農村基層黨組織建設路徑初探

馬忠新

農村基層黨組織是黨在農村全部工作的組織基礎，是農村各種組織和各項工作的領導核心，為推進“鄉村振興”戰略提供了堅強的政治保證和組織保證。不過，當前農村基層黨組織建設存在一些問題。比如：思想上，對黨建工作重視程度不到位，存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的思想；認識上，沒有正確處理好黨建工作與經濟工作之間的關系，簡單地理解為以經濟建設成效決定黨建工作好壞；隊伍建設上，人員整體素質不高，年齡老化、本領弱化、知識貧化現象較為突出；工作場所建設上，基礎設施較差，一些地方黨建工作的活動經費匱乏，辦公場所緊張和辦公設施落后；獎懲措施上，力度不大、考核機制尚不健全；村務公開上，公開不規范；黨建教育上，形式單一，內容死板，組織教育活動不常態等等。所以，探索一條適應新形勢、契合新要求的農村基層黨組織建設的路子，迫在眉睫，意義重大。

自2016年9月至2017年1月，中共云南省昭通市委黨校基層黨建調研組一行，對昭通市11個縣區內基層黨建的具體做法、可取經驗、存在問題進行了廣泛的調研。

一、切實強化農村基層黨組織建設的領導核心地位

1.切實強化政治引領功能。農村基層黨組織的戰斗堡壘作用，最重要的要體現在政治引領上。要牢牢把握中國特色社會主義這個大方向，緊緊圍繞建設社會主義新農村這個目標，團結帶領農村群眾堅定不移跟黨走，自覺貫徹中央和省委、市委的決策部署，推動黨的路線方針政策在農村落地生根。要引領推動“四個全面”戰略布局在農村基層落實，在全面建成小康社會中發揮作用，組織動員農村黨員干部群眾打贏脫貧攻堅戰，提升美麗宜居鄉村建設水平；在全面深化改革中發揮作用，引導農村黨員干部群眾理解、支持、參與改革；在基層治理法治化中發揮作用，教育引導農村黨員干部帶頭尊法學法守法用法，推動基層工作依法開展、基層事務依法辦理、基層問題依法解決；在全面從嚴治黨中發揮作用，推動農村黨員干部轉變作風，提高基層黨員干部的擔當力、執行力、戰斗力。要教育和引導農村黨員干部增強黨性意識、紀律意識、責任意識，在各種歪風邪氣、腐敗問題面前，敢于挺身而出，旗幟鮮明作斗爭，在重大任務和困難考驗面前，能夠沖得上去、頂得上去，自覺維護黨的形象和威信，做到平常工作看出來、關鍵時刻站出來、危急關頭豁出來，真正成為群眾的

“主心骨”。

2.切實提升服務能力和水平。要圍繞深化農村改革、發展現代農業、培養新型農民、帶領群眾致富、維護農村穩定，扎實推進農村基層服務型黨組織建設，把基層黨組織功能定位從管理轉移到服務上來，寓管理于服務之中，更好地服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員。要繼續深化和拓展“綏江經驗”，做實機關聯系基層、干部聯系群眾“雙聯系”工作，深入推行黨員干部直接聯系和服務群眾制度。屆期內縣區委書記走遍行政村，鄉鎮黨委書記走遍村民小組，市、縣、鄉、村四級干部每年走遍直接聯系和服務的群眾，把廣大群眾組織起來、凝聚起來，推動農村改革發展，促進農村和諧穩定。要在實踐中大膽探索更多的“支部+”形式，健全為民服務體系，提升為民服務能力，為群眾提供更多看得見、摸得著、得實惠的服務。推行基層黨組織服務清單制度，每個基層黨組織要結合各自服務資源和能力，研究提出服務清單，通過承諾、踐諾，力所能及為群眾做好事、辦實事、解難事。建立黨員服務日制度，根據農村黨員的專長和特長，每季度組織開展服務群眾活動不少于一次，使農村黨員有職有為，把每一名黨員都納入組織從嚴從實管理。探索縣務鎮辦、鎮務村辦、村務組辦等有效載體，推動各級下放審批服務事項，把服務送到群眾家門口，真正讓群眾辦事“小事不出村”“大事不出鄉”。

