論我國航空產業發展歷史與政策之變遷

姜士偉

[摘 要]中華人民共和國成立以來，中國航空產業的發展從最初的“軍民一體”發展到“軍航民航相互獨立”及民航市場化，中國航空產業經歷了軍事化、政府化及企業化三個不同的歷史發展階段，這既是由中華人民共和國成立以來中國經濟社會發展的過程和現狀所決定的，也是航空產業市場化的必然趨勢所決定的。中國航空產業的變遷路徑完全不同于美國航空產業，中國航空產業的變遷本質上是政府航空產業政策的變遷，是政府主導下的航空產業政策變革，政府力量是政策調整的主體;而美國則表現為市場主導下的政策調整，市場力量決定了航空產業的發展，政府則是對市場需要的回應。中國航空產業從“政府包辦”逐漸轉變為“政府主辦”，再到“政府主導”，其本質就是政府力量與市場力量此消彼長的過程，也是航空產業政策從政府主導走向市場主導的過程。故此，中國航空產業的未來發展，一方面必須要體現政府的主導地位，政府有能力糾正航空產業發展的偏差與錯誤;另一方面必須尊重市場引領變革的主體地位，市場力量決定航空產業自身發展的方向。中國航空產業未來的發展態勢必然表現為政府力量與市場力量的整合與協作，決然不會再回到原來的政府包辦一切的狀態，但也不會完全走向美國式的“市場主導一切”，而是采取政府主導下的市場決定模式。盡管市場在航空產業發展中的基礎地位已經確立，但是市場與政府兩種力量的有效整合則是未來必然趨勢。

[關鍵詞]航空產業;制度分析;整合

[中圖分類號]F562 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2019）02-0051-06

航空，包括軍航和民航兩個范疇，是航空制造業、航空運輸業及航空服務業的總稱。根據我國航空產業的發展歷史來看，歷史概念下“航空”是包括軍用航空與民用航空兩大范疇。但是，當代語境下“航空”則是民用航空的代名詞。故此，在對航空產業歷史發展脈絡梳理的過程中，“航空”一詞的使用不區分軍用航空和民用航空。但是，在論述當下航空產業的發展現狀和未來趨勢時，“航空”一詞則是單指民用航空產業。民用航空產業包括航空制造業、航空運輸業以及航空服務業，其中航空制造業主要是指民用航空飛行器的設計、生產的企業;航空運輸業是指掌握航空器從事生產運輸的航空公司;航空服務業則是指圍繞著運輸企業開展油料、航材、銷售的企業。因此，政府航空產業政策指政府航空產業的政策設計與安排，體現了政府對航空產業的布局與引導，其核心和主體是航空運輸業的管制政策。故此，分析我國當前航空產業政策的現狀，主要是厘清航空運輸業的政策安排。

一、我國航空產業及政策的變遷歷程

中華人民共和國成立之后，中國航空產業（包括軍用航空和民用航空）在一窮二白的基礎上成立和發展起來，經歷了早期的軍事管制和中期的政府主導，當下中國航空產業（民用航空產業）的市場化發展正蓬勃向上，其變遷路徑完全不同于西方國家的市場化道路。

（一）空軍主導的軍事化階段

中國民用航空管理局官方網頁中一篇“中國民用航空局行政體制沿革”文章“中國民用航空局行政體制沿革，網址”http：//www.caac.gov.cn/website/old/H1/H4/。介紹：1949年11月2日，中共中央政治局會議決定，在人民革命軍事委員會下設民用航空局，受空軍指導。1950年，當時的中央人民政府軍事委員會頒布《中華人民共和國飛行基本規則》中規定：“中國人民解放軍空軍司令部航行處，是統籌中國境內航行的中央機關”，這是從法令上確立了中國境內航空管理體制。從稱謂上看，當時成立的民用航空管理局似乎僅僅是接受空軍業務指導，但事實上形成了民航軍辦、軍管的現狀。盡管此后民用航空局多次名稱變化，其管理體制也經歷了從交通部轉隸屬于國務院直屬，但這并未改變其軍事化色彩，民用航空管理局依然是業務上從屬于空軍。

