“民生”與“民聲”

黃磊 左嬌嬌 張忠榮

黨的十九大提出“健全人大組織和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完善的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。如何把依法行使職權(quán)與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合起來(lái)，是黨的十九大對(duì)人大工作提出的一項(xiàng)新任務(wù)，是擺在基層人大面前的一個(gè)重大課題。2003年，上海市浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)在全國(guó)率先實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，這一制度的實(shí)施不僅進(jìn)一步強(qiáng)化人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也為基層民主協(xié)商開(kāi)辟了新路徑，對(duì)于基層人大依法行使職權(quán)、促進(jìn)基層國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

所謂民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，就是政府在廣泛聽(tīng)取、充分吸收人民群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目后，由人大代表在人代會(huì)上通過(guò)票決的方式確定實(shí)施項(xiàng)目。票決制有兩種形式，一種是按得票多少，由高到低的順序，確定實(shí)施備選項(xiàng)目中的哪些項(xiàng)目;另一種是得票數(shù)超過(guò)一定比例（過(guò)半或三分之二）即為通過(guò)。

實(shí)施中存在三個(gè)主要問(wèn)題

民生實(shí)事項(xiàng)目的確定存在不確定性。一是從法律上講，民生實(shí)事范圍難以界定。無(wú)論是憲法、地方組織法還是各省市地方法規(guī)，對(duì)人大的決定權(quán)只有原則性、概念性的表述。在實(shí)際操作中，哪些民生實(shí)事屬于人大討論決定的范圍，更多由地方黨委政府說(shuō)了算，取決于黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的人大意識(shí)，使票決制的實(shí)施缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性。二是民生實(shí)事項(xiàng)目本身具有不確定性。民生實(shí)事項(xiàng)目受時(shí)間、地域、層級(jí)影響，難以形成一個(gè)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致年度銜接性不強(qiáng)，在具體實(shí)施過(guò)程中變化性大。另外，由于很多地方實(shí)行“鎮(zhèn)財(cái)區(qū)管”的財(cái)政管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府沒(méi)有財(cái)政權(quán)，民生項(xiàng)目多靠上級(jí)政府規(guī)劃，有可能項(xiàng)目年年不同，帶來(lái)了項(xiàng)目?jī)?nèi)容不確定性。

現(xiàn)有表決方式存在弊端。一是容易出現(xiàn)“爭(zhēng)票”的情況。由于實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目數(shù)量有限，代表在項(xiàng)目票選環(huán)節(jié)，為讓本區(qū)域的項(xiàng)目獲得通過(guò)，容易結(jié)隊(duì)拉票，出現(xiàn)“爭(zhēng)票”現(xiàn)象，造成項(xiàng)目在區(qū)域之間實(shí)施的不平衡。二是表決方式難以完全體現(xiàn)項(xiàng)目科學(xué)性。一些代表沒(méi)有參與前期工作，不可能對(duì)所有項(xiàng)目都充分了解，因此代表的選擇更多跟著感覺(jué)走、打的是“印象分”，最后的票決結(jié)果可能導(dǎo)致本該實(shí)施的項(xiàng)目因?yàn)榇聿粔蛄私舛溥x。三是代表決定權(quán)行使不充分。目前票決制主要決定的是項(xiàng)目實(shí)施不實(shí)施的問(wèn)題，至于項(xiàng)目實(shí)施的具體區(qū)域、項(xiàng)目實(shí)施的所需資金、項(xiàng)目實(shí)施先后順序等還沒(méi)有納入票決范圍，使代表的決定權(quán)行使不充分。

存在“重表決輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。一是監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。受制于代表結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督，主要局限于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況的監(jiān)督，而對(duì)項(xiàng)目資金使用情況、項(xiàng)目管理、驗(yàn)收評(píng)估等方面缺少專(zhuān)業(yè)性監(jiān)督。二是未建立客觀評(píng)價(jià)機(jī)制，后續(xù)跟蹤監(jiān)督制度不完善。雖然多地均開(kāi)展了項(xiàng)目滿意度測(cè)評(píng)，但其測(cè)評(píng)形式單一，測(cè)評(píng)內(nèi)容大而全，只有滿意、基本滿意、不滿意三種，沒(méi)有細(xì)致分類(lèi)，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、客觀的評(píng)價(jià)，滿意度測(cè)評(píng)更多流于形式。另外，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠，代表對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)是否對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目實(shí)施主體產(chǎn)生影響，在這方面還沒(méi)有具體的規(guī)定。三是項(xiàng)目實(shí)施的透明度不高。在項(xiàng)目實(shí)施階段，政府向人大通報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況做得不夠，代表、群眾參與監(jiān)督的渠道比較少，造成項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目監(jiān)督脫節(jié)。

