“三權分置”下農村土地經營權流轉法律問題研究

廉夢蕓 王崢 安玉川 牛高飛 閆非非

摘 要：“三權分置”下，農村土地經營權流轉是適應農村改革熱潮和實現農業現代化、規模化的必然要求。對晉城市趙莊村等46個鄉村230名農戶，進行為期28天的實地調研。調研發現，晉城市農村土地經營權流轉存在流轉程序不規范、農民轉讓土地經營權積極性較低等問題。針對這些問題，提出相應解決辦法。

關鍵詞：晉城市;農村土地經營權流轉;法律保護

文章編號：1004-7026（2019）04-0021-04? ? ? ? ?中國圖書分類號：D922.32 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? “三權分置”下農村土地經營權流轉法律問題的研究背景

農業、農村和農民問題是我國迫切需要解決的現實問題。農村土地制度，維系著億萬農民的切身利益。2014年12月以來，本著“以糧安天下”的治國之理，我國為新一輪農村土地改革出臺了一系列的政策法規。2014年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模的意見》（中辦發[2014]61號）指出，堅持農村土地集體所有權，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營者有序流轉。

2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《農村土地承包法》。“三權分置”的核心是土地經營權，通過土地經營權有序流轉來解決“誰來種地”的問題，發展多種形式經營模式，最終提高農地效益。

我國通過立法確保農村土地經營權流轉。目前，我國各地在農村土地經營權流轉方面取得了一定成績，但仍存在著立法滯后和立法空白等問題。

農民生活的社會環境和地理環境影響著農民對農村土地經營權流轉法律問題的態度。改革尚未落到實處，農村土地經營權流轉并沒有發生實質變化。只有在保護集體土地所有權和農民承包權的同時，讓農村土地經營權逐漸集中流轉，才能實現農業規模化經營和農業現代化。

例如，在調查中大義井村村委負責人申國平表示，大義村以山地為主，土地成片狀分布占比極小，大多數在城市工作甚至脫離農村戶口的農民都通過村委會、專業合作社、家庭農場等途徑將土地流轉給同一集體經濟組織內的其他近親屬、近鄰、朋友、熟人等，不易形成土地經營權規模化流轉。

2? 晉城市“三權分置”下農村土地經營權流轉現狀

2.1? 晉城市農村土地經營權流轉概況

晉城市國土總面積為9 490 km2，其中耕地面積20.45萬hm2，家庭承包經營的耕地面積14.78萬hm2，承包農戶47萬戶，簽訂家庭承包合同45.7萬份，頒發土地承包經營權證40.4萬份。

經過近幾年發展，目前晉城市流轉土地面積近2萬hm2，占家庭承包耕地面積的13.4%，與2010年前的0.96萬hm2相比，翻了一番，流轉速度明顯提高。其中8.6萬戶已經轉出耕地，占總戶數的18%。

根據政協晉城市委員會2017年發布的《晉城市農村土地流轉情況的調查報告》，晉城市土地流轉價格如圖1所示。

調查發現，城區、澤州縣和陽城縣種植小麥，凈收入約200元/667 m2。農村土地經營權流轉有利于提高耕地利用率，使農民在獲得流轉土地收入的同時，還可以通過加入新型農村經營主體的方式獲得收入，農戶年均收入可達自主耕種土地的3倍。

2.2? 晉城市農村土地經營權流轉方式

對晉城市農村土地經營權流轉方式進行調查，流轉方式主要有以下4種。

一是委托流轉。即原承包農戶方在依法、自愿前提下，通過簽訂書面委托合同，委托本村村民委員會或其他中介組織，將原承包農戶想要轉讓的土地經營權，統一流轉給專業合作社或當地農業龍頭企業。村委會不收取任何費用，流轉費用歸原承包農戶所有。澤州縣金村鎮趙莊村采取此種方式。

二是村集體將承包給農戶的耕地以集體名義流轉回來，村集體進行統一經營，支付給農戶部分流轉收益。澤州縣南村鎮東常村采取此種方式。

三是流轉雙方在村委指導下簽訂流轉合同。例如，澤州縣聚豐惠民農業專業合作社與農民直接簽訂合同，流轉面積10 hm2，流轉期限5 a，每1 hm2每1 a給農戶9 750元。

四是成立土地經營權入股合作社，通過集約化土地經營權流轉探索農村經濟發展新模式。例如，陽城縣邢西村創匯土地股份合作社是陽城縣首個以土地經營權流轉入股合作社，對邢西村約13.33 hm2閑置土地經營權進行流轉，按照1 300元/667 m2的股金成立合作社，讓農民入股分紅享受收益。