中國民航事業早期起步的軍事化色彩是特定條件下必然選擇的結果。首先，新中國成立之初中國的民航業極度落后，尚不能支撐民航業自我管理的需要。中華人民共和國是在一窮二白的基礎上成立的，航空產業同樣也不例外，無論是軍航還是民航，飛機的數量以及航線的數量均屬于極度貧乏的程度。根據民航管理局公開資料顯示，在民航初創的1950年，全國僅有30多家小型飛機，航空運輸的規模非常小，年旅客運輸量僅僅1萬人。在這種情況下，單獨建立完全非軍化的民航系統，當時在有限資源的約束下是不可能的。其次，中華人民共和國成立之初，國家的主要使命仍然是全國的解放以及新生政權的保衛，國家的政治使命決定了民航管理不可能獨立。1949年中華人民共和國的成立并不等于新民主主義革命的結束，而三大改造的完成才宣告了社會主義革命的開啟。故此，在中華人民共和國成立的初期階段，無論是三大改造之前的戰爭需要，還是之后階級斗爭的需要，都決定了新生政權的主要精力是政治斗爭而非經濟發展，這一點可以從1953年第一個五年計劃的開始得到印證。

（二）“軍退政進”的政府化階段

隨著中國經濟建設發展及其取得的巨大成就，民用航空產業的發展較之于中華人民共和國成立初期有了長足的進步，民航管理的獨立化訴求日益凸顯。首先，“統一管制，分別指揮”的管理體制形成軍用和民用航空區域的重疊和交叉，導致管理效率和效果較差。其次，民航管理的軍事化色彩限制了民航業的自我發展空間，不利于民航業的發展與壯大。因此，探索符合我們國情的民航管理體制是民航政策變革的主要動力。

十一屆三中全會召開掀起了改革開放的序幕，1980年，鄧小平在年初時指出：“民航是國家的重要運輸部門，是一個企業單位，應該按辦企業的方針來經營管理”。同年3月5日，根據鄧小平同志的指示，國務院、中央軍委下發通知，決定空軍不再代管中國民航管理局，這是中國民航管理局從體制上脫離解放軍管轄的標志。自此，中國民航徹底告別軍管時代而進入獨立發展時期，但其市場化的那一天還遠遠未有到來，民航管理伴隨著“軍退政進”，中國民航管理局成為一個企業化管理的政府機構。這一時期，國務院對中國民航的改革思路仍然是企業化、市場化作為主導方向，直至1980年出臺了一系列政策加強民航業獨立發展，脫離軍事化色彩。如改變民航局機關原有的軍隊建制，組建政府運作體制;建立經濟核算制度，等等。這既有政府職能建構的努力，又有市場化運作的行動。故此，在告別軍管時代的初期，中國民航管理既是我國民航業的經營機構，又是我國民航管理的中央機構，是典型的政企合一。1987年，為了促進民航業的發展，中央政府決定以航空公司與機場分設為主要內容的對民航業進行大規模的體制改革：一是組建6個國家骨干航空公司，實行自主經營、自負盈虧、平等競爭;二是在各個航空管理分局的基礎上，組建6個地區管理以及6個獨立運行的機場。至此，從體制上講，作為民航管理的政府機構（6個地方分局）與航空企業（6個國家骨干航空公司）之間的政企關系得以理順，政企分離成為自1987年民航改革以來的主要趨勢和訴求。

故此，“軍退政進”的政府化階段共分為兩個時期，自1980年民航局脫離空軍至1987年間，是完全的政府主導時期;而1987年民航改革至加入WTO期間，則是政企分離的時期。前者時期內，政府不僅完全主導民航管理，而且直接參與民航運輸業的經營，既是政府又是企業，政企合一。后者時期內，政府逐漸淡出民航運輸業的微觀具體經營，轉而投向對民航運輸業的監管與管制，但二者之間的關系尚未完全理順。

