京津冀大氣污染 聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗(yàn)與思考

牛桂敏 屠鳳娜

京津冀地區(qū)是我國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一。大氣污染的流動(dòng)性、跨區(qū)域特征，使得三地各自為政難以獨(dú)善其身，“同霧霾，共命運(yùn)”聯(lián)防聯(lián)控成為必然選擇。五年來，京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控取得了明顯成效，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，也還存在一些問題需要進(jìn)一步思考、完善。

一、“同污染，共治理”聯(lián)防聯(lián)控成效明顯

五年來，京津冀地區(qū)同呼吸，齊努力，建立京津冀大氣污染傳輸通道治理協(xié)作機(jī)制，啟動(dòng)實(shí)施國(guó)五排放標(biāo)準(zhǔn)，超額完成淘汰黃標(biāo)車和老舊車任務(wù)，京津冀大氣污染傳輸通道城市完成電代煤、氣代煤470萬戶，削減散煤1000余萬噸。北京、天津、保定、廊坊主城區(qū)實(shí)現(xiàn)散煤“清零”。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成效逐漸顯現(xiàn)，區(qū)域空氣質(zhì)量得到了顯著改善。

1.重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障成效明顯。2014 年，為保障APEC會(huì)議期間空氣質(zhì)量，京津冀區(qū)域首次同步采取了一系列“史上最嚴(yán)”的管控措施，即企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行、工地停工、居民調(diào)休放假等，制造出夢(mèng)幻般的“APEC藍(lán)”。此后，又相繼創(chuàng)造出2015年的“閱兵藍(lán)”、“上合藍(lán)”、2016和2017年的“兩會(huì)藍(lán)”“全運(yùn)藍(lán)”等，顯示出聯(lián)合管控的合力效果。

2.區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。2017年，北京、天津、河北省PM2.5年平均濃度值分別為58微克/立方米、62微克/立方米、65微克/立方米，比2013年分別下降35.6%、35.4%、39.8%，均超額完成了“大氣十條”確定的目標(biāo)任務(wù)。區(qū)域內(nèi)13個(gè)城市PM2.5平均濃度為64微克/立方米，比2016年下降9.9%，比2013年下降39.6%。除臭氧以外，污染指標(biāo)呈明顯下降趨勢(shì)，重污染天數(shù)也明顯減少，區(qū)域空氣質(zhì)量呈現(xiàn)整體改善趨勢(shì)。

二、“同治理，共機(jī)制”聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)驗(yàn)可取

1.國(guó)家牽頭，強(qiáng)力推進(jìn)。京津冀大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控始終是由國(guó)家層面牽頭推進(jìn)。2013年成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。協(xié)作小組每年在京津冀輪流召開聯(lián)席會(huì)議，共同研究部署京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)工作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域污染治理難題，聯(lián)合保障國(guó)家重大活動(dòng)期間空氣質(zhì)量等。2018年7月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，又“升格”為領(lǐng)導(dǎo)小組，保證了京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控落到實(shí)處，有利于提高協(xié)作力度，提升整體效能。

2.頂層設(shè)計(jì)，方案引領(lǐng)。2013年，環(huán)保部等部委聯(lián)合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。2016、2017年，環(huán)保部組織制定了《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016—2017年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》。2018年，生態(tài)環(huán)境部制定《京津冀及周邊地區(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》等。這些頂層設(shè)計(jì)方案，為推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供了重要的行動(dòng)依據(jù)和方案引領(lǐng)。