2.3? 晉城市農村土地經營權流轉程序

調查發現，晉城市農村土地經營權流轉具體操作流程分為8步，如圖2所示。

2.4? 晉城市農村土地經營權流轉特點

第一，土地流轉形式多樣，包括轉包、轉讓、互換、出租、入股等。其中，轉包方式流轉5 133.3 hm2，占39%;轉讓方式流轉1 066.7 hm2，占8%;互換方式流轉733.3 hm2，占6%;出租方式流轉3 266.7 hm2，占25%;入股方式流轉266.7 hm2，占2%;采取其他方式流轉2 600.0 hm2，占20%。

第二，土地向新型農業經營主體集中。一是向龍頭企業集中。晉城市農村土地流入企業有38家，面積達1 400.0 hm2。二是向農民專業合作社集中。晉城市土地流入合作社面積達到2 933.3 hm2。三是向現代農業示范園區集中。城市土地流入農業示范園區3 133.3 hm2，13.3 hm2以上的農業園區近100家。高平市引進瑞克斯旺（中國）有限公司建設的天潤現代農業示范園，流轉土地123.3 hm2，總投資1.2億元，可直接帶動農民就業1 000余人，提高了農民收入。

第三，土地流轉政策法規日趨完善。晉城市加大政策扶持力度，起草了《中共晉城市委辦公廳晉城市人民政府辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》。各縣也相繼出臺了農村土地經營權流轉財政獎補辦法。

3? “三權分置”下農村土地經營權流轉存在問題

晉城市農村土地經營權流轉的組織化和規模化程度不斷加強，流轉方式和流轉主體日益多元化，但在法律保障方面存在諸多問題。

3.1? 農村土地經營權流轉價格不統一，在流轉時易引發糾紛

從圖1可以看出，晉城市不同土地流轉價格差距較大，且各縣（區）土地流轉價格并不統一。農村土地經營權流轉價格，存在合同雙方自主協商定價現象，沒有納入政府監管范圍。同時，在實際流轉中，土地易受自然條件和生物生長周期限制，這就導致農村土地經營權流轉價格波動和差異較大。長此以往，農民會產生心理失衡感，繼而引發大量農村土地經營權流轉爭議或糾紛。

3.2? 農村土地經營權流轉程序不規范，侵害流轉主體權益

實踐中，政府對于農村土地經營權流轉宣傳不到位，少數基層干部為個人利益而采取強制措施，迫使農民進行土地轉讓，或強制土地經營者轉讓其合法取得的土地給自己以謀取私利，侵害了經營權人合法的權益。

村委會是基層群眾性自治組織，應對相關政策以及流轉程序進行宣傳和指導，但調查發現村委會對于農村土地經營權流轉一知半解，沒能進行有效宣傳和指導。由于流轉雙方多為同村村民，很多情況下雙方沒有簽訂書面流轉協議或合同等具有法律效力的文件，而是以口頭協議完成土地經營權流轉，未經政府和村委會備案，發生糾紛時難以對雙方權利義務進行認定。

3.3? 農村土地經營權流轉保障不到位，降低了農戶參與流轉的積極性

調查發現，雖然很多農民進城務工，但農民除土地外別無其他保障，因此他們不愿意放棄土地這個最后的保障。這是我國農村土地流轉面積小且流轉率低的根本原因之一。

實踐中，務工農民多直接采用機器耕種、收獲，基本不在農作物生長期進行田間管理，導致耕地產量較低。往往是投入和收獲持平，無法實現農村土地的最大價值。

農村社會保障體系不健全，農民有極大的不安全感。農村土地經營權流轉期限相對較長，一旦農民在城鎮失業，如果由于土地經營權流轉期限不到而無法耕種土地，會導致其缺乏生活來源。

4? “三權分置”下農村土地經營權流轉法律完善建議

我國農村土地改革尚處在政策實施的初始階段，在這個階段，相關制度和政策還未完善，相關法律法規還不健全。農村土地改革關鍵在于放活農村土地經營權。基于放活農村土地經營權的視角，從以下幾方面提出建議。

4.1? 賦予農村土地經營權物權屬性

賦予農村土地經營權物權屬性，是解決其他問題的前提和基礎。農村土地經營權究竟是物權還是債權存在較大爭議，但從權利保護角度而言，將其認定為物權是更為妥當的。一方面，只有將農村土地經營權確定為物權后，經營權才可以順利轉讓和抵押。根據我國物權法規定，可以抵押的經營權只能是物權而不能是合同債權，因為合同債權對雙方當事人以外的人不產生公示效力。另一方面，賦予農村土地經營權物權屬性，可以最大程度地滿足經營權人長期穩定的投資利益。