（三）“政退企進”的企業化階段

2001年12月11日，中國正式加入WTO（世界貿易組織）成為其成員國，不僅標志著中國對外開放新時代的開啟，也意味著對內變革的新航程，這是因為WTO對各個成員國有著更高的市場化要求，中國民用航空產業也不例外。因此，世貿規則下民航業必須徹底完成政企分離，一方面是政府放棄航空產業的運行職能，司職宏觀的政策制定和管制服務;另一方面則是企業則承擔起航空運輸企業獨立運行的職能，企業自辦航空公司，接受政府的管理。政府從“全包者”角色到“管理者”治理模式的轉變，讓航空產業政策的決策、執行等諸多環節顯現出了企業化的痕跡，淡化了政府行政化色彩。2002年3月，中國政府再次重組中國民航業。一是聯合重組航空公司和服務保障企業，成立六大航空集團（中國航空集團公司、東方航空集團公司、南方航空集團公司、中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司），成立的六大航空集團與民航總局脫離原有的隸屬關系，獨立運行;二是改革政府監管機構，將民航總局下屬7個地區管理局和26個省級安全監督管理辦公室合并整合，成立民航事務的監管機構;三是機場屬地化管理改革，根據政企分開、屬地管理的原則，將原屬于民航總局直接管理以及地方聯合管理的機場劃歸屬地的省（區、市）進行地方管理。

這一階段的改革注重于民航企業化改革，一是著力于政企分開，二是著力于民航企業的組建，三是著力于現代化管理體制的建立。但是，必須清醒地看到，盡管組建了航空公司和服務保障企業，短期內并不能建立起現代企業運行的機制和體制，再加上國有企業自身的弊端，航空公司和服務保障企業要成為現代企業的路還需要很長一段時間。同時，盡管機場實施了屬地化管理，但并沒有理順民航總局和地方民航事務監管機構的關系，一定程度上也阻礙了民航業的企業化發展速度和質量。另外，地方民航事務監管機構的權限不足導致機場現代化發展的活力不足。

二、政策變遷分析框架的建構

一般來講，政策科學意義上的“政策”是指一種特定的具有目標、價值和策略的大型政府公共計劃。從廣義的角度來看，泛指一切政府頒布和實施的決策、法令，借以約束組織和個人行動的準則和指南。從這個意義上來看，廣義的政策就是制度。正如制度變遷理論的代表人物諾斯所言，所謂制度“是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范，它旨在約束主體福利或效應最大化利益的個人的行為”。從功能和效果來看，制度和政策完全一樣，均為用以約束的規則和準則。但是，政策不等于制度，政策大多為政府制定并實施，而制度并不完全是由政府供給。從范圍上來講，制度含括一切政策。因此，以制度變遷理論為工具建構政策變遷分析框架是科學的、合理的。

所謂制度變遷就是指新舊制度的更替，即更為效率制度替代舊制度的過程。就制度變遷的動力來看，諾斯認為，制度變遷恰恰是經濟發展的動力來源，正是不斷地制度更替推動經濟的持續增長。從制度變遷的過程來看，諾斯認為制度變遷要經歷從認識變遷條件、形成變遷方案、付諸行動等諸多環節，并且不同環節中影響制度變遷的因素也不一樣。從制度變遷的方式來看，根據不同的標準，可以對它進行不同的分類。根據制度變遷的規模，可以分為單項局部制度變遷與整體制度變遷;依據變遷的速度，可以分為漸進式制度變遷與激進式制度變遷;按照制度變遷的主體來考察，可以分為誘致式制度變遷與強制式制度變遷;根據變遷的主導類型，可以分為需求誘致型變遷與供給主導型變遷。

從制度變遷的機理來看，制度變遷（包括政策變遷）的發生，首先來自于外部環境的壓力和內部主體認知從而推動新制度的建構，進而形成新的制度體系。因此，制度變遷的本質在于變遷主體基于怎樣的認知與考慮而推動制度的更替，制度變革主要涉及變遷動力（為什么變遷）、變遷過程（哪些制度需要變遷）、變遷方式（如何變遷）三個方面。故此，有效解析制度變遷動力、過程和方式三個因素及其影響機理，就能夠回答好制度變遷的主要問題：Who，即制度變遷的推動者和實施者，這是制度變遷的動力來源，也是制度變遷的核心因素;What，即哪些制度需要變遷以及存在怎樣程度的變遷，這是制度變遷的范圍與程度，決定了制度變遷所波及的范圍;How，即制度變遷將以什么方式展開和實現，這是制度變遷的手段與方式。其中，變遷動力是決定性的基礎因素，決定了制度變遷的發動與持續;變遷過程和變遷方式則對制度變遷的實際效果和進程的制約因素。所以，建構政策變遷的分析框架，需要把制度變遷理論中的變遷動力、過程和方式三個因素列為分析架構中的核心因素，進而整理和歸納出政策變遷邏輯。具體思路如下圖：