3.切實強化對群眾的教育引導。強化農村基層黨組織對基層意識形態工作的領導權，打好基層意識形態斗爭主動仗。要發揚黨的優良傳統，堅持農村改革發展推進到哪里，思想政治工作就跟進到哪里，在解決好“富

口袋”的同時，解決好“富腦袋”的問題，讓群眾不僅物質富裕還精神富有。要廣泛開展社會主義核心價值觀宣傳教育，大力弘揚中華民族傳統美德，培育文明道德風尚，用先進思想文化占領農村陣地。要善于運用群眾喜聞樂見的方式開展思想教育，引導群眾正確對待改革發展中的熱點難點問題，理性合法地表達訴求，最大限度地凝聚維護改革發展穩定的正能量。要在各族群眾中特別是災區群眾中開展感恩教育活動，使黨的恩情入耳、入腦、入心，教育引導廣大群眾感黨恩、聽黨話、跟黨走。

4.切實加強對村級各種組織的統一領導。要講究方式方法，探索有效途徑，教育引導村民自治組織、經濟組織、社會服務組織自覺服從黨的領導，支持其依法依規行使職權，沿著正確方向健康發展。要建立完善村級群團組織，推動群團組織在工作內容、活動方式等方面探索創新，努力提高黨建帶群建工作水平。各級黨組織和有關部門要幫助村級組織理順關系，在政策措施、工作機制上為村級黨組織發揮作用提供有力支持。

二、扎實推進組織覆蓋和工作覆蓋

1.創新完善農村基層黨組織設置。創新思路和辦法，在全面覆蓋、有效覆蓋上下功夫，著力解決農村基層黨組織設置面臨的問題。要及時跟進農村經濟社會新變化，加大在農民合作社、農業企業、農業社會化服務組織等建立黨組織的力度，加大在城鄉接合部、開發區、城中村、住宅區建立黨組織的力度，加大在農民工聚居地建立黨組織的力度，符合建立黨組織條件的都要及時建立。要積極適應推進城鎮化和新農村建設的實際，合理調整黨組織設置，該建立黨委的建立黨委，該建立黨總支的建立黨總支，該重新劃分黨支部的重新劃分。村民小組一級黨支部的建立要因地制宜，適度把握，原則上每個自然村或片區黨支部要有10名以上黨員，以利于組織學習、開展活動。要理順黨組織隸屬關系，凡是新成立黨組織或撤銷原有組織，必須由上級黨組織決定；凡是黨的基層組織，都要明確有負責主管的上級。對農村經濟社會服務組織中建立的黨組織，由所在村黨組織領導和管理；對跨村跨鄉經濟社會服務組織中建立的黨組織，原則上誰批準誰主管，或由縣區委組織部確定隸屬關系。

2.持續深入整頓軟弱渙散基層黨組織。每年按照一定比例倒排軟弱渙散基層黨組織，重點鎖定10種類型的對象（黨組織班子配備不齊、書記長期缺職、工作處于停滯狀態的；黨組織書記不勝任現職、工作不在狀態、嚴重影響班子整體戰斗力的；班子不團結、內耗嚴重、工作不能正常開展的；組織制度形同虛設、不開展黨組織活動的；換屆選舉拉票賄選問題突出的；宗族宗教和黑惡勢力干擾滲透嚴重的；黨務村務財務公開和民主管理混亂的；社會治安問題和信訪矛盾糾紛集中的；無村級組織活動場所的；黨組織服務意識差、服務能力弱、群眾意見大的）進行整頓。結合開展“掛包幫”“轉走訪”工作，把整癱治軟任務落實到掛包軟弱渙散村的各級領導、部門及駐鄉駐村扶貧工作隊員、第一書記，形成常態化整頓機制。實行“一村一策”，對黨組織班子配備不齊、黨組織書記空缺或不勝任現職的，要限期調整、配備到位；對村級管理混亂、矛盾糾紛集中的，要理清問題、化解矛盾；對宗族勢力干擾村務、黑惡勢力活動猖獗的，要依法嚴厲查處。堅持綜合施治，整頓提高，轉化銷號，確保有一個好的帶頭人、好的發展思路、好的工作制度、好的服務載體、好的保障機制。

