新時代推進行政體制改革的重大舉措

許耀桐

中國特色社會主義進入新時代，全面深化改革更加任重道遠，更需砥礪奮進。新時代的全面深化改革，必須深化行政體制改革。行政體制改革是一項系統工程，涉及行政理念創新、政府職能轉變、治理體系重塑、體制機制改革、行政流程再造、治理能力提升等方方面面。概言之，新時代推進行政體制改革，應力推七個舉措。

一、深化黨和國家機構改革，建構新型黨政關系

新時代行政體制改革的重點任務是黨和國家機構改革。黨和國家機構改革的焦點問題在于怎樣認識和穩妥處理黨政關系。2018年黨的十九屆三中全會通過的

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“統籌設置黨政機構。根據堅持黨中央集中統一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。”①《決定》提出的把職能相近、聯系緊密的黨政機構合并設立或合署辦公，突破了以往既有的黨政模式，建構了新型的黨政關系。

在黨政關系問題上，眾所周知，西方國家搞的“黨

政分開”，蘇聯實行的是“黨政合一”。但是，無論是“黨政分開”模式還是“黨政合一”模式，都不符合中國國家治理現代化的國情。中國特色社會主義需要一套機構和職能統分明確的黨政協同制度，形成適應現代化治理需要的新型黨政關系，才能發揮執政黨在推進國家治理現代化中的核心作用。當前，以合并設立或合署辦公實行黨政機構改革，就是建構了“黨政統分”的新模式，這是有別于“黨政分開”和“黨政合一”的新模式。《決定》提出，黨政機構必須協同，“協同就是要有統有分”。②黨政機構要做到有統有分，既統也分。所謂“統”，就是把黨政關系中那些職能相近、職責相同的部分堅決地整合起來。所謂“分”，就是要區別職能不同、任務不同的部門，避免以往“黨政合一”弊端造成黨政不分、以黨代政的現象。按照“黨政統分”的新模式，對原有黨政機構進行整合重構，該合的堅決合起來，徹底改變了原有黨政兩套機構重疊交叉、重復設置的體制，更好地實現了集中協同、職責分工，提高了行政效率。

現在，以合并設立或合署辦公進行中央和地方的黨政機構改革，由于把黨政系統中職能相近、職責相同的機構按照統分協同的要求整合了，一方面推動了黨政同體、黨政聯動，即按照“黨政同心、目標同向、工作同步”的“三同要求”，實現了“同心共治”。另一方面，職能不同的黨政機構仍然需要分開，各自按照職能要求推動機構職能的精簡整合優化。總之，黨政機構統分協同的新模式，有利于理順黨政關系，有利于黨政機構大幅度地縮減“瘦身”，形成治理合力。這里的難點在于，必須弄清楚黨政機構為什么要合、也要分，怎么合、怎么分，這當然都應取決于機構職能本身的要求。在具體的整合過程中，還要避免過度合并傾向并解決合并后如何進行分工合作的問題。

黨的十九大報告指出：“加強黨的集中統一領導，支持政府依法依章履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的。”③“黨政統分”新模式形成后，必須以法治的方式規范執政黨與國家政權機關的權力配置關系，推動黨政雙方依照法定權限和程序治理公共事務。制定黨政部門的“權力清單”“責任清單”，依法進行權責公開，從縱向和橫向兩個維度明確黨政部門核心職責、權力邊界以及交叉領域，同時建立健全權力的約束機制。

二、理順政府與市場、社會關系，建設有效治理的政府

從新世紀初開始的行政審批制度改革，到現在為止尚未根本解決政府與市場、社會之間的權責利關系問題。“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革依然在路上。

黨的十九大報告指出：“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”④ ，這就要求加強中央政府宏觀調控能力和職責，加強地方政府公共服務、市場監管、社會治理、環境保護等職責。在公共服務、社會治理、環境保護等領域，要多運用政府這只“有形的手”，為人民群眾提供均等化的基本公共服務，履行好社會治理職能。在經濟管理與資源配置領域，政府部門應破除“權力迷戀”的情結，該退的堅決退出，放權給市場和中介服務組織，充分由市場這只

“無形的手”發揮作用。

建設有效治理的政府，要進一步優化各類機構設置，形成科學合理的管理體制。優化國家機構設置和職能配置，要堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。科學配置黨政部門及內設機構權力，進一步明確職責關系使之運轉更加協調。要堅持精簡統一效能原則，加強編制管理，統籌使用各類編制資源。堅持機構編制“瘦身”與“健身”相結合，通盤考慮組織機構調整與編制資源配備，優化組織結構，盤活用好各類編制資源和人力資源。