三、中國航空產業政策變遷的制度分析

無論是從變遷動力還是從變遷過程上來看，中國航空產業的政策變遷具有顯著和典型的“行政”特征，政府不僅是航空產業政策變遷的動力源，也是變遷的最終推手，并且決定了變遷的過程和方式，政策變遷的本質就是政府推動的政策變革與政策替代。隨著市場力量的不斷崛起與壯大，逐漸替代政府成為航空產業政策變遷的主要動力。

（一）政府主導轉向市場導向的政策變遷

與西方英美國家的航空產業發展有著完全不同的變遷路線，中國航空產業發展經歷了從國家到政府再到市場的演化路徑，其中決定政策變遷的動力主體從國家、政府再到市場，一方面這是與中國經濟社會發展不同階段的歷史任務相一致，另一方面則是航空產業市場化發展過程中政府與市場兩種機制角力的結果。在英美國家，航空產業無論是航空工業還是航空運輸業，均是私營企業承擔了行業發展的推手角色，政府只不過是在行業發展過程中關鍵節點起到了管制的責任。1938年之前，美國航空產業處于完全自由競爭狀態，帶來的問題主要是競爭的無序與過度，為了有效管制民航市場，美國國會在1938年通過了《民用航空法》，并成立民航管理機構——民航局（CAA），并于1940年改名為民航委員會（CAB）。但是，隨著市場化發展的需要，政府管制帶來的低效率嚴重阻礙了美國民航業的發展，故此美國國會在1978年通過了《撤銷航空管制法案》，放開了民航業的控制，促使了民航運輸業的繁榮。政府放松管制雖然促進了行業繁榮，但帶來的問題卻日益暴露，9·11事件表明行業監管不能完全市場化。9·11事件前后美國政府對民航業的態度有著明顯的變化，之前是最大程度的放松管制，之后則是加強了行業管制。

與美國航空產業不同，中國民航業的發展與變革呈現出完全不同的特征。首先，中國民航的誕生是國家力量的結果。回顧中國民航業的誕生歷程，國家力量是支配民航業的唯一主體。中華人民共和國初期民航飛機的獲得并不是購買或者自己生產，而是由時任中國航空公司、中央航空公司總經理的劉敬宜、陳卓林率兩公司在香港率員工起義而帶回的12架飛機，這奠定了中國民航業起始的基點。因此，沒有國家力量的參與和主導，中國民航業的誕生與發展也就無從談起。其次，無論是中國民航業管理在軍事化階段、政府行政化階段抑或是當下的市場化階段，政府代表的國家力量仍然是主導行業發展與進步的支配性力量。當前，市場化是我國民航業發展的主流和方向，這表明了市場力量在民航業未來發展過程中的基礎地位和作用，但這并不是說政府完全退出了民航業的管制地位，恰恰相反則是政府的監管從“臺前”走向“幕后”，監管的方式發生了變革，側重于政策監管而非具體行為的監管。這意味著中國民航業未來的發展必須依賴兩種機制，即政府機制與市場機制，二者相互協作才是民航業發展的需要。最后，中國民航業發展的關鍵轉變其內在的決策來自于政府力量的推動。從最初的民航軍管到后來的官辦民航業，政府力量始終是民航業的支配力量。改革開放初期，在中國尚未建立市場經濟的前提下，國家力量主動調整民航業中的地位，軍退而政進，雖然國家力量以另一種方式表現出來，但其背后的邏輯則是國家力量的淡化和市場力量的萌發。回顧中國民航業的發展歷程，每一次變革的背后都是政府力量的主導與推動，無論是早期的民航業脫離軍管，還是中期的航空公司與機場分設的體制改革，抑或是后期的民航業重組改革，政府不僅主導了每一次變革，是變革的主要推動力量，而且還促進了每一次變革的推進與實現。

