推進全球治理體系改革

侯喆

全球治理理念的出現適應了冷戰結束后，國際社會面對新型復雜形勢時處理國際關系的需求。正因如此，在這一理念指導下全球治理體系的建立與改革成為國際社會普遍關注的問題。全球治理體系在參與主體、涉及問題、決策機制等方面都經歷了諸多變化。從由主權國家主導到國家、區域組織、非政府機構并存，從關注經濟、政治等傳統議題到涉及安全、環境、網絡等新型議題，從部分國家主導決策到決策機制民主化的訴求，這些變化都要求全球治理體系改革進一步深化。

2018年6月22日至23日在北京召開的中央外事工作會議上，習近平提出，在新時代的中國外交工作中，需要積極推動構建人類命運共同體，積極參與引領全球治理體系改革，打造更加完善的全球伙伴關系網絡，努力開創中國特色大國外交新局面。在跨越國界范圍處理全球性問題的過程中，如何通過合理的治理處理全球性事務，構建國際權力新格局是中國外交在新時代不可回避的問題。

一、背景：全球治理體系的改革需求

全球治理理念的興起源自于冷戰結束后國際空間的權力格局變化對處理國際事務的需求。在很長一段時間中，聯合國與美國主導了全球治理體系中的諸項事務。而隨著治理需求的不斷增加、治理主體的多元化和治理事務的不斷復雜化，對全球治理體系進行改革的呼聲越來越高。

應該認識到，當今世界正處在大發展大變革大調整時期。發展的趨勢不可逆轉，和平與發展仍舊是當今時代的主題。這種發展不僅涵蓋了傳統語境中政治、經濟、社會的發展，而且涉及了環境、安全等新型議題。有賴于此，在面對發展問題時，多視角、跨領域的討論與協作是不可逆轉的趨勢。與發展共依共存的是各領域的大變革與大調整。這些變革與調整源自國際力量對比的日趨平衡、國家間關系的日新月異、國際秩序的變革推進。在這樣的時代背景下，全球治理體系的變革更需持續深化。

縱觀國際社會的現實，全球治理體系中存在兩個不對稱的問題，即不可逆轉的全球化態勢與“逆全球化”動向間存在的不對稱，以及大量國際組織的存在及其分散化價值取向之間的不對稱。

1.全球化態勢與逆全球化動向

全球化態勢的不可逆轉已經成為世界大多數國家的共識。全球分工的不斷拓展與合作的不斷深化使得世界范圍內經濟領域的聯結日趨緊密。雙邊、多邊合作的增加與深入、區域一體化的不斷拓展、國際組織職能的不斷完善帶來了全球范圍內政治領域合作的增加。經濟與政治領域全球化的拓展也對文化領域溝通與交流的不斷深化起到了促進作用。在安全、環境、網絡等非傳統議題上，全球化的深入也使得這些議題能夠在更大范圍內討論，從而在更全面的合作框架內協調解決。

但與全球化態勢并存的是世界范圍內逆全球化的動向。自2016年以來，這種逆全球化的動向愈演愈烈，甚至成為影響現有國際合作與全球治理體系建設的主要障礙。英國脫歐，歐洲的移民、難民問題，特朗普“美國優先”的競選口號與政治實踐，都是逆全球化動向的重要標志。不可否認，全球化對促進世界范圍內的整體進步是有益的，但是在全球化過程中，獲益更多的群體無疑會比獲益較少的群體更加擁護全球化的進程。后者會傾向于將生活的失意歸結到全球化。此外，逆全球化思潮中也不可避免地夾雜了從全球化中獲得更多利益的訴求。當利益既得者們不再能從全球化過程中獲得最大多數的利益時，它們自然而然地走上反對全球化的道路。在這種情況下，建立與全球化新動向相匹配的新游戲規則是唯一的選擇。

2.國際組織大量存在及其分散的價值取向

在主權國家之外，國際事務中越來越多的參與者在發揮著作用，國際組織、跨國企業、非政府組織等都是其中的重要組成部分。新的國際行為體層出不窮，使得傳統的以國家為邊界的治理模式遭遇區域和全球事務的挑戰。大量新的國際組織不斷出現，與傳統國際組織間不免發生價值沖突。分散的價值取向之外，不同的國際組織都或多或少地存在著民主赤字的問題。國際事務參與者之間的分歧日益增多，這些分歧有事務性的，也有結構性的，更有制度性的。事務性的價值沖突尚且能夠通過協商予以解決，結構性的矛盾與制度性的價值沖突則亟須在國際空間進行制度與治理的創新。

