europol）公布的數據顯示，近幾年歐洲有5000多人前往中東，成為“伊斯蘭國”或其他極端伊斯蘭組織的“外國戰士”，目前1/3（約1700人）已經回國，其中丹麥、瑞典和英國的返回量達到一半。可以確定的是，歐洲恐襲數量的反彈與“外國戰士”回流直接相關。僅在2017年，德國起訴的涉恐案件就增加了近4倍，其中就有約800起與激進伊斯蘭分子有關Colin P. Clarke， “All for One and One for All： Toward a Coordinated EU Approach on Returnees”， https：//www.rand.org/blog/2017/11/allforoneandoneforalltowardacoordinatedeu.html.。隨著“伊斯蘭國”在中東地區的式微，它開始利用這批回流的武裝人員，直接策劃或煽動“獨狼”在歐洲各大人口密集的城市中心和交通樞紐發動針對平民的、手段簡易的（主要使用簡易爆炸物、車輛、刀具以及小型槍支武器等）、殺傷力強的襲擊事件。2017年歐洲共發生了至少33起這種類型的重大恐襲事件，其中，法國共發生11起，挫敗20起“Vingt attentats déjoués en 2017， annonce Gérard Collomb”， Europe 1， January 8， 2018， http：//www.europe1.fr/politique/vingtattentatsdejouesen2017annoncegerardcollomb3540677.。其次是英國，共發生6起，挫敗9起“Nine Terrorist Attacks Foiled in Past 12 months， MI5 Chief Andrew Parker Tells Cabinet”， The Telegraph， December 5， 2017， https：//www.telegraph.co.uk/news/2017/12/05/nineterroristattacksfoiledpast12monthsmi5chiefandrew/.，造成37人死亡。歐洲國家雖投入了大量資源進行反恐，但恐襲頻率仍不斷上升。

三、恐怖主義在歐洲的變化特點

近兩年，恐怖主義在歐洲呈現出一些明顯的變化：宏觀上，恐怖主義從“外部注入”轉向“內部生成”，不僅恐怖事件的實施者從外來“圣戰”組織團伙轉向自我激進化的本土“獨狼”，特別是年輕的第二代穆斯林移民;而且歐洲人對恐怖主義的認知也經歷了一個從外部威脅到內部威脅的過程，這樣的認知直接反映在歐洲人對于難民和穆斯林移民群體的恐懼和排斥心態上，進而對政府和政治精英不能有效解決各種現實危機而產生不信任感。因此，歐洲目前面臨的安全威脅已從一種外來的、單一的威脅演變成為一種內外結合的綜合性威脅。

微觀上，恐怖主義也具有了新的表現。“伊斯蘭國”與“外國戰士”的結合對歐洲安全產生了比以往更大的危害，即形成了一批具有外國實戰經驗的“本土獨狼”。2017年前后，出現了三種明顯趨勢：一是伊斯蘭極端組織“伊斯蘭國”成為最主要的恐襲主體，直接或間接地制造了歐洲境內的絕大多數恐襲事件;二是受中東地區恐怖組織敗落的影響，源自歐洲的中東武裝分子（“外國戰士”）大批回流并制造恐襲;三是低成本、難防范的本土“獨狼式”襲擊成為主要恐襲方式，大量現于人口密集的大中型城市。具體而言，主要表現在恐襲實施者、實施時機、實施手段及后果上。這些新變化除了與國際伊斯蘭極端勢力有關外，還與當前歐洲內部錯綜復雜的政治生態環境以及歐洲在對外政策上的表現等因素有關。