建設有效治理的政府，還要降低政府成本。“供給側結構性改革”的“三去一降一補”中的“降成本”和2018年中央經濟工作會議提出的“降低全社會各類營商成本”，包含著要降低政府成本。政府成本作為行政管理活動中所支付的費用的總和，其中主要包括政府機構日常行政管理費用，也包括公職人員的工資、獎金等。目前，我國財政供養人員有國家公務員和教育、醫療衛生、科研、文化等公共服務部門人員這兩部分。據財政部2012年出版的《2009年地方財政統計資料》，到2009年底，全國不包括中央的地方財政供養人數為5392.6萬人。而到2014年底，《經濟參考報》報道的全國財政供養人數為6400多萬人。⑤這幾年來，由于出去的少、進來的多，這一數字還在繼續增加，據估計已達到8000多萬人。⑥政府成本和社會治理成本不斷推高。長此以往，政府一定會被不堪重負的高成本拖垮，這就需要進一步精簡機構和推進事業單位改革，大幅減少財政供養人員。

三、協同推進“放管服”改革，加快政府職能轉變

在黨的十八大以來五年簡政放權改革成果的基礎上，要多維度、全方位地精簡各類審批、證照等，做到各級政府相同事項名稱、內容的統一，做好行政事項規范化改革。按照“充實一線、加強基層”的原則，將適宜由基層管理的行政審批、行政處罰等下沉，整合審批、服務、執法等方面的力量和資源，提升基層管理服務水平。深入推進精準放權、協同放權，在清理行政審批事項的同時，同步清理具有審批特性的其他權力事項和公共服務事項，將各級政府部門的權責事項編制成相互聯系的“立體狀、網格化、一單式”權責關系圖，確保關聯或相近類別事項“全鏈條”取消、下放、轉移和整合，最大限度精簡優化，協同配套。對下放事項要創造人力、財力、物力、技術力量、機構編制等條件，保障地方政府和基層部門接得住、接得好，并做好上級政府部門后續監管、群眾督查考評和第三方評估等工作，及時發現問題，優化放權措施。針對行政審批過程中遇到的特殊情況和跨部門難題，在多部門協商基礎上形成“判例”進行備案和通報，以便同等情況參照。

進一步完善政府監管職能。建構科學合理的監管權責體系，從制度上明確各部門監管職責和權限邊界，強調監管主體責任，加強監管機構建設，推進綜合行政執法改革，杜絕多頭執法和重復檢查，消除監管盲點。實施風險評估與監管壓力測試，在降低門檻放寬入口的同時，要嚴防死守出口，查漏洞、補缺口，檢視已有簡政放權創新舉措，通過監管壓力測試把脈并預警風險點，針對問題多發領域及關鍵環節制定監管清單。統籌監管信息平臺，依托大數據實現“互聯網+智慧監管”，加強監管風險監測研判，建立守信激勵和失信懲戒機制。建立跨部門協同監管工作機制，提升事中事后監管水平。以市場監管部門間聯席會議推動跨部門協作，業務互通，信息共享，行動互助。挖掘并理順部門關聯性較強的事項和環節，增強跨部門聯動性。探索網格化監管模式，在“雙隨機”基礎上，充分協調各相關職能部門，建立健全橫向的多部門同時監管同一網格，縱向的分級監管同一網格的立體化協調監管機制。

要深化“政務服務供給側結構性改革”。政府應轉變觀念和服務模式，深入整個服務鏈條中，立足用戶辦事方便，從“政府端菜”轉為“用戶點菜”，基于用戶體驗推動創新。應全面梳理涉及群眾辦事的政務服務事項，推進政務服務的協同化、便捷化和智能化，切實做到“證件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“群眾跑腿”向“數據跑路”轉變、“條塊分割”向“整體聯動”轉變、“群眾來回跑”向“部門協同辦”轉變，實現以人民為中心的優化服務。據調查報道，現在每一個中國人從出生到死亡，需要辦理400多個證件，而多數證件只用一次。 ⑦因此，減少和清理證件應成為精簡的重點，從而增強人民群眾對改革的獲得感。

四、建設服務型政府，增強政府的公信力和執行力

自黨的十七大報告中明確提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”后，黨的十九大報告進一步提出“增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”，更明確地把人民群眾的滿意度與獲得感作為服務型政府建設的評判標準。在新時代，政府作為公共服務供給的主體，必須以人民群眾為出發點，將“服務行政”理念作為推動政府各項改革的指導思想，回應群眾訴求，滿足群眾需要，實現公共利益。