3.用區域化思維來布局和推進基層黨建工作。從昭通實際出發，堅持點面結合，整體推進，建設金沙江黨建長廊、昆水線黨建長廊、鎮彝威革命老區黨建長廊，抓實貧困地區、民族地區，以及地震災區等受災地區基層黨組織建設，形成基層黨建的“集合效應”，打造具有昭通特色的黨建品牌。

三、著力培養群眾歡迎和擁護的基層執政骨干隊伍

1.選好用好管好農村基層黨組織帶頭人。堅持把黨性強、作風好放在首位，注重從農村致富帶頭人、外出務工經商人員、復員退伍軍人、退休干部、大學生村官黨員中選拔村黨組織書記。把村干部培訓納入干部培訓整體規劃，突出思想政治教育、形勢政策教育、黨紀國法教育和知識技能培訓。市每年至少舉辦一期村黨組織書記示范培訓班，縣區每年集中輪訓一遍村黨組織書記，鄉鎮加強經常性教育培訓。實行村黨組織書記縣級備案管理制度，健全完善村組干部管理辦法，做好村級后備干部的發現和培養工作。推行村干部值班坐班制度，每日由1名以上村干部值班，建立全記實、交接班、請銷假等制度，讓群眾時時找得著人、辦得成事。開展優秀村黨組織書記評選表彰活動，注重發現、宣傳和表彰優秀村干部。加大從優秀村干部中選拔、考錄鄉鎮公務員、領導干部、事業編制人員力度，拓寬村干部的發展空間。

2.建設充滿生機與活力的黨員隊伍。切實做好發展黨員工作，突出政治上的先進性、素質上的全面性、標準上的嚴肅性，制定發展計劃；聚焦薄弱環節，把優秀人才特別是35歲以下青年農民及時吸納到黨員隊伍中來；嚴格落實發展黨員工作責任追究制度，嚴肅發展黨員工作紀律。以理想信念和道德品行為重點，以農村實用技術和勞動技能培訓為關鍵，依托現代遠程教育及各級職業技術學校、農業技術推廣機構、人力資源培訓機構，加強農村黨員干部、入黨積極分子教育培訓，增強針對性和實效性。鄉鎮黨委每年全員輪訓農村黨員。堅持重在平時、嚴在細節，抓好“三會一課”、組織生活會、黨員活動日、黨費交納、黨性分析、警示教育等黨內生活制度的剛性執行。實行黨員“先鋒指數”考評管理，村黨組織每月至少開展一次集中活動，每半年開展一次黨員日常考評，每年開展一次民主評議黨員，慎重穩妥地做好不合格黨員處置工作。探索運用“互聯網+”，依托微信群、易信群、手機QQ群等新媒體，把支部建在手機上，開辦網絡黨校、網上黨課，不斷提高黨員教育管理水平。創新流動黨員管理的途徑和方式，縣區將流動黨員黨組織正常運轉經費納入財政預算，讓外出務工黨員為駐地服務、為家鄉爭光。健全黨內關懷幫扶機制，縣區建立黨員關愛資金，堅持平時走訪、生病看望、節日慰問、去世吊唁，幫助老黨員、老干部、老模范解決困難，讓他們感受到黨的關懷和溫暖，增強榮譽感和歸屬感。

3.統籌抓好其他基層骨干隊伍建設。進一步加強和改進大學生村官工作，探索“連、排、班”管理模式，選拔優秀大學生村官進入鄉鎮領導班子、村“兩委”班子和擔任村務監督委員會主任，為農村基層黨組織補充新鮮血液。認真做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作，做到軟弱渙散村、貧困村、少數民族村全覆蓋，通過健全管理辦法，加強跟蹤管理，切實履行好抓黨建、抓扶貧、抓發展的職責，為農村改革發展注入新的活力。統籌好“掛包幫”“轉走訪”工作幫扶干部、新農村建設指導員等力量，確保每個貧困鄉鎮都有扶貧工作隊長，每個貧困村都有駐村扶貧工作隊，每戶貧困戶都有結對幫扶干部。實行計劃式駐村、承諾式服務、調研式督查、交叉式考評“四位一體”管理辦法，確保新農村建設工作指導員、第一書記、駐村扶貧工作隊員每年駐村時間不少于200天。