總地來講，中國民航業發展與變革過程中，政府是主要的力量來源，不僅主導了每一次航空產業變革，而且推動了中國民航業的前進與發展。同時，隨著中國市場經濟的建立與發展，市場力量在中國民航業發展中的地位和作用逐漸凸顯，形成了清晰的“政”退而“企”進的態勢與局面，市場逐漸替代政府而成為民航業發展的主導力量。但是，這并不意味著政府力量的消失，民航業的特殊性決定了政府在民航業發展中的決定性與支配性地位，政府仍然是民航業發展的支配性力量，市場的作用和重要性在增加，而政府的根本性地位并不能改變。未來，市場在民航業發展中的作用必然增大，市場將決定民航業的具體行為。但是，正如前文所述，民航業是市場與政府雙重力量協作的結果，政府對民航業的支配性作用逐漸從具體行為的影響轉向宏觀政策的引導以及行業監管與安全管制，政府管制從全面管制轉向重點管制，從企業管制轉向行業管制。

（二）管理體制為內容轉向市場機制為內容的政策變遷

中國民航業政策變遷的內容早期主要集中于管理體制的變革，以理順政府與航空企業之間的“政企”關系為主要任務目標。隨著中國民航業“政企”分離，航空運輸企業、航空服務企業以及機場管理逐漸建立了企業管理與運行機制，市場機制成為民航業的主導力量。與此同時，政府的角色與任務逐漸從“官辦企業”轉變為“市場監管”，政府從民航業領域剝離出來，成為民航業的市場監管者，主要職能定位于民航監管機構。這樣，中國民航業原來“政企”不分的境況得以改變，那些市場調節的航空運輸與服務、機場管理與服務均由航空企業來承擔;那些政策法規的制定、行業監管與安全監管則仍然是由政府來承擔。中國民航業發展走出了一條清晰的“政企”分離和企業化、市場化的道路，是與中國經濟發展的歷程緊密相關的。

中華人民共和國成立及計劃經濟體制的確立，決定了中國經濟模式的官辦特征，這也是所有企業在改革開放初期所面臨的共同問題——政企不分，中國民航業也不例外。因此，改革開放初期，中國經濟發展的首要任務就是解決企業與政府管理體制不暢的問題。伴隨著市場經濟體制的逐步確立與完善，政企分離不再是民航業發展的主要矛盾，市場機制已經成為調控民航業發展與資源配置的基礎性力量。但是，如何發揮政府機制與市場機制的有效協作已成為民航業未來發展的主要矛盾。中國民航業的發展之所以呈現出這樣的特征，一方面是由中國經濟社會發展的大環境所決定的，另一方面則是由民航業自身特殊性所決定的。

首先，改革開放以來的40年，中國經濟總體上表現為計劃經濟向市場經濟轉變，宏觀的行業則表現為“政企”分離向市場化轉變，民航業也是如此。計劃經濟時代，所有的行業包括民航業均是“官辦”，即計劃經濟體制下政府完全主導全域、全層次的經濟行為活動，企業只是政府經濟命令下的生產者，并不具備完全的自主權。改革開放所確立的市場經濟體制，決定了“政”退而“企”進的大格局，政府逐漸退出資源的微觀配置，企業逐漸成長為市場的主體。故此，中國經濟發展的宏觀環境決定了國有企業改革的總體路徑。其次，民航業特殊的監管要求決定了當下民航業發展所面臨的矛盾張力。相對于其他行業而言，民航業的監管要求要高得多、嚴格得多。雖然政府退出民航業的經營行為，但政府對民航業的監管責任并沒有拋棄，這是由民航業的特殊性所決定的。如，航空管制涉及國家戰略與軍事安全，信號導引更是國家軍事秘密，這些民航業特殊的需要必須牢牢掌握在政府及軍事組織手中。故此，民航業的市場化并不是民航業全行業的市場化，而是市場機制與政府機制的有效協作，其中市場機制則是基礎力量。