3.協(xié)作機(jī)制，保障落實(shí)。信息共享機(jī)制：京津冀三地依托國(guó)家現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)，建立了區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)管等專項(xiàng)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)監(jiān)測(cè)信息的共享，為區(qū)域重大環(huán)境問題研究決策提供信息支撐。空氣污染預(yù)報(bào)預(yù)警機(jī)制：建立區(qū)域空氣重污染監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，及時(shí)互通預(yù)警信息，實(shí)施統(tǒng)一預(yù)警。在全國(guó)率先統(tǒng)一了空氣重污染應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，為統(tǒng)一應(yīng)對(duì)區(qū)域性空氣重污染、協(xié)同采取減排措施建立了基礎(chǔ)。聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制：建立區(qū)域重度污染天氣的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，共同啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急措施，遏制重大污染的發(fā)生。環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制：從區(qū)域、部門、社會(huì)三個(gè)層面開展規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)會(huì)商，同時(shí)，建立了專家參與的工作機(jī)制，提高區(qū)域內(nèi)規(guī)劃和項(xiàng)目的科學(xué)性和環(huán)境友好度，有效地避免不利環(huán)境的影響。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制：建立京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動(dòng)車排放控制協(xié)作機(jī)制、京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，形成了有部署、有行動(dòng)、有標(biāo)準(zhǔn)，相互支持、共同配合的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法局面。治理結(jié)對(duì)工作機(jī)制：京津冀大氣污染防治核心區(qū)設(shè)立后，北京市與保定市、廊坊市，天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結(jié)對(duì)工作機(jī)制，促進(jìn)了河北省相關(guān)地市的鍋爐淘汰治理和散煤清潔化工作。

4.統(tǒng)一行動(dòng)，攻堅(jiān)克難。一是淘汰落后產(chǎn)能。五年來，京津冀地區(qū)共淘汰煉鐵產(chǎn)能8153萬噸、煉鋼10032萬噸、焦炭3303萬噸、水泥10512萬噸、平板玻璃8927萬重量箱。二是強(qiáng)化燃煤污染治理。五年來，京津冀地區(qū)共完成現(xiàn)役煤電機(jī)組超低排放改造230.68億千瓦，淘汰燃煤小鍋爐25.5萬臺(tái)。京津冀豫四省共壓減燃煤6211萬噸，累計(jì)比2012年壓減9100萬噸，實(shí)現(xiàn)京津保廊“無煤區(qū)”。清理整頓“散亂污”企業(yè)6.2萬余家，據(jù)估算，對(duì)PM2.5濃度下降的貢獻(xiàn)率高達(dá)30%左右。三是防控機(jī)動(dòng)車污染。五年來，京津冀地區(qū)淘汰黃標(biāo)車、老舊車1010.7萬輛，推廣新能源車71.68萬輛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年完成加油站儲(chǔ)油庫油氣回收改造2.2萬座，建設(shè)充電站2668座、充電樁5.87萬個(gè)。“2+26”傳輸通道城市已經(jīng)全面供應(yīng)符合國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)油品，即將全面供應(yīng)符合國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)的汽柴油，并推廣使用車用乙醇汽油，大大減少排放顆粒物污染。

5.督察問責(zé)，倒逼治理。2017年4月，環(huán)境保護(hù)部派出的28個(gè)督查組，對(duì)“2+26”傳輸城市開展為期一年、歷經(jīng)25輪次的大氣污染防治強(qiáng)化督察。環(huán)保部對(duì)督察中發(fā)現(xiàn)的問題持續(xù)公開通報(bào)，截至2018年2月下旬，已向“2+26”通道城市政府發(fā)出332封督辦函。2017年北京市對(duì)2個(gè)黨組織、98名責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，其中局級(jí)干部17人、處級(jí)干部47人、科級(jí)及以下干部34人;給予黨紀(jì)政紀(jì)處分63人、誡勉談話28人、通報(bào)7人。同時(shí)，京津冀地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行“最嚴(yán)環(huán)保執(zhí)法”，強(qiáng)化嚴(yán)重污染環(huán)境行為的刑事問責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年京津冀三地共立案查處違法案件9.3萬余起，抓獲犯罪嫌疑人三千余人，關(guān)停取締違法企業(yè)三萬余家，罰款金額共計(jì)41億余元，同比分別增長(zhǎng)340%、30%、170%和350%。強(qiáng)化督查、嚴(yán)格問責(zé)、環(huán)境壓力倒逼京津冀發(fā)展方式、企業(yè)生產(chǎn)方式向綠色轉(zhuǎn)型。