第一，實施者方面，“伊斯蘭國”結合歐洲回流“外國戰士”發動恐襲成為新特征。“伊斯蘭國”已是當前歐洲的頭號恐怖組織，據英國簡式恐怖主義與叛亂活動情報中心（Janes Terrorism and Insurgency Centre，JTIC）統計，該組織從2015年11月到2018年1月共制造了36起各種類型的恐怖襲擊，導致至少327人死亡，1376人受傷“European Terrorism Forecast： Trends in Islamist Militancy in 2018”， Janes IHS， http：//www.janes.com/images/assets/651/77651/European_terrorism_forecast_Trends_in_Islamist_militancy_in_2018.pdf.。2017年發生的恐襲中雖然仍是傳統恐怖主義占了大宗（分裂主義67%、圣戰組織恐襲16%、極左12%、極右3%）Europol， “TESAT 2018”， p. 9.，但重大恐襲事件大多是有中東經歷或受到“伊斯蘭國”極端思想毒害的極端分子所為，這與2016年的情況有所不同，當年歐盟8國（英國、法國、意大利、西班牙、希臘、德國、比利時和荷蘭）報告的142起恐襲事件中，99起來自民族分裂主義分子，27起來自左翼暴力極端分子Europol， “TESAT 2017”， p. 10， https：//www.europol.europa.eu/tesat/2017/trends.html.。而2017年光從逮捕類別來看，涉嫌圣戰恐怖主義的人數就占到總數（975人）的72.3%（705人），這一數據還不包括逮捕量位居第二的英國（未提供對象分類）Europol， “TESAT 2018”， p. 55.。

由于歐洲在中東地區的“外國戰士”數量眾多且隨著“伊斯蘭國”在中東勢力范圍的收縮而大量回流，因此成為了“伊斯蘭國”在歐洲擴張的有力抓手，兩者結合，在歐洲實施恐怖活動。目前兩者實施恐怖襲擊主要有三種方式：第一種是由“伊斯蘭國”組織、“外國戰士”實施的恐襲，如2015年的巴黎恐襲;第二種是由“外國戰士”主導的恐襲，如2016年的布魯塞爾恐襲;第三種是由“伊斯蘭國”通過互聯網灌輸極端思想并煽動其追隨者在本土實施“獨狼”襲擊，包括身在中東戰區的歐洲籍“外國戰士”利用網絡招募、教唆身處國內的激進分子直接在本國采取行動。所有這些方式使得當前的恐怖威脅極為分散且不易監控。

第二，實施時機方面，2017年的恐襲高發期集中在6月至8月，共發生了18次嚴重恐怖事件，超過全年總量的一半。考慮到這段時間是歐洲國家的旅游高峰期，因而更容易產生實施者想要的恐怖效應，而每年的穆斯林齋月期間和圣誕新年也是全球恐襲的高發時段。據統計，2017年全球齋月期間，以“伊斯蘭國”名義發動的恐襲共計174次，致約1600人死亡。此外，恐怖分子大多選擇在歐洲主要城市的人流密集場所動手，包括公共集會場所，如演唱會、體育場、劇院或集市等，以及交通樞紐，如機場、火車站或軌道交通站點等，這些場所易攻難守，很容易引發大規模傷亡和恐慌效應。

第三，實施手段方面，以“獨狼式”即興低技術襲擊為主。從2017年的數據中不難看出，當年30余起恐襲事件中除4次使用槍支、4次使用爆炸物（主要是自制炸彈等簡易爆炸裝置）外，其余作案工具全部為汽車和刀具。自2016年7月法國國慶日尼斯貨車沖撞人群事件后，這種方式就被大量復制。由于汽車和刀具容易獲取且操作簡單，不易被事先發覺，因此大大降低了作案成本，特別適合“獨狼式”襲擊者和小規模組織。據悉，大多數歐洲恐襲的總費用都小于1萬美元Institute for Economics & Peace， “Global Terrorism Index 2017： Measuring and Understanding the Impact of Terrorism”， p. 5， http：//visionofhumanity.org/app/uploads/2017/11/GlobalTerrorismIndex2017.pdf.，這就意味著大多數恐襲靠自籌資金就能完成，無需外部資助，也就能躲避被資金監控的風險。與此同時，由恐怖分子周密策劃的襲擊正在逐漸增加，如2017年5月22日英國曼徹斯特爆炸案，恐怖分子使用自殺式炸彈，精準鎖定了演唱會散場的時機引爆炸彈，讓襲擊的殺傷力發揮到了極致。