健全票決制制度框架體系和保障措施

一要明確票決制實(shí)施的責(zé)任和范圍。

要明確票決制責(zé)任。首先，要明確和落實(shí)地方黨委對(duì)票決制實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，票決制整個(gè)過(guò)程要在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。其次，要明確人大在票決制實(shí)施過(guò)程中的主導(dǎo)地位，票決制的整個(gè)過(guò)程人大都要參與進(jìn)來(lái)，扮演好協(xié)商者、決定者、監(jiān)督者等多重角色。最后，要明確和落實(shí)政府項(xiàng)目實(shí)施的主體責(zé)任，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、資金籌集、項(xiàng)目施工以及接受各方面監(jiān)督等，及時(shí)將項(xiàng)目進(jìn)展情況通過(guò)政務(wù)公開(kāi)等方式向轄區(qū)代表、群眾進(jìn)行公開(kāi)或通報(bào)。

要?jiǎng)澏?xiàng)目范圍。票決制項(xiàng)目范圍應(yīng)當(dāng)遵循以下五個(gè)原則。一是法定性原則。票決實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目，必須與同級(jí)人大職權(quán)相匹配，應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的屬于同級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)決定的重大事項(xiàng)。二是民生性原則。票決實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)是與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)、涉及面廣且群眾需求強(qiáng)烈的項(xiàng)目。三是重大性原則。票決實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目，應(yīng)是本行政區(qū)域內(nèi)投入資金較多、惠及群眾較廣的項(xiàng)目。四是協(xié)商性原則。票決實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目不是上級(jí)部門(mén)指定必須實(shí)施的項(xiàng)目，是可以通過(guò)各方協(xié)商確定的項(xiàng)目或者說(shuō)需要各方形成一致的意見(jiàn)方可實(shí)施的項(xiàng)目。五是可行性原則。票決實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備可實(shí)施條件，應(yīng)結(jié)合地方財(cái)力、項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期效果等作好項(xiàng)目實(shí)施可行性論證。

要明確方法步驟。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制是基層治理和人大職權(quán)行使的積極探索，還有許多不完善的地方，在實(shí)施過(guò)程中要按照“試點(diǎn)推廣、自下而上”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)。先選擇民意基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)實(shí)體強(qiáng)的地方試點(diǎn)，逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后再逐步推開(kāi)。先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)施，再逐步向區(qū)縣一級(jí)推行。

二要規(guī)范票決制的實(shí)施程序。

制定實(shí)施方案。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工作，在正式啟動(dòng)前必須制定詳細(xì)的工作方案，對(duì)整個(gè)過(guò)程作出系統(tǒng)的安排，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題提前準(zhǔn)備預(yù)案，明確各方面的工作職責(zé)和具體工作流程。同時(shí)，成立黨委、人大、政府等多方成員共同組成的民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和若干個(gè)工作組，各司其職開(kāi)展工作，為開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目票決制作好充分準(zhǔn)備。

廣泛征集民意。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制實(shí)施必須要有廣泛的民意基礎(chǔ)。在項(xiàng)目正式提交人大票決前，應(yīng)當(dāng)充分征求轄區(qū)居民的意見(jiàn)。征集民意的內(nèi)容，既包括將政府準(zhǔn)備實(shí)施的項(xiàng)目征求群眾的意見(jiàn)，也包括將群眾想要實(shí)施的項(xiàng)目收集上來(lái)。

篩選論證項(xiàng)目。將政府準(zhǔn)備實(shí)施和群眾提出的項(xiàng)目，進(jìn)行梳理匯總，建立民生實(shí)事項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。由領(lǐng)導(dǎo)小組組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員、人大代表、群眾代表、專(zhuān)家等，從項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、普惠性和區(qū)域平衡協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行審查論證，提出提請(qǐng)人代會(huì)表決初選項(xiàng)目和建議方案。建議方案應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目?jī)?nèi)容、論證過(guò)程、實(shí)施原因等內(nèi)容。