國際組織間價值取向的分歧與國際力量對比的變化密切相關。在傳統的國際組織中，傳統大國、強國的話語權毋庸置疑，它們構成了國際組織的核心，也主導著國際事務的討論與解決。隨著新興大國群體的崛起，爭奪話語權的斗爭愈演愈烈。同時，區域一體化的不斷深入也使得地區以一種整體的角色在國際事務中發揮作用。國家間的合作機制與國際組織內部的合作機制都需要從低效運作的狀態中脫離出來，形成價值共識，齊心解決國際問題。全球經濟一體化帶來跨國公司力量的不斷壯大，它們將觸角深入到發達國家與發展中國家生產、流通、消費的各個領域，其影響力不容小覷。在消費時代，公司提供的不僅是產品本身，也塑造了個人的消費方式與行為習慣，甚至對社會、政治、文化、生態等領域都產生不可逆轉的影響。這些影響有積極的，也有消極的，因此，如何通過引導跨國公司的生產、投資行為來對整個國際社會進行積極影響是亟待解決的問題。

隨著全球治理事務的不斷涌現，單純針對逐個問題的分散性的解決機制已經不足以應對全球治理的需求，全球治理的制度性改革成為必然要求。就目前來看，全球治理制度改革的不足引發了全球治理的行動效率低下。各種競爭性的改革國際體系與全球治理的方案沒有得到普遍共識，這就需要持續不斷的協商與合作。面對全球治理存在的諸多困境，中國試圖持續發揮負責任大國的作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。

二、理念先行：共商共建共享的全球治理觀

為了應對逆全球化的思潮與國際社會價值取向的分歧，建立新型的共商共建共享的全球治理觀是中國為新時代全球治理提出的創新性建議。這一創新理念從國內逐步走向國際舞臺，并成為指導中國參與全球治理的全新準則。早在2015年10月，習近平主持中央政治局集體學習時就提出

“要推動全球治理理念創新發展”。而后在2017年9月11日召開的第71屆聯合國大會上，在深刻探討聯合國在全球治理中的作用問題時，“共商、共建、共享”的全球治理理念被納入“聯合國與全球經濟治理”決議中。中國共產黨的十九大報告中重申了這一全球治理觀，標志著這一理念逐步上升到制度層面。

中國提出的新型全球治理觀不僅是指導全球治理的創新理念，也為區域性事務的協商與解決提供了重要參考。在博鰲亞洲論壇2018年4月的年會開幕式上，習近平強調中國將積極參與推動全球治理體系變革，構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體。2018年7月25日，習近平在金磚國家工商論壇上的講話中提到全球治理體系重塑的必然性，并提出在合作與沖突并存的當今世界建設良好的國際秩序對于所有國家發展的重要意義。其中，全球治理體系的建設對新興市場國家和發展中國家顯得更為重要。因此，不能貿然推倒現行體制，而應該進行增量改革。在2018年9月3日至4日舉行的中非合作論壇北京峰會上，建設新的全球治理體系對廣大發展中國家的意義被進一步闡發。在“合作共贏，攜手構建更加緊密的中非命運共同體”的主題下，新時期中非合作“路線圖”被逐漸規劃出來。

理念是行動的先導。共商共建共享的全球治理觀適應了當今國際社會對全球治理體系改革的新需求。國際空間中對民主化的議事方式、扁平化的管理模式的追求取代了以往將國家主體視為唯一參與者的取向。從國家主體到區域組織，從地區合作機構到全球治理主體，全球治理的參與者從單一到多樣，從區域到世界。在這樣的背景下，共商共建共享的全球治理觀可以很好地指導全球治理參與者的行為。對于不同的參與者來說，如何在維護并最大化國家、組織利益與構建良好的全球治理秩序之間找到平衡點是一個很重要的問題。共商的理念引導全球治理的參與者們以平等協商抹平齟齬不合，共建的理念鼓勵參與者們以積極合作取代消極對抗，共享的理念督促參與者們以互利共贏代替獨占獨享。