4.著力解決基層干部不作為、亂作為等損害群眾利益問題。堅持思想教育和制度約束相結合，健全和落實村干部“小微權力清單”、任期經濟責任審計等制度，持續開展基層干部不作為、亂作為等損害群眾利益問題專項整治，嚴肅處理違反黨紀黨規的行為，堅決查處擠占挪用惠農資金、侵占征地補償款、侵吞集體資產等發生在群眾身邊的腐敗行為。

四、以推進村務監督為重點加快完善鄉村治理機制

1.準確把握村務監督委員會的工作定位。村務監督委員會的各項工作都要在黨的領導下進行，村務監督委員會是村民自治機制和村級工作運行機制的完善，是村民監督村務的主要形式。嚴格依法監督，保證和支持村務監督委員會依法行使職權，促進村級事務公開公平公正。

2.規范村務監督委員會的工作職責。村務監督委員會的主要職責是對村務、財務管理等情況進行監督，受理和收集村民有關意見建議。重點是：（1）村務決策和公開情況。主要是村務決策是否按照規定程序進行，村務公開是否全面、真實、及時、規范。（2）村級財產管理情況。（3）村工程項目建設情況。（4）惠農政策措施落實情況。（5）農村精神文明建設情況。（6）其他應當監督的事項。

3.完善村務監督委員會的工作機制。建立村務情況分析制度，每季度至少召開一次會議，研判和梳理村務財務等情況，及時發現苗頭性問題，及時提醒督促解決。要建立村務監督工作報告制度，每半年至少向村黨組織、村民會議或村民代表會議報告一次工作，對監督中發現的重要問題及時向黨組織反映。要建立評議考核制度，每年由村民會議或村民代表會議對村務監督委員會工作進行評議，由鄉鎮對村務監督委員會履職情況進行考核。

4.健全村黨組織領導的村民自治機制。建立由村黨組織主導的村務聯席會議制度，村級重大事項按照“四議兩公開”工作法進行決策實施。凡屬農村低保、危房改造等惠民政策的落實，必須以村民小組為單位，由村干部召集戶代表召開會議，把知情權亮給群眾、決策權還給群眾、監督權賦予群眾，真正做到還權于民。

5.全面推行村務全公開制度。按照程序規范、時限明確、形式多樣、內容真實、檔案完整的標準，扎實推進村級黨務、村務、財務“三公開”工作，做到凡是群眾關注的、群眾想知道的、群眾有疑慮的都要及時公開，主動接受群眾監督，進一步密切黨群干群關系。

6.切實建立完善村規民約。引導各地建立完善村規民約，從遵紀守法、尊老愛幼、團結互助、移風易俗等方面規范村民行為，特別要規范農村大操大辦婚喪嫁娶事宜，倡導和樹立鄉風文明新風尚，不斷增強村民自我管理、自我服務、自我約束的能力。

五、不斷加大農村基層基礎保障力度

1.充實基層黨建工作專門力量。切實加強黨務干部的培養選拔、管理監督和履職考核，縣、鄉黨委專職副書記必須分管黨建工作；縣級配齊配強組織員，專職專用，縣區委組織部確保1/3以上人員從事基層黨建工作；鄉鎮黨委組織委員按副科級配備，專職抓黨務，3萬人以下鄉鎮至少配備1名組織干事，3萬人以上鄉鎮至少配備2名組織干事。探索在鄉鎮設立黨建工作站或黨建辦公室。

2.健全以財政投入為主、穩定的農村基層組織經費保障制度。按照省委和市委的要求，認真落實基層組織基本運轉經費和服務群眾專項經費，落實在職和正常離任村干部報酬待遇，修訂完善在職村干部養老保險政策。建立完善正常增長機制，結合每屆村級換屆，根據本地經濟增長、財政收支、物價水平等實際情況，合理確定村干部崗位補貼增長幅度。建立財政分級承擔機制，落實村干部待遇所需資金，除省級財政補助外，市級財政通過均衡性轉移支付給予20%的補助，其余80%由縣區財政承擔。

