“四次醞釀，三次擱置”

1979年8月14日，西藏自治區(qū)第三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議選舉產(chǎn)生了自治區(qū)人大常委會(huì)，在全國率先設(shè)立了省級(jí)人大常委會(huì)，成為中國第一個(gè)設(shè)立省級(jí)人大常委會(huì)的省份。

同年8月，青海省第五屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議選舉產(chǎn)生了省人大常委會(huì)，成為全國第二個(gè)設(shè)立省級(jí)人大常委會(huì)的省份。

從1979年9月開始，新疆、河南、北京、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、山東、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、上海、安徽等20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，也先后在年內(nèi)設(shè)立了人大常委會(huì)。其他7個(gè)省級(jí)人大于1980年召開會(huì)議，分別設(shè)立人大常委會(huì)。

1979年下半年，在縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)進(jìn)行直接選舉試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了首批66個(gè)縣級(jí)地方人大常委會(huì)。設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)基本上也都在1980年內(nèi)設(shè)立起來。全國范圍的縣級(jí)直接選舉工作在1980年下半年全面展開，到1981年底，全國2015個(gè)縣、旗，76個(gè)自治縣、自治旗，121個(gè)不設(shè)區(qū)的市，508個(gè)市轄區(qū)，共2756個(gè)縣級(jí)行政單位，先后召開人民代表大會(huì)會(huì)議，設(shè)立縣級(jí)人大常委會(huì)。

至此，我國地方人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)、制度建設(shè)和工作開展進(jìn)入嶄新階段。

而我國縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)從最初的研究論證，到最終的決定和設(shè)立，歷經(jīng)了“四次醞釀、三次擱置”的艱難歷程。

第一次“醞釀”和“擱置”

1954年制定憲法時(shí)，一些學(xué)者提出地方各級(jí)人大也應(yīng)當(dāng)同全國人大一樣設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，但這個(gè)意見沒有被憲法起草委員會(huì)采納。

劉少奇同志在第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中指出，“全國人民代表大會(huì)工作的繁重，當(dāng)然不是地方各級(jí)人民代表大會(huì)所能夠相比的。全國人民代表大會(huì)行使國家的立法權(quán)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì)，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便。”

因此，1954年憲法第30條規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是全國人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)”，沒有對地方各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)作出規(guī)定。這是地方人大設(shè)立常委會(huì)的第一次“醞釀”和“擱置”。

第二次“醞釀”和“擱置”

實(shí)踐證明，1954年憲法確立的地方政權(quán)體制是不完善的，存在許多難以解決的問題。例如，在地方人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，政府和法院的領(lǐng)導(dǎo)人員發(fā)生變動(dòng)時(shí)，就很難處理。

為此，1955年11月，一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《關(guān)于在地方各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間省長自治區(qū)主席市長州長縣長區(qū)長鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長和地方各級(jí)人民法院院長缺額補(bǔ)充問題的決定》，規(guī)定：“在地方各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，應(yīng)該由本級(jí)人民委員會(huì)在副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長、副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長中推舉一人報(bào)請上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)暫時(shí)代理其職務(wù)，等到本級(jí)人民代表大會(huì)舉行下一次會(huì)議的時(shí)候補(bǔ)選?！痹摏Q定對法院院長因故不能擔(dān)任職務(wù)時(shí)的缺額補(bǔ)充辦法也作了規(guī)定，只是無須報(bào)請上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

但這樣做，又造成權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)不分，不利于人民代表大會(huì)對行政、審判等機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督，于法于理難以說通。

針對立法權(quán)集中在全國人大、地方人大沒有立法權(quán)的狀況，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出，在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法。

為了解決地方政權(quán)體制不完善的問題，1957年上半年，全國人大常委會(huì)對如何進(jìn)一步健全人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了專題研究。這次研究探索是在全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長彭真同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的：“我們國家的地方人大需要有常設(shè)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對政府工作的監(jiān)督。省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會(huì)本身沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會(huì)之后就沒有一個(gè)對政府進(jìn)行經(jīng)常監(jiān)督的機(jī)關(guān)，這種‘議行合一的制度在今天就不完全適宜了。因此，有考慮在縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的必要?！?/p>

根據(jù)中央指示，全國人大常委會(huì)黨組經(jīng)過反復(fù)研究，于1957年5月提出關(guān)于健全人民代表大會(huì)制度的具體方案和措施，其中包括縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)、賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力等內(nèi)容，并相應(yīng)擬出了修改憲法的方案和關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的決議草稿，準(zhǔn)備提請即將召開的一屆全國人大四次會(huì)議審議。

但是，隨后發(fā)生的反右斗爭擴(kuò)大化，導(dǎo)致這一方案未能出臺(tái)，地方人大設(shè)立常委會(huì)又一次被“擱置”。

第三次“醞釀”和“擱置”

1965年，為完善地方政權(quán)體制、發(fā)揮地方人大作用、加強(qiáng)對政府和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)考慮到推進(jìn)地方黨政機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍建設(shè)，全國人大常委會(huì)在各方面取得共識(shí)的前提下，再次提出縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的問題。

這時(shí)，對縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的問題，已經(jīng)基本取得了一致意見，有兩個(gè)省還率先提出了設(shè)立人大常委會(huì)的具體方案，并報(bào)請中央批準(zhǔn)。

但此后“文化大革命”爆發(fā)，不僅地方人大設(shè)立常委會(huì)的方案第三次被“擱置”，而且地方各級(jí)人大也全部停止活動(dòng)，人民代表大會(huì)制度遭到嚴(yán)重破壞。自1964年12月21日召開三屆全國人大第一次會(huì)議后，全國人民代表大會(huì)連續(xù)10年沒有再召開會(huì)議。1975年1月，四屆全國人大開了第一次會(huì)議;接著又間斷了3年，到1978年2月才召開五屆全國人大第一次會(huì)議。

而在“文革”期間，地方各級(jí)人大也都陷入癱瘓狀態(tài)。

第四次“醞釀”

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)，實(shí)現(xiàn)了新中國成立以來我們黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，開啟了我國改革開放的歷史新時(shí)期。會(huì)議提出“發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制”這一重大歷史任務(wù)。

至此，人民代表大會(huì)制度步入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，地方人大建設(shè)也走上逐步健全的道路，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的問題再次提到了重要議事日程上來。

1979年2月，全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)法律室在征求各地對地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)組織法修訂二稿意見時(shí)，許多地方提出省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)，還有同志建議縣一級(jí)也可以考慮設(shè)立人大常委會(huì)。

1979年6月，五屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議決定，將地方組織法草案和《第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，取消地方各級(jí)革命委員會(huì)，設(shè)立地方各級(jí)人民政府，將縣、自治縣人大代表改為由選民直接選舉，將各級(jí)人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)的議案》即后來的《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的議案》，提請五屆全國人大二次會(huì)議審議。

1979年6月18日至7月1日，五屆全國人大二次會(huì)議舉行，審議通過了《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議》和地方組織法，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)作為一項(xiàng)重要制度被正式確立下來。 （綜合）??? （編輯 廖燦勇 406664509@qq.com）