伴隨著全球治理中參與主體迅速擴展而來的是由主體導向進一步向議題導向的轉變。政治、安全、經濟、金融、文化、生態、網絡等多個領域成為引導全球治理領域大討論、大變革的重點主題。以議題為導向可以切實提高全球治理的實效，將更多的力量集中到最核心的問題中來。這種導向可以在一定程度上轉變以大國為主導的全球治理秩序，將新興國家日漸提高的國際影響力轉變為行動力。傳統大國在面對新興國家對全球治理秩序的沖擊時，其改革意愿必然受阻于其既得利益。盡管傳統大國的能力與地位決定了它們是全球治理秩序改革的最優主導者，但是讓其主動放棄在現有全球體系中的優勢地位，讓渡權力是非常不現實的。而對于新興國家來說，以何種杠桿來撬動改革進程也是非常值得深思的。從現實來看，新興國家更傾向于選擇區域性合作的方式來推動全球治理體系的改革進程，因為這樣可以適當規避傳統大國在國際體系中的主導地位，并充分發揮新興國家的優勢所在。當然，這種選擇的最終目標并不是建立一個又一個區域性合作組織，而是為全球治理體系的改革做鋪墊。

三、機制建設：新型國際組織與制度的創新與發展

理念指導下的組織與制度的建設是全球治理領域未來的發展需求。共商共建共享的全球治理觀并不要求一刀切地結束現有國際秩序，而是希望在新興國家群體性崛起帶來國家實力對比發生變化的今天，全球治理在機制建設上更多地考慮如何同時發揮傳統大國的優勢，同時激活新興國家在這一領域的活力。

傳統大國、強國在國際事務中曾經做出過不可替代的貢獻，盲目地將國際范圍內公共產品的提供訴諸新興國家，一刀切地告別舊制度，并不是聰明之舉。合理的做法應該是增量改進，傳統大國、強國與新興國家共商共量，以充分發揮在國際事務中有著豐富經驗的傳統大國的優勢。傳統大國主導的國際關系以及在其主導下建立的國際組織在過去的全球治理框架中發揮了重要作用，這種作用尤其體現在對國際秩序的穩定方面。當然，與所有其他性質的組織與機制類似，穩定的負面是過去的國際關系模式與組織帶來了某些既得利益群體在一些領域的霸權主義與一家獨大，這種趨勢最終又會在各國力量對比發生變化的背景下導致國際秩序的不穩定。在這種穩定與不穩定的交替中，在現有國際組織中引入新型的議事機制與協商模式，并尋找新的合作模式是對國際組織本身與各國都有利的選擇。

在議題導向的全球治理體系的框架中，不論是傳統議題還是新興議題都要求傳統國家與新興國家共商共建共享，從而在不同國家之間構建起和諧共處的模式。國家之外的以區域性或全球性的國際組織為形態而存在的國際行為體之間也需要尋求共識，并與跨國企業、非政府組織等國際行為體一起共商共建，從而構筑全球治理中各派參與者之間的共識。這些共識的構建須以組織間的默契與協作為根基，并逐漸上升到制度層面。全球治理的體制機制建設最終是要統一到制度建設之中。尤其對于新興國家來說，在其于全球治理體系中的投票權和話語權提高的前提下，它們參與國際制度頂層設計的方式也發生了變化。各國與各組織都試圖充分利用現有的國際框架，實現治理資源的優化配置，克服全球治理的制度改革不足。全球治理中的制度改革涉及制度的設計、實施與評估等多個流程，不可一蹴而就。因為治理事務的廣泛化與治理主體的多樣化，如何以最優的合作方式達成共識，是傳統大國與新興國家需要共同處理的問題。傳統的大國、強國在全球治理體系中的地位是不容動搖的，因此，強化它們在國際體系中角色的積極作用是較為理性的選擇。對于新興國家來說，可以與傳統大國、強國合作，選擇適合自己的參與方式，利用新興國家之間的合作機制、其所參加的區域合作組織的影響力來推動全球治理體系的制度建設。

當然，理念的宣導與建設的意愿并不能當然地促成機制建設的成功。在全球治理領域中舊問題未解，新問題層出不窮的情況下，全球治理的機制建設面臨著更大的壓力?，F有機制雖未失靈，但遠遠無法滿足治理需求。但是，想要國家間完全摒棄意識形態領域的矛盾、國家實力方面的差異、國家利益領域的沖突等問題是需要全力引導的。要確立多樣性的治理規范，以在各國、各組織共識的基礎上形成可供選擇的差異性的問題解決方案。這些差異性方案的背后是各方在全球治理的議題、目標和解決方式上的差異。在差異與共識的二元統一中，在全球治理機制建設并完善的過程中，逐漸提高治理效度并實現全球治理的深入發展。

（作者單位：上海社科院）

（責任編輯 矯海霞）