落實新法新政背景下民辦中小學治理研究

郎佳 王慧英

[摘 要]隨著《民辦教育促進法修正案》及其系列文件的陸續出臺，面對新形勢、新法律、新政策，了解民辦中小學校治理中面臨的問題，對于推動新法新政的落地，保障民辦學校持續穩定發展具有重要意義。本文通過了解民辦中小學在辦學選擇、法人財產權、師資、內部治理等方面遇到的問題，并從明確民辦學校法人財產權屬、細化辦學補償與獎勵辦法、優化民辦學校用地政策、落實民辦學校教師權益保障、指導和推動民辦學校理性選擇辦學性質、完善民辦中小學的內外部治理機制等方面提出建議，探索新法新政背景下民辦中小學治理道路。

[關鍵詞]分類管理;民辦中小學;法人財產權屬;教師權益

[中圖分類號]G521 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2019）04-0055-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.010

2016年11月，全國人民代表大會常務委員會審議通過了《關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》（下文簡稱《修正案》），國家先后出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》等系列文件。2018年4月教育部公布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》。2018年8月，司法部發布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（下文簡稱《送審稿》）。盡管2017年9月1日新法已經開始實施，部分省市也相繼出臺了《實施意見》，但政策的推進速度非常緩慢。面對新形勢、新法律、新政策，了解民辦中小學校面臨哪些治理問題，對于推動新法新政的落地，保障民辦學校持續穩定發展具有重要意義。

一、L省民辦中小學校的基本情況

2017年，L省有民辦小學28所，在校生數量為46910人，占全省小學在校生數量的2.41%;民辦初中36所，在校生數量為63421人，占全省初中在校生數量的6.59%;民辦普通高中102所，在校生數量為93922人，占全省普通高中在校生數量為14.91%。

（一）辦學主體多元

L省民辦中小學校的辦學主體主要分為個人辦學、企業辦學、民辦非企業單位辦學、多主體合作辦學和公辦學校參與辦學五種情況。其中，個人出資辦學在L省民辦中小學中數量最多，舉辦者主要是在職或退休的教師、公職人員，個別為私營企業老板。此類學校創辦初期，舉辦者投入少量資金，學校經多年辦學積累逐步滾動發展起來。多主體合作辦學主要由個人、企業、教育機構、政府等主體聯合舉辦。公辦學校參與辦學的這部分學校主要是2000年前后在政策鼓勵下發展起來的民辦公助學校。

（二）資產來源多樣

L省民辦中小學校的資產來源主要分為自有資產辦學、租用資產辦學、利用國有資產和集體資產辦學。自有資產的學校土地多數為劃撥，少部分是出讓取得，其校舍均是自建校舍。租用資產辦學以租用企業資產和公辦學校閑置校舍為主。如利用國有資產辦學的S校，最初為區教育局與某房地產開發有限公司合作建立，合同期滿，該校與公司全部費用結清，學校產權和使用權歸區教育局所有。再如某高校的附屬學校是村集體與高校合作辦學，土地與校舍屬于村集體。

（三）任職教師自有為主

L省民辦中小學的教師多數為自有教師，少數學校有公辦教師在校任教。其中，S校公辦教師比例最高。該校現有教師148人，其中公辦教師119人，返聘教師3人，聘用合同制教師26人。公辦教師的五險一金和基本工資由政府承擔，課時補貼、績效工資等由學校承擔，非公辦教師的費用全部由學校支付。

（四）管理權利較為集中

L省民辦中小學校均設有董事會，董事會能夠按照章程定期召開會議，但決策權大多掌握在董事長1人手中。校長多由董事長或其直系親屬擔任，部分為公辦學校在任或退休人員，也有通過社會招聘及校內選聘產生。民辦中小學校絕大部分都建立了黨組織，其中兩所學校成立了黨委，其余學校都建立了黨支部。