確定候選項(xiàng)目。在形成初選項(xiàng)目的建議方案并征求意見(jiàn)后，由領(lǐng)導(dǎo)小組或者負(fù)責(zé)項(xiàng)目意見(jiàn)征集的責(zé)任單位提交同級(jí)黨委研究確定哪些項(xiàng)目交由人大代表在人代會(huì)上票決，并及時(shí)向社會(huì)公示。

代表票決項(xiàng)目。黨委確定的候選項(xiàng)目交由政府向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，政府報(bào)告時(shí)應(yīng)對(duì)候選項(xiàng)目群眾意見(jiàn)、確定過(guò)程以及項(xiàng)目具體情況（項(xiàng)目名稱(chēng)、主要內(nèi)容、實(shí)施主體、實(shí)施影響、投資規(guī)模、財(cái)政預(yù)算和工期等）作出詳細(xì)介紹。經(jīng)代表分組討論和審議，最后由全體與會(huì)代表表決通過(guò)，并列入當(dāng)年政府工作計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算。

項(xiàng)目實(shí)施及監(jiān)督。票決通過(guò)后的民生實(shí)事項(xiàng)目，由地方政府明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、責(zé)任部門(mén)、完成時(shí)限等，按計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目并及時(shí)公開(kāi)實(shí)施情況。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，人大要及時(shí)跟進(jìn)，一方面要發(fā)動(dòng)代表積極參與項(xiàng)目的實(shí)施，確保項(xiàng)目有序推進(jìn);另一方面要采取聽(tīng)取項(xiàng)目進(jìn)展情況匯報(bào)、召開(kāi)通報(bào)會(huì)、組織專(zhuān)題視察等方式加強(qiáng)監(jiān)督。

開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，在人代會(huì)上聽(tīng)取審議政府民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況報(bào)告，并組織代表對(duì)實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。

三要健全票決制制度框架體系和保障措施。

健全多方參與機(jī)制。首先，要健全代表全程參與票決制的機(jī)制，代表除了參加會(huì)議期間審議、表決外，還應(yīng)當(dāng)參與到項(xiàng)目征集、篩選、論證、監(jiān)督、驗(yàn)收評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。同時(shí)，要積極搭建代表參與平臺(tái)，將代表劃分成若干個(gè)項(xiàng)目工作組全程參與其中。其次，健全第三方參與機(jī)制，應(yīng)適當(dāng)安排專(zhuān)業(yè)人士、群眾代表和相關(guān)組織等第三方參與進(jìn)來(lái)。

建立民生實(shí)事項(xiàng)目詢(xún)問(wèn)、辯論機(jī)制。要改進(jìn)表決方式，在票決環(huán)節(jié)引入詢(xún)問(wèn)、辯論等程序。在對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議時(shí)，應(yīng)當(dāng)安排項(xiàng)目組織實(shí)施部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人，到會(huì)接受代表詢(xún)問(wèn)，讓代表對(duì)項(xiàng)目充分了解。在正式表決前組織代表辯論或進(jìn)行小組初選。

建立科學(xué)票決指標(biāo)體系。在票決環(huán)節(jié)，應(yīng)采用綜合評(píng)價(jià)打分的方式進(jìn)行，將項(xiàng)目實(shí)施可行性、群眾需求度、資金額度等納入票決打分體系，設(shè)定若干個(gè)小的指標(biāo)，每一項(xiàng)確定一定分值，最終根據(jù)項(xiàng)目得分高低決定項(xiàng)目的實(shí)施。在測(cè)評(píng)滿意度的環(huán)節(jié)，應(yīng)將項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、群眾滿意度等納入測(cè)評(píng)體系，增強(qiáng)票決和測(cè)評(píng)的精準(zhǔn)性、科學(xué)性。

建立票決制結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。黨委、人大、政府應(yīng)當(dāng)建立票決項(xiàng)目實(shí)施的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收中可開(kāi)展代表滿意度測(cè)評(píng)，并將滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果運(yùn)用到部門(mén)考核、干部任免、項(xiàng)目驗(yàn)收中，增強(qiáng)票決制的剛性約束。

完善民生實(shí)事項(xiàng)目資金投入機(jī)制。建立穩(wěn)定的民生實(shí)事項(xiàng)目財(cái)政資金投入機(jī)制，將民生實(shí)事項(xiàng)目所需資金納入每年本級(jí)財(cái)政預(yù)算。不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障民生支出，確保民生實(shí)事項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算資金落實(shí)到位。除政府資金投入外，還應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，通過(guò)群眾籌資、引入民間投資等方式，拓寬民生實(shí)事項(xiàng)目的資金渠道。（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）