推進依法行政，健全與服務行政相關的各項法律規范，加強服務行政的制度建設。各級政府部門必須在法律規定的范圍內行使權力，自覺接受法律約束和社會監督，樹立守規則、講紀律、可信任的良好形象。各項改革創新舉措要于法有據，符合法治精神和運用法治思維處理行政改革進程中的問題。完善政府決策機制，推動公共政策決策的科學化和民主化。做到誠信行政。公共政策切不可朝令夕改或言行不一，行政改革亦不能虎頭蛇尾或創新舉措自相矛盾，保持公共政策的穩定性與可持續性。在調動改革創新積極性、主動性的同時，注意政令統一。及時準確地做好政務信息公開工作，提高政府運作的透明度。

基于服務型政府建設目標，重構政府職能體系。政府職能的調整應進退有據、伸縮相宜，凡職能“越位”的要“退位”，“錯位”的要“正位”，“缺位”的要“補位”。構建政府與社會的公共事務合作治理機制，形成跨界協作網絡，通過協商談判的伙伴關系和一致性目標等方式處理公共事務問題。把應該由政府承擔的職能切實履行好，把不該由政府管理的事項堅決轉移出去。政府主要負責制定政策、標準，做好事中事后監管，實現政府管理由“劃槳”向“掌舵”的轉變。充分借助信息革命的技術紅利，依托于先進管理手段促進原有政府服務的提質增效和轉型升級，以此產生新的服務形態、服務模式和服務內容，以“互聯化”打通服務群眾“最后—公里”，為群眾提供便捷、實用、有效和及時的精準服務。此外，應用“互聯網+”技術實施分級、動態管理，建立起政府創新與群眾體驗之間相互促進的良性循環體系，消除政民溝通的“鴻溝”，快速響應群眾訴求，零距離溝通全天候服務，變“被動服務”為

“主動服務”，提高服務精準度。

五、再造政府流程，構建“互聯網+”協同共享體系

構建整體型政府治理體系和實現跨部門業務協同，已成為世界各國政府治理創新與行政體制改革的必然趨勢，要站在“互聯網+”的風口上順勢而為。當今的

“互聯網+”，促使各層級、區域、系統、部門的界限都被信息技術打通，集約化的信息數據應用模式讓權力從分散走向集中，集中式的政務云平臺使機構從部分走向整體，網絡化的線上線下大廳使服務從破碎走向整合，能夠有機協調與整合政府系統內部管理業務，關聯業務流程，為辦事企業和群眾提供無縫隙且非分離的整體型服務。

近幾年來，全國各地實施“互聯網+政務服務”的信息化、智能化行政改革，例如，浙江省的“最多跑一次”，以“四張清單一張網”建設為突破口，開展簡政放權改革，加快打造審批事項最少、辦事效率最高、政務環境最優的省份，其改革步伐引人注目。把行政工作依托于互聯網、大數據、云計算、信息平臺等，完全被信息智能所涵蓋，為民辦事更加快捷方便，日常的行政事務乃至于實現無人化，這是發生在行政管理領域的一場偉大的變革。推進這場變革，構建協同共享體系已成為當務之急，不容懈怠。

構建協同共享體系，必須對傳統業務流程進行重組。在組織結構方面，重新分配部門權力與資源，從

“以職能為中心”的組織結構轉變為“以公眾為中心”的組織結構，在今后的政府機構改革中可考慮設立“首席信息官”（CIO），增進各個部門間的信息共享。業務協同，可以應用加密的政務資源交換共享平臺，連接特殊部門、垂直管理部門，如公安、海關、工商、稅務等，以“互聯網+”構建“開放服務平臺+協同共享平臺”的全國聯動一體化體系。改革中最重要的是以領導層的改革意志和技術強制力，破解“條塊分割、部門壁壘”帶來的所有不利于跨部門業務協同的權力配置，真正實現信息系統之間的互聯互通、數據資源共享和利用，促進政務信息資源跨地區、跨層級、跨部門的暢通流動和業務的高效協同。

六、調動改革積極性，健全干部保障和激勵機制

黨的十八大以來，在高壓反腐之下，“不敢腐、不能腐、不想腐”效應已成壓倒性態勢，但“懶政、庸政、怠政”的現象開始浮現。一些干部只對中央和上級明文規定的工作，才按部就班地去做；而對于那些需要開動腦筋才能解決的問題，則退避三舍、諱莫如深。針對這樣的懶政庸政怠政現象，中央要求各級干部要“創造性貫徹落實黨中央方針政策和工作部署”，目的就是要激發、調動干部改革的積極性，鼓勵他們在各自的崗位上有所擔當、敢于作為。