二、新法新政背景下民辦中小學校治理遇到的問題

（一）選擇問題

1.辦學性質選擇問題。政府和公辦學校參與辦學的民辦中小學校將面臨辦學性質走向的選擇問題，是繼續民辦道路還是轉為公辦體制。下面以S校為例：該校建于2005年，由區教育局與房地產開發有限公司合作建立，是一所九年一貫制的民辦學校。區教育局將兩所公辦學校作為先期投入，房地產公司負責學校的建筑及配套等，S校每年支付給公司一定費用，2015年十年合同期滿，學校與公司結清全部費用，學校的產權和使用權歸區教育局所有。同時，該校現有教師近80%為公辦學校教師。對于S校是轉制為公辦學校還是繼續沿著非營利性民辦學校的道路發展，當地教育行政部門也比較為難。若繼續作為民辦學校存在，高比例的公辦教師顯然不合適。但如果將該校轉制為公辦學校，也將面臨無編制教師安置、已交納學費處理、學區劃分、優質教育資源如何保障等系列問題。

2.“營”“非”選擇問題。《修正案》明確規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”[1]據此，義務教育階段的民辦學校一定是非營利性學校，而高中階段的民辦學校則面臨著營利性和非營利性的選擇問題。L省的民辦高中分為兩類，一類是獨立設置的民辦高中，另一類是民辦初中、高中在一起的完全中學或民辦小學、初中、高中一體的十二年一貫制學校。前者僅僅是營、非選擇問題，后者若將高中選擇為營利性民辦學校，那么還將涉及到土地、校舍、其他資產等與義務教育階段學校剝離的問題。面對選擇，一些學校的舉辦者明確表示，學校高中階段選擇為非營利性民辦學校。但也有一些舉辦者處于猶豫、徘徊、觀望中。以Y教育集團為例，該校在市、高新區、兩個縣共有四個校區，出讓和劃撥土地各兩塊，校舍等資產全部自有。四個校區均為小初高一體的十二年一貫制學校。集團董事長認為：“現在非營利學校的具體扶持政策沒有出臺，省里《非營利性民辦學校認定管理辦法（試行）（修改稿）》只是說按照扶優扶強扶需的原則，各級政府探索建立差額、定額、項目、獎勵性補助等，但究竟怎么補、補多少，并沒有明確規定。看不到具體的規定，無法權衡，難以做出營利性與非營利性選擇的決定。此外，假若我想將高中辦成營利性學校，那么我們四個校區都有高中怎么分割？資產如何計算？土地由劃撥轉為出讓的費用如何補繳？這些都是有待進一步明確的問題。”

3.繼續辦學與終止辦學的選擇問題。調研中，個別舉辦者由于多種原因，對于是否繼續辦學已產生動搖。有舉辦者表示，我辦學二十余年，最后的資產如何核定？怎樣清算？“給予出資者一定額度的補償或者獎勵”，補償和獎勵依據什么？究竟如何計算？目前尚無明確規定，而這些也是學校選擇繼續辦學與終止辦學的關鍵性問題。如果學校終止辦學，但辦學結余沒有現金，均以固定資產形式存在，那么地方政府如何獎勵民辦學校？此外，其他利益相關者的權益如何保障，如學生怎樣分流？是否具有轉學的自由選擇權？教師如何安置等問題都有待進一步明確。

（二）資產問題

1.清產核資問題。《修正案》規定，終止時，民辦學校的財產依照本法規定進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵[2]。L省的民辦中小學多數是滾動發展起來的民辦學校，目前辦學積累已達到一定規模，但部分學校并沒有明確學校的原始出資比例，因此原始出資額界定困難。有舉辦者提出，這種情況要怎么計算？舉辦者、出資人多年來以知識、技能、管理等方式投入的無形資產是否屬于原始出資額范疇？由誰來組織清算？如何開展清算？

2.租用校舍問題。《送審稿》規定，實施學歷教育的民辦學校使用土地，地方人民政府可以依法以招拍掛或者協議方式供應土地，也可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應土地，土地出讓價款和租金，可以給予適當優惠并可以在規定期限內按合同約定分期繳納[3]。而該省《非營利性民辦學校認定管理辦法（試行）（修改稿）》第八條明確，實施學歷教育的非營利性民辦學校非產權獨立使用的土地、校舍和其他資產所占比例分別不超過全部土地、校舍和其他資產的四分之一。這一規定可以有效遏制部分舉辦者借租用校舍變相營利的想法，但也帶來了一些問題，比如，目前部分學校的校舍全部為租用，這種情況怎么辦？有舉辦者說，我們租用市教育局的閑置校舍十余年，分類管理后，能否繼續租用？如果真的要求非營利性學校租用的土地、校舍等不超過四分之一，而非產權校舍本來就是閑置校舍，已經能夠滿足教學要求，是否還要再擴大三倍？