總而言之，中國民航業的發展歷程經歷了體制變革到市場化的轉變，這既是與中國經濟發展的歷史軌跡的互動，又是自身發展規律的體現。

四、我國航空產業政策變遷的理論總結

盡管自由市場競爭一直是西方航空產業政策的共識，但這并不意味著中國的航空產業必須走西式的完全市場化道路。中國改革開放40年的歷史成就與西方周期性經濟危機的對比說明，單一的市場手段存在嚴重的風險，而“政府+市場”的雙手段結合有著無限光明的前景和成效。故此，未來中國航空產業的政策走向不是單一的市場論，而是政府機制與市場機制的協作與整合。

（一）政府主導變革與市場引領變革

中國民航業政策變遷的發動的直接力量來自于政府，是政府引發并推動了航空產業政策的歷史變遷，但引導政策變遷前行的則是市場機制，這既是中國經濟社會發展的規律所決定的，也是市場機制自身的力量所影響的。首先，改革開放之前長期的計劃經濟體制導致市場幾乎“絕跡”，市場力量的微弱不足以引發經濟社會的變革，是政府力量恰恰引爆了經濟社會變遷。從改革開放的大背景來講，是政府的自身改革塑造了整個社會變革的氛圍和場景，從這個意義上看政府不僅主導了整個社會的變革，也主導了每一個行業的變革。同時，從中國民航業變遷的歷程來看，也是政府主動開啟了民航體制的變革，主動放棄民航管理的權限，主動剝離政府的“企業屬性”。故此，中國航空產業的變革來自于政府的主導與推動。其次，當中國經濟社會發展走向市場化時，政府的力量在減弱，市場的力量在不斷壯大，直至引導這場變革的方向。一方面這是政府變革民航業的必然結果，另一方面也是市場力量崛起的必然現象。中國民航業改革初期，政府的力量依然是民航業的主導力量，但隨著市場機制的建立，市場力量逐漸成為主導。當下，民航業的改革的中心與重點不再是政府而是市場，即市場力量下企業的自我革新，市場已經成為引導航空企業發展的主導力量。

（二）政府、市場的協作是未來政策變遷的方向

中國航空產業變革的成效證明了市場機制的有效性，但美國航空產業管制的變革卻在證明航空產業市場化的風險和缺陷，因而單純的市場化或政府主導都存在缺陷與不足，而未來的行業發展方向必然是政府機制與市場機制的有機協作與整合。首先，工業社會已經形成了市場機制的這一基本邏輯，單純政府主導的航空產業發展模式一去不復返，已經成為低效率的代名詞。故此，無論是當前中國航空產業還是美國航空產業，持續的市場化發展方向是航空產業未來發展的必然趨勢，這是航空產業發展的方向。因而，如何更大程度地提高市場在航空產業域內的地位和作用，是中國航空產業未來必須著力解決的基本問題。其次，航空產業的市場化發展方向并不意味著航空產業發展的放任自由，而是堅持必要的政府管制。美國航空產業尤其是航空運輸業的發展是在完全自由的市場競爭下展開的，在航空產業發展的初期有效地促進了行業繁榮。但是，自由放任的發展模式促進行業繁榮的同時帶來了不可避免的過度競爭，成為美國航空產業發展的瓶頸。為了有效遏制市場的無序和過度，美國國會不得不出臺相應的法律來監管航空企業，成為美國航空產業崛起不可或缺的保障。即便后來美國國會取消了監管方案，但美國政府對航空產業的監管力度仍然是前所未有，并在“9·11”事件之后達到空前力度。

五、結語

就當前世界航空產業的發展態勢來看，市場力量仍然是航空產業發展的主導力量和根本力量，這是市場經濟的必然趨勢所決定的。但是，我們也必須清晰地認識到市場機制自身所存在的缺陷與不足，而必要的政府力量是有效遏制市場走向崩壞的不二選擇。當前，中國航空產業正全力國際化和市場化的道路，應當竭力避免矯枉過正，忽視政府機制的積極作用，從而背離了航空產業發展的正確道路。因此，正是基于政府機制與市場機制二者自身存在的缺陷，堅持兩種機制的有效協作才是航空產業發展的必然選擇。

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〔責任編輯：崔家善〕