調動干部改革的積極性，必須改革完善黨政干部的保障和激勵機制，一是從制度層面構建保障機制，形成激勵改革的良好政治生態。應制定對黨政干部因改革出現失誤的寬容辦法，建立創新與容錯糾錯相統一的機制，支持、保護黨政干部的改革創新、勇于擔當的精神，形成支持改革者、鼓勵創新者、寬容失誤者、保護干事者的進步、向上的濃厚氛圍，為改革保駕護航。二是優化干部考核方式和內容，形成正確的工作導向。明確給出行政過程中的負面清單，劃定“一票否決”的行為禁區和觸碰底線，在制定“規矩”的同時也要允許

“試錯”；注重對跨部門協作任務的考核設計，避免

“各自為政”或“相互拆臺”；在職位晉升中，選賢任能、拔擢敢為者。三是精神激勵與物質獎勵并舉，改變僵化形式化做法。注重行政文化的涵養塑造，喚醒干部的行政責任感、使命感和事業心，鼓勵其在服務群眾中實現價值；實行以績效工資為主的靈活的薪酬制度，為工作好的適當增加獎金，確保公務員的工資收入略高于當地社會的平均收入水平；推行廉政年金制度，納入固定賬戶；針對不同崗位、不同職級干部探索實施個性化激勵，提高激勵的針對性和有效性。四是給廣大黨員干部在內的公職人員“減負”。減少不必要的督查檢查、考核評估，減少不必要的發文辦會，廣泛推行網絡會議系統，避免基層干部疲于奔波赴會；強化各部門各單位落實國家法律規定的帶薪休假制度，在某些特殊機構崗位探索實行“彈性工作時間制”。

七、注重政府創新管理，推動創新政府的持續和擴散

建設創新政府，加強政府自身建設，提高施政能力和服務水平，是新時代行政體制改革的迫切任務。創新政府是指，政府推動經濟社會發展的立足點必須放在創新驅動上面，而不能像過去那樣單純依靠資源投入、資金投入、增加人力。現在，各國競爭優勢主要體現為創新優勢。在政府的自身建設方面也是這樣，只有通過創新驅動，才能夠降低政府成本，提高政府效能。新時代行政體制改革既要解決政府創新發展中存在的認識不足、動力不足等難點問題，更要解決政府在創新中存在著體制機制方面的弊端問題。

政府改革需要創新，而創新就是創新管理。政府創新是為提高行政效率、改善服務質量、提高人民群眾獲得感而進行的創造性變革。當前，行政管理的改革創新正在各地展開，呈現“八仙過海，各顯神通”的態勢，因此，有必要構建一套科學規范的政府創新管理模式，破解行政管理改革創新的碎片化、無序化、不連貫和重復性問題，系統地解決政府改革創新過程中可能遇到的阻礙，以期促進政府創新的可持續性和創新舉措的可復制、可推廣。

各級政府應將創新管理作為推動“放管服”改革、轉變政府職能和深化機構改革的一項重要保障機制。為了推動政府創新管理，可制定政府創新管理辦法，可在政府相關機構設置創新促進部門。在實際操作時，應圍繞創新（動議）發起、創新（風險）評估、創新（方

案）實施、創新（成果）應用、創新（結果）評價，創新（舉措）優化的整個過程和各個環節，對政府創新實施全流程管理；通過構建創新激勵機制、風險評估機制、能力提升機制、執行保障機制、績效評價機制等，激發各級政府創新的主動性、積極性，運用制度化、規范化的管理程式，為實現政府創新的可持續、可復制、可推廣，提供強有力的支撐。

基金項目：中國行政體制改革研究會基金重點課題“新時代中國特色社會主義行政改革研究”，項目編號：2018CSOARJJKT006

注釋：

①《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日。

②《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日。

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

④習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

⑤《四項經濟改革亟須推進》，《經濟參考報》2015年9月17日。

⑥《真實財政供養人數是多少？》，http：//help.3g.163.com/16/0624/14/BQB6G3FD00964JJI.html。

⑦《中國式辦證：中國人一生最多需辦證件超400個》，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0224/c70731-24442638.html。

作者系信陽師范學院特聘教授，中共中央黨校

（國家行政學院）一級教授、博士生導師，中國行政體制改革研究會副會長

（責任編輯 方 卿）