3.土地出讓金問題。有高中的舉辦者提出，我想選擇營利性民辦學校，但學校的土地都是通過劃撥方式取得，該如何處理？若需要補繳土地出讓金？按何種標準繳納土地出讓金？土地市場評估價格是政府確定，還是由有資質的第三方評價機構進行價格評估？

4.資產界限模糊問題。 調研中發現部分個人出資舉辦的學校，仍把學校視為自己的私產，存在著公私不分的情況。導致舉辦者和學校的財產界限非常模糊。某舉辦者談到，“我用私人資金辦學，學校發展中需要的錢、物我會用私產進行投入，所以當我自己用錢、物的時候從學校拿出一部分很正常。”

（三）教師問題

1.民辦學校中的公辦教師問題。民辦學校的自有教師沒有異議，主要是前文提到的部分民辦學校的公辦教師怎么辦？如S校公辦教師數占到教師總數的80%，如果該校選擇為非營利性民辦學校，即便政府對非營利性民辦學校有扶持政策， 80%的公辦教師比例仍然過高。這也是調研中區教育局長提出的疑問。還有部分學校內有少量公辦教師，舉辦者關心非營利性民辦學校是否可以有公辦教師？若可以，比例應當限制為多少？目前還沒有明確規定。如有了明確規定，超出規定數額的公辦教師要在多長時間內撤出，是否會給學校留有足夠的過渡期？

2.教師權益保障問題。一方面，民主管理和民主監督制度不健全。調研中發現有的民辦學校工會組織薄弱，教職工代表大會等民主管理和民主監督制度不健全或形同虛設，這導致教職員工的合法權益得不到有效保障，教職工缺少組織認同感和集體歸屬感;另一方面是關于評獎、培訓等同等待遇問題。多所民辦學校反映，盡管國家政策文件已多次提到民辦學校在評獎、培訓等與公辦學校享受同等待遇，但在實際中很難同等。某位校長提到市優質化高中評比等活動，民辦學校很難有機會，希望分類管理后，政府想著民辦學校，尤其是非營利性民辦學校。另一校長說：“每到填表寫市級優秀教師、骨干教師等數量時，我都很難受。市里的各種評獎文件要么是不下到民辦學校，要么是直接注明不含民辦學校，我國的老師不是不優秀，是沒有機會。而且這些評獎越到高級別的獎項越是以下面的獲獎為基礎，沒有這些獎項其他獎我們更沒有辦法獲得，我們需要公平競爭的機會。”Y教育集團的幾位分校校長提到，公辦學校的教師幾年下來差不多都參加過省培、國培等培訓，而民辦學校的普通老師根本沒有機會，我們學校只有各分校校長這個級別的才參加過此類培訓。

（四）管理問題

1.辦學自主權與政府監管之間的平衡問題。訪談中一位董事長談到，現在民辦中小學的學費實行的是政府指導價，招生政策也在收緊。以后政府對非營利性民辦學校的管理會不會與對公辦學校的管理趨同，很是擔心。民辦學校的優勢在于體制、機制靈活，擁有一定的辦學自主權，如何在自主權與有效監管之間達到平衡，希望政府能夠考慮，不要讓非營利性民辦學校越來越像公辦學校。

2.部分民辦中小學權力過于集中在舉辦者個人或其家族成員。以Y校為例，學校校長由舉辦者本人擔任、女兒為小學和初中的校長、兒子為高中校長、女婿為后勤校長、兒媳任幼兒園園長。其中，兒子、女兒、女婿三人均為董事會成員。這種模式在民辦學校發展初期的確減少了交易成本，但是隨著辦學規模的逐漸擴大，個人主導或家族化管理模式容易聽不進他人的建議，一旦一個重大決策失誤，將影響學校的穩定。

3.學校的權力交接問題。許多民辦學校創辦初期是依靠舉辦者的個人魅力來支撐學校發展，而隨著學校的壯大，部分舉辦者已年近七旬，學校管理權交接問題凸顯。交接程序以及接管人員的選擇問題，將影響學校穩定及其未來走向。目前個別學校存在校長選聘機制不健全，或不按章程操作現象。

