政策演進中的獨立學院轉設現狀及其變革路徑探析

王鳳華

[摘要]2008年2月22日教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》，該法令頒布后獨立學院開始了轉設發展之路，轉設進程雖然緩慢，但每年都有一批獨立學院轉設成為獨立設置的普通本科高校。本文結合相關數據，對獨立學院的轉設數量、轉設地域分布、轉設后辦學屬性選擇以及舉辦者進行了分析，對獨立學院規范發展的政策制度設計與推進過程進行了梳理。隨著民辦教育新法新政的頒布和分類管理的實施，在新一輪高等教育利益格局變革中，獨立學院應盡快明確發展道路，把握發展機遇。

[關鍵詞]獨立學院;轉設;分類管理

[中圖分類號] G648[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2019）02-0010-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.003

2008年2月22日教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱“教育部26號令”），該法令頒布后獨立學院開始了轉設發展之路，轉設進程雖然緩慢，但每年都有一批獨立學院轉設成為獨立設置的普通本科高校。2018年5月31日教育部發展規劃司公布《關于2018年擬批準設置高等學校的公示》，公示中又有3所獨立學院轉設為獨立設置民辦普通本科學校。同時，浙江大學城市學院、浙江大學寧波理工學院分別宣布，2018年所有新生將按公費標準收取學費，這一舉措，成為獨立學院轉設為公辦普通本科學校的首例。

一、獨立學院轉設進程及現狀

（一）獨立學院轉設進程

2008年至今，教育部共審批了 64 所獨立學院轉設為63 所民辦本科院校（其中沈陽2 所獨立學院聯合轉設為沈陽工學院），加上浙江省2所獨立學院轉設為公辦本科院校，共有66所獨立學院轉設為本科高校。其中，2008年哈爾濱商業大學德強商務學院等 4 所轉設;2009 年東北大學大連藝術學院 1 所轉設;2011 年華中師范大學漢口分校等 14 所轉設;2012 年哈爾濱理工大學遠東學院等6所轉設;2013 年復旦大學上海視覺藝術學院等 11所轉設;2014 年中國地質大學江城學院等8所轉設;2015 年華中科技大學武昌分校等 8所獨立學院轉設;2016年武漢大學珞珈學院等6所獨立學院轉設;2018年福建師范大學閩南科技學院等5所獨立學院轉設（圖1）。

（二）轉設獨立學院地域分布

從已轉設獨立學院的地區分布情況來看，存在較大差異。湖北省是全國獨立學院數量最多的省份，共有 31 所，目前有 14 所轉設，數量居全國第一。東北地區最早開始了獨立學院轉設工作，2008年轉設的4所獨立學院均在東北地區。東北地區是近十年來轉設最多的地區，遼寧省有 12 所獨立學院轉設、黑龍江省有8所、吉林省有5所。另外，河南省有6所轉設、四川省有4所轉設、福建省3所轉設，河北省、安徽省、山東省各有2所轉設。廣東、上海、重慶、江蘇、海南各有 1 所獨立學院轉設。值得關注的是，作為獨立學院大省，浙江省 22 所獨立學院中僅有3所轉設，江蘇26所獨立學院僅有 1所轉設。目前，包括北京、陜西、天津、湖南、山西等14個省（市、自治區）均無獨立學院轉設（圖2）。

（三）轉設獨立學院辦學屬性選擇

在轉設獨立學院中，除浙江省2所獨立學院轉設為公辦高校外，其余均轉設為獨立建制的民辦普通本科高校。從轉設后的各學校章程可以看到，目前已轉設的61所學校中，要求取得合理回報的有8所，不要求取得合理回報的有52所。也就是說，獨立學院轉設為獨立設置的民辦本科高校后，大部分不要求合理回報，也就是非營利性，占轉設為民辦高校的86%。但隨著新的民辦教育促進法及分類管理的實施，所有民辦高校，包括轉設及未轉設的獨立學院在內，都面臨著重新的選擇和登記（圖3）。

（四）轉設獨立學院舉辦者

依據教育部官方公布的信息，我們對獨立學院轉設前后的舉辦者進行了對比分析發現，轉設后絕大部分母體高校選擇退出，僅有3所除外（表1）。其中浙江大學城市學院和浙江大學寧波理工學院這2所學校，母體高校繼續與地方政府合作，轉設為公辦高校。復旦大學上海視覺藝術學院轉設為民辦普通本科高校，轉設后的舉辦者是復旦大學和上海文化廣播影視集團、文匯新民聯合報業集團等5個國有企事業單位共同舉辦，復旦大學以管理等無形資產作價12 000萬元。從獨立學院轉設后的舉辦者可以看到，在轉設后的61所獨立學院中，有54所學校的舉辦者是單一企業事業單位或個人，占89%，絕大部分是獨立學院直接脫離原母體高校，由原參與舉辦獨立學院的投資方直接舉辦。