第四，實施后果方面，恐襲的后續效應不斷加大，主要表現在三個方面：一是傷亡數量大。僅英國一國在2017年恐襲中就有至少29人死亡，200人受傷;法國則至少4死24傷。同時，恐襲涉及西歐、北歐及中歐的至少10個國家，影響廣泛。二是影響面大。借用經濟學術語，就是恐怖分子善于制造“注意力經濟”（Attention Economy）或者說“眼球經濟”。換句話說，雖然各種恐怖主義指數報告顯示，發生在歐洲的恐怖事件相比其他地區，總量并不算大，但由于互聯網時代傳播的現場性和擴散性，以及恐怖分子對特殊時機和地點的精確選擇，使得其對歐洲產生的效應被幾何級地放大了。通過最大限度地引起歐洲乃至全世界的關注，“伊斯蘭國”不僅得以維持自己的形象，更能形成宣傳效應，鼓舞自己的追隨者繼續戰斗。三是歐盟反應大。面對恐怖襲擊的高頻率和新形式，歐盟及其成員國也在近幾年加快了反恐建設步伐，從本世紀初期的“個案應激型”處置方式逐漸轉變為如今的“積極防御型”反恐合作，力圖打造一條完整的歐洲安全“保護鏈”。

四、恐怖主義在歐洲新態勢的原因

歐洲恐怖襲擊所呈現出的新態勢，是當前歐洲內部與外部多種因素共同作用的結果，既涉及全球伊斯蘭極端勢力的生存狀況、中東地區恐怖主義和極端思想對歐洲的滲透，也與歐洲近年來的中東政策、經濟形勢、難民危機、極化政治思潮等內部因素相關。

第一，“伊斯蘭國”的本土敗退使其向外流散。任何組織的興衰存亡都有一個大體相似的變化周期，“伊斯蘭國”也不例外。該組織原是“基地”組織在伊拉克的一個分支，2011年后，西方為了轉嫁內部危機，從北非到中東，一路搞和平演變，并挑起利比亞內戰推翻卡扎菲政權，“伊斯蘭國”正是在這一過程中依靠西方的支持發展起來的，此后為了壯大組織，向全球擴張，“伊斯蘭國”在歐洲的持續存在也是其全球擴張戰略的一部分。2017年，“伊斯蘭國”在美歐俄等多國的地空打擊之下，在中東戰場全面潰敗，不僅喪失了在敘利亞和伊拉克境內的全部主據點，而且其領導層和大批組織成員也被殲滅。在這種情況下，“伊斯蘭國”為了維持生存，開始向外擴展，將陣地轉移到世界其他地方。據估計，來自120個國家的4萬多名“外國戰士”已經離開中東地區，其中就有約7000名歐洲圣戰者，這些人回去后選擇在本國或第三國人口密集的城市中心發動恐襲的可能性極大“The Changing Face of Terrorism”， May 2， 2018， https：//www.jltre.com/whatwedo/terrorismpoliticalriskcreditandcrisismanagement/insights/thechangingfaceofterrorism.。

第二，歐洲參與打擊“伊斯蘭國”遭到報復。“9·11”事件后，歐盟一直以積極姿態參與全球反恐事業，在“基地”組織、“伊斯蘭國”集中的中東地區參與以美國為首的武裝打擊，因此遭到了對方報復。實際上，當年“基地”組織在聯軍猛烈空襲下瀕臨解體時就曾呼吁其追隨者在倫敦、馬德里及其他西方城市發動襲擊。而發生在2017年的恐襲事件中，就有多次是恐怖分子對歐洲的報復式襲擊，如8月17日發生在西班牙巴塞羅那市中心著名景區蘭布拉斯步行街的貨車沖撞人群事件，造成至少14人死亡，上百人受傷。襲擊發生幾小時后，“伊斯蘭國”就宣布對事件負責，并稱該襲擊是對以美國為首的打擊極端組織聯盟成員的報復。

第三，穆斯林的生存狀態催生出極端分子。在歐洲生活著約5000萬穆斯林，大多為來自中東、北非地區的移民，其中法國最多，約有500萬，超過全國人口的7%，其次是荷蘭、德國、丹麥、瑞典、英國和意大利。如今這批穆斯林已經發展到了第二代，母語大多為某種歐洲國家的語言，具有歐洲國家公民身份，然而即便如此，由于族群差異和移民政策等原因，這一群體仍長期游離于主流社會和主流文化之外。以法國為例，穆斯林移民受住房政策所限，被高度集中于特定社區，與主體社會隔離，教育資源薄弱，輟學率、失業率、犯罪率“三高”。“9·11”事件后，缺乏歸屬感的青年穆斯林更加感受到種族歧視，于是經常借機發泄對社會的不滿，2005年10月的巴黎郊區騷亂就是一次不滿情緒的集中爆發。2015年初《查理周刊》襲擊案后，“危險郊區”93省的一所小學內80%的學生拒絕為遇難者默哀，并集體對抗主流論調;該省還有60多名本地青年去敘利亞參加“圣戰”胡文燕：《法國“城郊騷亂”十周年祭：迷失的郊區》，http：//huwenyan.blog.caixin.com/archives/136375，2015-11-09。，說明處境惡劣的穆斯林很容易被伊斯蘭原教旨主義利用，演變成極端分子。據大致估算，目前英國有23000名極端分子，比利時有18000名，法國有17000名“‘Thousands of Violent Islamists in Sweden： Security Police”， The Local， June 16， 2017， https：//www.thelocal.se/20170616/thousandsofviolentextremistsinswedensecuritypolice.。