4.董事會、監事會作用發揮問題。調研中，發現個別學校董事會有退休或離崗未及時更換現象，部分學校未設立監事會，即便設立監事會的學校，其作用發揮極其微小。同時，民辦中小學存在人員比例、教學經驗、議事方式、表決程序等不合乎新政規定的現象，有待進一步調整。

5.黨的領導核心地位尚未確立。調研發現，部分學校黨組織負責人不是董（理）事會成員且在學校管理隊伍中地位不高，在舉辦者面前唯唯諾諾。不少學校黨的機構不健全或被虛化，與董事會、校行政關系不協調，黨組織的核心作用和監督作用難發揮。

三、新法新政背景下完善民辦中小學治理的建議

（一）明確財產權屬和補償獎勵辦法

一是明確舉辦者財產和學校法人財產的界限，建議盡早對舉辦者的投入、結余和學校財產進行審計，對辦學投入、合法分配、債權債務等財產屬性進行明確界定。

二是在充分考慮學校辦學歷史的基礎上，進一步明確非營利性學校的補償和獎勵辦法。《上海市民辦學校分類許可登記管理辦法》（2017）明確，補償金額=（出資金額+折算利息）-（合理回報+折算利息），獎勵金額=年度學費收入×（0.1×檢查合格次數-0.5×檢查不合格次數）[4];浙江省主要考慮舉辦者原始出資和2017年8月31日之前投入的后續出資及出資合理回報，合理回報不超過銀行同期貸款基準利率的兩倍，已取得合理回報的作相應扣減[5];湖北省非營利性民辦學校按照在2017年9月1日前的出資，清償后的剩余資產可按不高于經確認的出資額返還舉辦者，仍有結余的，可視情況給予舉辦者學校凈資產15%的獎勵[6]。

（二）進一步優化民辦學校用地政策

一是關于民辦高中最為關注的營利性學校補繳土地出讓金問題，按照什么方式、以什么價格、多長時間內補完等問題有待進一步明確，這是民辦高中選擇分類的關鍵性問題。海南省《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》（2018）規定，以劃撥方式取得的用地，不改變土地用途的，應按規定補辦土地使用權出讓手續，并按國土部門同意補辦時該宗地經確認的市場評估價格40%補繳土地使用權出讓金，土地出讓價款可按有關規定在規定期限內按合同約定分期繳納[7]。《廣東省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》（2018）提出，現有民辦學校選擇登記為營利性學校的，其通過劃撥方式取得的用地，應按規定實行有償使用，繳納土地出讓金。土地使用權人申請改變全部或者部分土地用途的，政府應當將申請改變用途的土地收回，按時價定價，重新依法供應[8]。《溫州市人民政府關于進一步深化綜合改革促進民辦教育健康發展的實施意見》（2018）規定，現有非營利性民辦學校轉登記為營利性民辦學校，原以行政劃撥方式供地的，分類登記后，其土地作為國有資產保留，需要由劃撥改為出讓的，原土地使用者按照擬出讓時的出讓土地使用權市場價格減去擬出讓時的劃撥土地使用權權益價格的差價補繳土地出讓金，土地出讓價款可在規定期限內一次性繳納或按合同約定分期繳納[9]。

二是關于非營利性民辦學校租用校舍辦學問題。對于租借校舍辦學問題的處理，既要遏制辦學者變相營利，也要充分考慮到現階段各地中小學教育發展的實際情況，不宜操之過急。如《黑龍江省各類民辦教育機構設置標準》（2010）中，規定民辦普通中小學應擁有固定、獨立、相對集中的校園和校舍。建校初期，應具有自有產權的校園校舍。隨著辦學規模擴大，學校舉辦者自行建設校舍有困難的，允許租借部分校舍，但不得超過校舍總面積的三分之一。租借校舍應具有法律效力的契約，租借期限應不少于一個辦學周期。湖北省政府允許社會力量使用其他非科教用途的土地先辦學，用五年的時間作為考察期限。如果五年后學校還在持續經營，則可以直接協議出讓方式而非招拍掛方式取得土地，辦理用地手續。同時，湖北省鼓勵采用租賃方式供應教育設施用地，支持實行長期租賃、先租后 讓、租讓結合的土地供應方式[10]。