3.抓好基層組織活動場所建管用。以縣區為主體，加大資源整合、資金籌措力度，扎實抓好村級組織活動場所建設。采取整合資金新建一批，利用撤并校點等閑置公共用房改造一批，“黨員中心戶”或村民閑置房屋租借一批，村級活動場所輪流使用解決一批的辦法，切實解決片區黨支部和自然村黨支部無場所議事的問題。按照“內外整潔、設施完善、管理規范、活動經常、作用明顯”的標準，克服“行政化”傾向，提高活動場所管理與使用水平，發揮辦公議事、黨員活動、教育培訓、便民利民等綜合功能，使之成為服務黨員群眾的主陣地。

4.以用為本建好綜合服務平臺。抓好基層服務型黨組織綜合服務平臺建設，加快審批事項整合進駐，在辦理黨務、政務的基礎上，推進商務服務，把綜合服務平臺真正使用起來、充分發揮作用。

5.切實為基層減壓減負。探索村級事務準入制度，實行“權隨責走、費隨事轉”，厘清村級組織依法依規履行和協助黨委、政府工作事項，凡未列入準入事項的，一律不得交村級辦理。全面清理村級組織機構牌子多、考核評比多、創建達標多“三多”問題，精簡規范各類臺賬和材料報表。

六、從嚴落實農村基層黨建責任

1.加強研判調度。堅持問題導向，市、縣區委組織部門每年牽頭成立專題調研組，深入基層一線，開展調查研究，認真分析農村基層黨建工作面臨的形勢和問題，提出加強和改進農村基層黨建的意見和建議。市委每年召開一次農村基層黨建工作現場推進會，采取隨機看點、交流經驗、研究問題的方式，安排部署農村基層黨建工作。

2.壓實工作責任。把抓好農村基層黨建工作作為分內職責，建立市、縣區黨委常委農村基層黨建工作聯系點制度，結合開展“掛包幫”“轉走訪”，市委常委分別聯系一個鄉鎮，縣區黨委常委分別聯系一個村。建立完善基層黨建工作協調小組和辦事機構，組織部門要牽頭抓總、組織協調，相關部門特別是涉農部門和單位要密切配合、積極支持，形成齊抓共管的合力。建立市、縣、鄉黨委書記抓農村基層黨建問題清單、整改清單、責任清單，以鮮明的問題導向抓整改，以抓不落實推動工作落實。各級黨委要積極為鄉鎮轉變職能、履行職責創造條件，推動鄉鎮黨委加強思想建設、作風建設、能力建設。強化鄉鎮抓村的直接責任，樹立崗位在村、陣地在村的意識，促使鄉鎮黨委把工作重心放在抓村上，促使鄉鎮黨委書記及班子成員分片分塊抓好農村黨建工作。

3.加強督促檢查。建立健全抓農村基層黨建工作情況專項報告、專項檢查、專項督辦、專項通報制度，采取下級黨組織定期報告、專項述職，上級黨組織隨機調研、專項督查等方式，對各縣區各部門抓農村基層黨建工作責任落實情況、基層黨建工作階段性任務完成情況進行檢查督辦。在工作調研、督查過程中，要注意發現和汲取基層的智慧和經驗，尊重基層首創精神，支持基層創新創造，更好地用基層的經驗指導基層的實踐。

4.嚴格考核問責。規范抓基層黨建工作述職評議考核，述職前由市、縣區委組織部門集中組織開展交叉檢查，述職時上級黨組織或組織部門要派人參加、點評和指導。優化群眾參與的考核評價機制，把農村基層黨組織建設情況作為各級領導班子和領導干部考核重要內容，加大在實績考核、年度考核中的權重，特別要把抓村黨組織建設情況，作為鄉鎮黨委書記及班子成員年度考核的主要內容，作為干部選拔任用的必要條件。對履行黨建責任不到位的，要嚴肅批評；對問題較多、長期打不開局面的，要約談通報；對抓黨建不力、出現嚴重后果的，要進行組織處理。

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（作者系中共昭通市委黨校圖書館館長、講師）

（責任編輯 王 玉）