第四，特殊的地理條件為恐怖分子創造了機會。歐洲毗鄰北非，與中東接近，且由于歐盟內部大部分國家都參與了《申根協定》，因此在地理上給恐怖分子的流動提供了便利。邊界的開放性帶來的潛在威脅主要表現在三個方面：一是便于恐怖組織建立跨國“格狀網絡”。類似于當年被打散的“基地”組織在歐洲重新集結，“伊斯蘭國”也在歐洲多國分解實施恐怖計劃，比如A國招募人員，B國籌集資金，C國發動襲擊，D國提供后勤支持。二是便于“外國戰士”回流。據分析，借道北非前往歐洲的“外國戰士”（歐洲回流人員或第三國人員）很可能利用深夜乘小船進入歐洲邊緣地區，如意大利西西里島的阿格里真托（意大利語Agrigento）附近海灘，或采取復雜線路并中途改變身份，掩護自己進入歐洲Kit Nicholl， “Ability of Foreign Fighters to Enter Europe Undetected Indicates Heightened Risk of MultiSite MassCasualty Attacks in 2018”， IHS Janes Intelligence Weekly， February 5， 2018， http：//www.janes.com/article/77596/abilityofforeignfighterstoentereuropeundetectedindicatesheightenedriskofmultisitemasscasualtyattacksin2018.。由于這條線路同時也是難民經常采取的入歐途徑，甄別難度大，因此加大了恐怖分子流入的機會。三是難民潮為恐怖分子提供了掩護。歐洲難民潮肇始于2015年，根據國際移民組織的報告，2017年經地中海進入歐洲的難民數量為171635人，比2016年（363504人）減少了一半，基本脫離了“失控且被犯罪分子把持”的狀態《難民危機仍在“折磨”歐洲》，http：//world.people.com.cn/n1/2018/0116/c1002-29766223.html，2018-01-16。，但危機并未得到根本性解決，難民的安置與融合都十分困難，導致伊斯蘭極端分子不僅有機會對難民“洗腦”，而且不滿自身處境的難民也可能因為仇視社會而自我激化，成為潛在的恐怖事件制造者。

第五，積壓十年的內部問題成為恐怖主義溫床。自2008年全球金融危機和歐洲主權債務危機發生后，歐洲承受了長時間的紓困壓力，為恐怖主義的興風作浪提供了溫床。盡管2017年經濟面貌有所好轉，歐元區和歐盟經濟增長2.5%，增速超過美國（2.3%），為十年來最好《2017年歐洲經濟增速超過美國》，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201802/20180202711193.shtml，2018-02-05。，但歐洲整體經濟呈下滑趨勢。以英國為例，縱使脫離歐盟也未能躲過高通脹和低投資，2017年經濟增長僅1.8%，為2012年以來最低;就業壓力也并未如國民所愿的因向歐洲大陸“關門”而得到緩解;國民醫療體系（NHS）等社會福利面臨嚴峻挑戰;甚至在反恐局勢惡化的情況下，警察局還被不斷削減預算，以至于警方在過去4年里放棄了上百起案件的調查《歐洲反恐：漏洞頗多 困局難破》，http：//www.xinhuanet.com/2017-09/21/c_1121701561.htm，2017-09-21。。持續的經濟疲軟、財政緊縮措施和歐元區危機，加上國家間難民分攤矛盾、移民融合難題、歐盟領導力和凝聚力的雙重缺失等，都助長了社會分裂和激進思想的傳播。