（三）制定并落實民辦學校教師相關政策

一是非營利性民辦學校的公辦教師比例問題，比例過高顯然不妥，但究竟多少適宜，還需要根據各個地區的實際情況制定標準。如《浙江省民辦學校教師隊伍建設實施辦法》（2018）規定公辦學校在編教師到民辦中小學任職任教管理不得超過該民辦中小學校教師總數的20%，并且同一名公辦學校在編教師在民辦中小學校累計任職、任教時間不超過6年，教師編制調整將于2022年底之前規范到位[11]。二是在評獎評優等方面要真正落實民辦學校教師與公辦學校教師公平對待。

（四）指導和推動民辦學校理性選擇辦學性質

一是關于辦學性質選擇問題，各地政府部門既要結合學校的辦學歷史、現實狀況，本地區教育發展情況等因素，又要充分考慮舉辦者、出資人、教師、家長、學生、社會等各相關者的利益訴求，遵循從實際出發、顧全大局、穩定為先的原則，因地制宜、一校一策。山東省聊城市《關于促進城區初中教育均衡發展的意見》（2018）中提出，在充分調研論證的基礎上，逐步將部分民辦學校轉制為公辦學校。筆者建議對于某些民辦中小學學校比例不是很高的省市來說，從滿足人民群眾選擇性教育需求的角度看，不宜鼓勵民辦學校轉制為公辦學校[12]。

二是關于營非選擇問題。當前，《修正案》已經生效，在法律層面上，民辦學校進行分類選擇已無障礙。當然，由于關于分類管理的地方實施辦法尚未確定，關于兩類學校的分類扶持政策尚不清晰，“一校一策”不知如何實施，對于絕大多數民辦學校而言，是選擇非營利性還是選擇營利性，確實是很難做出的決定。盡管如此，民辦學校及其舉辦者還是應該在現有條件下，深入研究相關政策、清查學校資產狀況，為分類選擇和在新的法律政策環境下推進學校可持續發展打好基礎。地方政府也應加快完善地方政策的速度，為民辦學校分類選擇提供一個清晰的法規和政策環境。

（五）完善民辦中小學的內外部治理機制

一方面，要協調好政府與民辦學校之間的關系。在嚴格監管的同時，要給予民辦學校充分的辦學自主權，發揮民辦學校的體制機制優勢。另一方面，民辦學校要完善董事會、監事會制度，豐富其成員構成，建立健全議事章程，規范其決策運行程序。理順董事長、校長、黨組織負責人間的關系。在完善民辦中小學的治理結構時，必須在制度上和組織上保證黨在學校中的政治領導核心地位。

參考文獻：

[1][2]中國人民代表大會. 全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國民辦教育促進法》的決定[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007550.htm.

[3]中華人民共和國司法部.中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-08/10/tzwj_38281.html.

[4]上海市人民政府.上海市人民政府關于印發《上海市民辦學校分類許可登記管理辦法》的通知[EB/OL].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw54536.html.

[5]江蘇省人民政府.省政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見[EB/OL].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2018/3/1/art_46143_7498102.html.

[6][10]湖北省人民政府.省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見[EB/OL].http：//www.hubei.gov.cn/govfile/ezf/201712/t20171228_1238492.shtml.

[7]海南省人民政府. 海南省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見[EB/OL].http：//www.hainan.gov.cn/hainan/szfwj/201802/1282e06a8b08454aa4dca70.

[8]廣東省人民政府. 廣東省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見[EB/OL]. http：//www.lg.gov.cn/bmzz/fgj/xxgk/zdly/jgzcgl/201808/t20180822_13958937.htm4cb09db39.shtml.

[9]溫州教育網.溫州市人民政府關于進一步深化綜合改革促進民辦教育健康發展的實施意見[EB/OL]http：//edu.wenzhou.gov.cn/art/2018/10/10/art_1324591_21696220.html.

[11]浙江省教育廳.浙江省民辦學校教師隊伍建設實施辦法[EB/OL]http：//jyt.zj.gov.cn/art/2018/5/4/art_1543960_28519751.html.

[12]聊城市人民政府.關于促進市城區初中教育均衡發展的意見[EB/OL]http：//www.liaocheng.gov.cn/zwgk/zwdt/zytz/201807/t20180717_89997.html.

（責任編輯：滕一霖）