二、政策持續推進：國家制度設計

關于獨立學院的“轉設”一詞最早出現于2006年，在教育部發布的《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》中提出，“獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通本科高校”。 2008年頒布的“教育部26號令”中并沒有提到轉設，但在隨后的工作說明中指出，“對已設獨立學院給予五年的過渡期：基本符合“教育部26號令”要求的，教育部組織考察驗收，并對考察驗收合格的獨立學院核發辦學許可證。符合普通本科高等學校設置標準的，可申請轉設民辦高等學校，頒發民辦教育辦學許可證”。根據這一要求，獨立學院可以選擇繼續舉辦，或者轉設民辦，但前提條件是要符合普通本科高等學校設置標準，沒有達到要求的要不斷完善條件達到標準。為持續推進“教育部26號令”的政策執行，2009 年教育部辦公廳下發了《關于編報省級獨立學院五年過渡期方案》，給出了繼續舉辦、轉設民辦、終止辦學、回歸母體、數校合并5條獨立學院發展道路。

教育部《關于“十二五”期間普通高等學校設置工作的意見》中提出“對于布局合理，條件具備，辦學行為規范的獨立學院，可以按照普通高等學校設置程序，申請轉設為獨立建制的民辦本科學校”，并表示獨立學院不受“一年西部、一年中東部、一年民辦”節奏的影響，“2014年以前每年均可開展獨立學院轉設的審批工作”。從系列政策導向中可以看出，教育主管部門極力推進獨立學院的轉設工作。2017年，《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》指出“對布局合理，條件具備，辦學行為規范的獨立學院，鼓勵按照普通高等學校設置程序，申請轉設為獨立設置的本科學校”。相比之前的政策不同之處在于，鼓勵轉設為獨立設置的本科學校，而不單單是民辦本科學校，增加了獨立學院轉設道路選擇的多樣性。

教育部相關領導在關于獨立學院規范發展的講話中指出，根據26號令的要求，教育部對獨立學院的規范發展提出了6條路徑，并要求各地組織獨立學院研究確定符合當地以及自身實際情況的規范目標。第一是繼續舉辦獨立學院;第二是轉設為獨立設立的民辦本科高校;第三是并入母體公辦學校;第四是與政府合作轉為公辦學校;第五是和其它的公辦、民辦學校合并;第六是調整為其它層次的學校或者撤銷。雖然教育部給出了獨立學院發展的多條路徑，但從目前情況來看，大部分學校選擇了轉設和繼續辦獨立學院。其中以轉設為民辦高校的居多，有2所是合并以后轉設，僅有兩所轉設為公辦高校，另外也有個別獨立學院停止招生。

2016 年 11 月，隨著《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定 》（以下簡稱《修改決定》）法律的頒布及相關配套文件的實施，必將加快獨立學院規范發展的進程。2018年教育部等十三部門關于印發《民辦教育工作部際聯席會議2018年工作要點》中最重要的一條就是要修訂教育部令26號，重新研究制定獨立學院發展的路徑和政策措施。同年5月份教育部辦公廳在全國獨立學院范圍內開展了基本情況問卷調查工作，調查的主題是全面梳理獨立學院發展的基本情況、面臨的重大問題和突出困難，了解舉辦者、教職工、學生、社會相關方面對獨立學院發展的意見建議，找準制約發展的體制機制問題，提出未來發展的路徑政策，指導獨立學院健康發展。調查內容包括學校基本情況、舉辦者情況、規范發展考慮、法人治理結構、經費使用情況、師生權益保障情況、政策建議。調查工作旨在摸清目前獨立學院現狀，找出制約獨立學院規范發展的關鍵因素，為下一步的政策修訂提供依據。獨立學院的發展也必將迎來一個新的轉折。

三、獨立學院未來發展道路選擇

（一）制度上以轉設為主，多元發展政策推進

無論“從教育部26號令”及相關的政策文件中，還是教育部有關領導的官方講話中，政策的側重點在于規范獨立學院的發展，對于未來發展道路從來都不止“撤、并、轉”，獨立學院仍可作為長期存在的組織形式，轉設并不是唯一道路選擇。但隨著政策的推進，教育部對獨立學院的未來發展從頂層設計上來講，要么選擇民辦本科，要么是公辦本科[2]。尤其是以“教育部26號令”為核心的政策出臺，對獨立學院辦學模式進行規范的同時，打開了獨立學院轉設的合法性閘門，為獨立學院的不確定未來提供了一個發展方向[3]。盡管轉設并不是獨立學院的唯一出路，但政策卻明顯起到引導和推動作用，并在很大程度上加速了獨立學院轉設的進程。