第六，歐洲極化的政治思潮為恐怖主義提供了政治土壤。近十年來，歐洲在諸多危機的疊加效應之下打破了原本較為溫和的政治生態系統，精英階層的“疑歐主義”與底層民眾的“民粹主義”上下結合，給極化政治思潮和極端政黨的崛起提供了空間。民粹主義政黨利用民眾對歐盟“民主赤字”的長期擔憂、對本國執政黨和政府危機處理的不滿，以及對全球化帶來的身份認同喪失的恐懼等情緒，在歐洲各國崛起為不可小覷的政治力量。尤其是極右翼勢力，不僅通過英國脫歐來阻礙歐盟內部的多民族國家治理進程，而且對2017年以來的歐盟多國大選都展開了猛烈攻勢。例如，法國極右翼政黨“國民陣線”（FN）掌門人瑪麗娜·勒龐（Marine Le Pen）在2017年大選中險些問鼎總統寶座;意大利民粹主義政黨“五星運動”（M5S）在2018年大選中以絕對優勢確立了政壇第一大黨的地位;奧地利極右翼政黨自由黨（FPO）在2017年年底與中右翼人民黨聯合組閣，進入了執政核心;荷蘭極右翼政黨自由黨（PVV）雖未贏得大選，但也比2012年多拿下4個議會席位，成為了荷蘭議會中的第二大黨派。民粹主義政黨反移民、反一體化的政治主張降低了國內的政治寬容度，使歐洲政治更為脆弱;同時借助身份認同的話語方式產生外溢效應，使社會寬容度和文化寬容度亦雙雙下降，加劇了已有的矛盾與沖突。

第七，反恐措施不力也是歐洲安全的軟肋。不可否認，近幾年歐洲國家的反恐能力和主動性都在增強，挫敗的恐怖陰謀也越來越多，但城市反恐和國家合作的整體效果還不甚理想，其背后原因眾多：

首先，恐怖組織本身也在自我創新，正所謂“道高一尺，魔高一丈”，反恐措施常常滯后于變化多端的對手。恐怖分子利用電信偽基站、暗網、PS4游戲、加密的社交軟件等網絡渠道交流信息、買賣武器等。囿于技術和信息保護制度，即便是專業技術人員也很難獲悉、跟蹤和解析通信內容。而低成本、低技術含量的“獨狼”行動則使傳統的通過監控武器和資金流動等手段甄別恐怖分子的反恐模式失去了用武之地。

其次，財政預算削減導致安全設施和警力不足、監獄條件惡劣，令反恐事業雪上加霜。很多國家在熱點地段監控不力，火車站、地鐵站內缺少安檢設施和監控探頭，警察配槍率低。監獄狀況也不容樂觀，比如法國監獄已經嚴重超員，2017年3月的數據顯示，法國境內總共關押囚犯69430人，監獄平均容納量高達118%，巴黎維勒班特看守所的占住率更是超過200%《法國監獄人滿為患成恐怖分子培養皿》，http：//www.oushinet.com/europe/france/20170415/260383.html，2017-04-15。，其結果是監獄成為了聚眾傳播激進思想的場所。2015年巴黎《查理周刊》恐襲案的罪犯之一謝里夫·庫阿什就是在監獄中結識了伊斯蘭激進組織的重要頭目庫里巴利。

再次，歐洲的自由民主價值和人權制度也在一定程度上阻礙了反恐政策的制定與落實。為了平衡促進安全與保護人權和公民自由之間的關系，歐盟范圍內的政策制定往往會被復雜化，比如歐洲議會在2016年4月通過的歐盟乘客姓名記錄（Passenger Name Record，PNR）共享協議PNR是民航系統中反應旅客完整信息的記錄，每個PNR都有一個計算機生成的編號，反映了旅客的航程、航班座位數量以及旅客信息等。就因涉及到個人數據隱私和保護問題，耗時五年才最終塵埃落定。2015年制造巴黎恐襲案的比利時男子在行動的前一晚曾被擊傷腿部，但人權保護原則使其免于審訊，讓警方錯失了遏制事件發生的機會。而前一晚本該對200戶家庭實施的搜查計劃，也因為受制于人權保護的規定，只完成了20多戶。