因此，相關法律應及時修改。其一，應在《物權法》第125條處規定：土地承包經營權人或土地經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。其二，第128條和第180條第1款（3）項中增加對土地經營權抵押的規定。因為土地經營權被賦予物權的屬性后，抵押作為物權變動的一種形式，應該增加該規定。同時，應適用第187條中“以本法第180條第一款第一項至第三項的財產，應當辦理抵押登記，抵押權自登記時設立”。

4.2? 建立完善公平的定價交易機制

在對農村土地經營權流轉過程價格問題進行整改防范時，晉城市政府和有關部門要不斷完善相關法律法規，建立公平、合理、規范、統一的定價和交易機制，使農村土地經營權流轉有法可依、有規可循。盡量縮小不同縣（區）農村土經營權流轉價格，消除農民內心的不平衡感，保證合同雙方利益最大化，推動農村土地經營權流轉交易進行。

4.3? 規范農村土地流轉程序

一方面，應健全《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，積極完善晉城市土地經營權流轉相關規范。做好宣傳和教育工作，讓農民深入了解土地經營權流轉相關政策和操作流程。另一方面，規范農村土地經營權流轉程序。強調流轉合同簽訂的必要性，加強流轉合同備案建檔。

要充分發揮政府和村委會在農村土地經營權流轉實踐中的引導和監督作用，約束政府和村委會行為。首先，政府、村委會及其工作人員在推進農村土地經營權流轉過程中，應尊重農民意愿，不得違反當事人意愿干涉經營權流轉。禁止從中獲取私人利益，禁止非法侵害經營者自主經營權利。其次，加大農村土地經營權流轉政策宣傳力度。提高農民法律意識，讓農民自覺嚴格遵守合同，禁止任意撕毀合同損害合同相對人的權利。

由此，晉城市農村土地經營權流轉程序應包含以下幾個階段。

（1）組織洽談階段。晉城市各縣（區）應根據當地情況制定統一的農村土地經營權流轉合同范本。合同應明確流轉土地面積、用途、期限、價格、支付方式、合同到期后地面附著物歸屬及違約責任。同時，指導合同雙方在協商一致前提下，明確雙方權利義務關系，并簽訂規范化的土地經營權流轉合同。

（2）資料歸檔階段。對合同進行存檔保管。合同發生變更，應及時變更手續和進行備案登記。如果農民以口頭形式確定土地流轉關系，應積極引導雙方簽訂書面流轉合同并進行登記，避免因權利義務不明確而引起不必要的糾紛

（3）跟蹤服務階段。應建立專業的農村土地經營權流轉管理機構，健全備案審查制度，對流轉成功的項目進行登記備案，以便進行數據化管理。

4.4? 完善農村社會保障體系

農民收入比較單一，大多數農民收入來自外來務工。一旦喪失勞動能力，其收入只能依靠種地。對于農民，土地具有不可替代的生活保障功能。想讓農民大膽地流轉土地，就必須消除農民對土地的依附性。因此，必須健全農村社會保障體系，切實保障農民生活水平。

要完善農村社會最低生活保障制度，提高保障金額。晉城市按照年齡范圍設立了不同等級的生活保障金，但對晉城市經濟落后地區農民來說，微薄的補助仍是杯水車薪，無法真正解決農民生活問題。同時，伴隨著農村土地流轉市場風險提高，更應完善相應社會保障制度，實行農村社會最低生活保障制度全覆蓋。晉城市政府及各縣（區）政府應根據當地實際情況制定各縣（區）最低生活標準，切實保障當地農民生活。

完善以養老保險為主的農村社會保險體系。完善相關立法，發揮政府職能，加大財政投入，扶持以養老保險為主的農村社會保險體系。完善農村新型合作醫療，對大病、重病、慢性病等劃分不同報銷標準，擴大報銷藥品范圍。

5? 結束語

晉城市鼓勵和支持發展現代農業，在新型城鎮化建設方面取得成效。通過對“三權分置”下農村土地經營權流轉法律問題的分析和探索發現，晉城市農村土地經營權流轉規模不斷擴大，農業產業體系取得長足進展，但農村土地經營權流轉實踐中仍面臨著流轉價格不確定、流轉程序不規范等一系列問題。要在賦予農村土地經營權物權屬性的基礎上，規范農村土地經營權流轉程序，健全農村土地經營權流轉管理辦法，完善農村社會保障體系，從而提高農民流轉農村土地經營權的積極性。