對舉辦高校而言，近年來，政府對公辦高校學生的生均撥款不斷提高，招收獨立學院學生不存在經濟優勢，獨立學院作為創收組織的價值大大降低[4]。對投資方而言，最大的轉設動力來自于轉設成民辦本科院校后可以大幅減少或者免于上繳掛靠母體公辦高校的品牌資源使用費[5]。加上母體高校的光環，隨著延長其價值和作用逐漸變弱，母體高校的影響力隨之變小[6]，這些因素都增加了投資方選擇終止合作的可能性。從目前轉設情況來看，多數是由民營企業或個人等真正社會力量投資舉辦的獨立學院，而對于由母體高校與地方政府、校辦企業、國有企業、基金會等合作舉辦的獨立學院轉設意愿比較小。隨著《民辦教育促進法》的頒布和分類管理的持續推進，民辦學校的法人屬性和產權歸屬將得到清晰的界定，營利性和非營利性相關的優惠和支持政策將逐步出臺，這些都將進一步增強獨立學院轉設的動力。

（二）舉辦者上明確道路，做好分類管理

隨著新法新政的實施，獨立學院同其他民辦高校一樣，不能再處于混沌狀態，要在營利性與非營利性之間做出選擇。但相比其他純民辦高校，獨立學院在選擇營利性或非營利性道路上面臨著更多的障礙。除了“校中校”型獨立學院以外，大部分獨立學院有多個投資主體，包括個人、企事業單位、股份制融資、外企或合資企業等。從混合所有制的視角來看，獨立學院中既有國有資本，又有集體資本，還有民營資本、國外資本[7]。如果獨立學院選擇非營利性，其中的民營經濟主體不能取得辦學收益;如果選擇營利性，作為舉辦方的公辦高校、政府、事業單位必須選擇退出。根據2018年8月10日，司法部發布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《修訂草案》）第七條規定，公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。如果獨立學院要選擇營利性，作為舉辦者之一的公辦高校必須退出。

實施民辦高校分類管理改革，意味著民辦高校利益相關者現有利益格局的重新分配和調整。其中，影響最大的是舉辦者。對現有民辦高校舉辦者來說，選擇營利性或者非營利性，都直接關涉切身利益[8]。《修改決定》提出，民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學;營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。對已設民辦高校來說，選擇登記為非營利性的，終止時，進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。對于具體辦法，仍由各省、自治區、直轄市制定，從目前各省頒布的實施意見來看，上海市、湖南省對登記為非營利性舉辦者的補償和獎勵辦法比較具體，多數省份并不明確。現有民辦高校選擇登記為營利性或者非營利性后，舉辦者對學校享有何種權利也不明確。因此，對于民辦高校的舉辦者來說，在嚴格分類后相關配套政策并不明朗的情況，需要理性權衡得與失，根據學校自身發展狀況，做出分類選擇。

（三）學院角度上增強內功，提升辦學水平

雖然此次民辦教育促進法的出臺和相關配套文件，明確了對包括獨立學院在內的民辦高校政策扶持，但獨立學院只有依法辦學、規范辦學，才能獲得健康發展。無論是依據《獨立學院設置與管理辦法》，還是《修改決定》，目前獨立學院的設置標準仍然是參照同級同類公辦學校的設置標準執行。由于獨立學院辦學實踐的復雜性和多樣性，加之先發展后規范的特殊性，按照普通本科學校設置標準，有些獨立學院難過師資關和辦學條件關。在歷次全國獨立學院峰會上，許多獨立學院的董事長和院長表示，對于獨立學院不能按“教育部26號令”的標準一刀切，要實事求是。教育部已經啟動了高校設置標準修訂工作，將按照不同類別、不同標準的思路進行修訂，還允許小規模單科學校存在，獨立學院設立標準必將根據普通本科高校的設立標準隨之變化。

面對外部政策環境的變化，作為優質教育資源和靈活市場機制優勢的獨立學院，首先要擯棄消積等待和停滯觀望的心態，積極改善辦學條件，做好規范工作。其次，要積極轉變教育方式，科學確定辦學定位，堅定不移地走以質量提升為核心的內涵式發展道路。最后，積極服務于區域經濟社會發展，通過專業結構的深化和調整，探索具有自身特色和優勢的發展新方向、新模式，增強自身在高等教育體系中的競爭力，只有這樣，才能在新一輪高等教育利益格局的變革中脫穎而出。展望未來，隨著系列政策和細則的相繼落地和實施，相信包括獨立學院在內的民辦高校在國家進一步重視民辦教育發展的大環境下，迎來新的發展契機。

參考文獻：

[1]闕明坤.我國獨立學院轉設現狀分析及對策研究[J].教育研究，2016（3）：64-71.

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[5]徐軍偉.獨立與依附：內生型獨立學院的兩難選擇[J].教育發展研究，2013（5）：24-27.

[7]闕明坤.混合所有制視角下獨立學院辦學體制創新研究[J].復旦教育論壇，2017（3）：46-52.

[8]黃 崴，李文章.民辦高校分類管理改革的“中間路線”：基于舉辦者視角的分析[J].中國高教研究，2017（2）：19-23.

（責任編輯：王嵐）