另外，由于實施共同的反恐政策需要涉及被視為國家主權核心的警察、司法和情報特權，國家對于讓渡主權大多敏感而保守，因而在共享情報方面缺乏必要的信任。2016年，歐洲刑警組織系統中90%的信息僅由5個成員國提供《“007”面對恐襲也沒轍，歐盟討論是否需要一個FBI》，http：//www.oushinet.com/wap/europe/other/20170821/270152.html，2017-08-21。，嚴重阻礙了反恐合作的深入開展。在恐怖分子的跨國流竄問題上，很多國家出于自身安全的考慮，也不愿與他國分享情報，從而給了恐怖分子生存空間。2015年11月的巴黎連環恐襲案發生后，法國特工在布魯塞爾展開了自己的行動而并未與比利時方面分享成果，而比利時當局同樣未將自己掌握的重要情報（巴黎襲擊者之一曾被土耳其當局驅逐到荷蘭）知會法方。2017年11月，德國一名35歲的敘利亞難民Z. Hussein佩戴著定位追蹤腳環輕松離境“Germany Bans Syrian Who Flew to Greece with Ankle Monitor”， DW， November 17， 2017， http：//www.dw.com/en/germanybanssyrianwhoflewtogreecewithanklemonitor/a41430220.，因為他只上了巴伐利亞州的高危名單，卻不在其他州的高危名單之列，正是州與州之間缺乏情報共享，使其順利通過了漢堡機場的安檢，又經希臘雅典機場轉機抵達土耳其，而在此期間，雅典也未獲得柏林方面的任何通知。所有這些都暴露出歐洲集體安全意識與能力的欠缺。

結論

恐怖主義已成歐洲安全之殤。躲在暗處的恐怖分子只需使用極小的經濟成本（如卡車、小刀以及網絡媒體）就能制造出可觀的傷亡數字和持續的恐怖效應，卻迫使歐洲國家不得不將大量的人力資源和財政預算用于修建監獄、監控嫌疑人、增加警力和軍力等安全措施，令本已拮據的經濟雪上加霜。未來幾年，很多國家還將迎來恐怖分子的“出獄潮”，比如法國從2018年下半年到2019年就有450名伊斯蘭極端分子刑滿釋放，屆時將對法國安全構成“重大威脅”《法面臨恐怖分子出獄潮，檢方坦承不安》，http：//www.oushinet.com/europe/france/20180606/293168.html，2018-06-06。。治標不易，治本更難，歐洲已陷入了越反越恐的安全困境。

安全局勢的惡化不僅影響到歐洲的經濟增長和社會穩定，也同樣不利于中歐關系的發展。歐洲是中國“一帶一路”合作倡議的西部終點，在如此重要的地區頻繁發生恐襲事件，不僅破壞了投資環境的安全性和穩定性，令中歐合作項目風險增加，而且云譎波詭的政治角力、分裂的社會、歐洲文明與伊斯蘭文明的緊張關系也都將使中國的國家利益受到損害。

事實上，歐洲并不缺乏與恐怖主義斗爭的歷史與經驗，只是近幾年的情況起了變化，恐怖主義與反恐斗爭更像是一場“伊斯蘭國”與歐洲之間的拉鋸戰：前者的每一次挑釁都是一份赤裸裸的政治聲明，讓后者在風聲鶴唳中倉促回應。法國總理愛德華·菲利普（Edouard Philippe）曾說，反恐沒有“神奇方案”，只有“好的實踐”“Comment les personnes radicalisées sontelles suivies en France”， Franceinfo， March 26， 2018， https：//www.francetvinfo.fr/faitsdivers/terrorisme/attaquesterroristesdanslaude/commentlespersonnesradicaliseessontellessuiviesenfrance_2673640.html.。歐盟確實也有過好的實踐——“9·11”事件后其反應之迅速就已令人印象深刻，然而如果不能在摸索一體化反恐的實踐中同時解決歐洲內在的沉疴痼疾，又積極參與解決外部世界的治理難題，那么歐洲勞民傷財的反恐舉措終將是紙上談兵。面對當前嚴峻的反恐形勢及其背后盤根錯節的政治、經濟和社會問題，歐洲國家應當首先打破觀念的界限，盡快凝聚起集體安全共識，實現情報共享，在整個歐洲范圍內編織起協調一致的司法合作網絡，嚴密監控潛在的恐怖分子，同時更加慎重地對待外部軍事干預行動。長期來看，歐洲則需要下更大功夫改善移民政策，促進社會融合，推動經濟增長，從根本上鏟除恐怖主義滋生的溫床。

（責任編輯：瀟湘子）