三、“同機(jī)制，共完善”聯(lián)防聯(lián)控有待深化

盡管京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控成效明顯，但排放總量依然較大，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2017中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2017年74個(gè)城市中，空氣質(zhì)量相對(duì)較差的10個(gè)城市中河北省依然有6個(gè)城市在列。

1.公眾對(duì)“常態(tài)藍(lán)”的渴望，呼喚常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制。“會(huì)議藍(lán)”現(xiàn)象，使公眾發(fā)現(xiàn)霧霾并非不可治理，但活動(dòng)期結(jié)束后，超常規(guī)管制措施解除，積壓的企業(yè)生產(chǎn)訂單、工地施工進(jìn)度、機(jī)動(dòng)車出行需求會(huì)集中釋放，造成污染物的快速爆發(fā)式排放。這表明：污染物排放需求并沒有從源頭上被抑制，而只是換了個(gè)時(shí)間窗口更集中地排放出來而已。公眾渴望“會(huì)議藍(lán)”能夠變成“常態(tài)藍(lán)”。這就需要在總結(jié)、分析的基礎(chǔ)上，將可行的臨時(shí)性、應(yīng)急性措施逐步變成常態(tài)化措施，形成常態(tài)化的聯(lián)防聯(lián)控治理機(jī)制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型，從源頭上解決空氣污染問題。

2.環(huán)保“陣痛”的加劇，召喚規(guī)范化、透明化執(zhí)法。2017年以來，京津冀大氣污染治理的“陣痛”加劇。面對(duì)環(huán)保“陣痛”，只有堅(jiān)持綠色發(fā)展理念的定力，加大聯(lián)防聯(lián)控力度不動(dòng)搖，才能倒逼區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型。要在不斷健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律法規(guī)政策體系的基礎(chǔ)上，持續(xù)推動(dòng)常態(tài)化、全覆蓋的環(huán)保督察、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，形成嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為的高壓態(tài)勢(shì)，共同保障京津冀區(qū)域環(huán)境安全。加快建立京津冀區(qū)域間大氣污染公益訴訟聯(lián)動(dòng)機(jī)制、法院執(zhí)行聯(lián)動(dòng)小組，確保區(qū)域案件裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。嚴(yán)格依法行政、依法治理，改善環(huán)保執(zhí)法細(xì)節(jié)，避免“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，“拍腦門”“拍大腿”式行政。提升執(zhí)法透明度，讓企業(yè)和公眾對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)看得明白，心中有數(shù)，力求“心悅誠(chéng)服”，才能減少誤解和對(duì)立情緒，提高公眾參與度和滿意度。

3.治理難度加大，需要智能化、精細(xì)化監(jiān)管。環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境治理的基礎(chǔ)和頂梁柱，是千里眼和順風(fēng)耳。要精準(zhǔn)找到污染源，分清治理責(zé)任，必須為環(huán)境監(jiān)管插上智能的翅膀，讓監(jiān)管與智能相伴。京津冀地區(qū)應(yīng)加快建立完善區(qū)域大氣環(huán)境智能監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。針對(duì)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)存在的國(guó)控省（市）控點(diǎn)位過度集中在建成區(qū)、行政交界，污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)主要監(jiān)控重點(diǎn)排污企業(yè)，空間密度和點(diǎn)位布局不盡合理，普通排污企業(yè)、農(nóng)村地區(qū)管控力度偏弱，存在盲點(diǎn)、盲區(qū)、盲時(shí)，難以具備整體普遍意義上的監(jiān)管等短板，可以考慮充分利用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)+智能傳感器等技術(shù)，建設(shè)集布點(diǎn)科學(xué)、密度合理、覆蓋全境、智能化、立體化的大氣環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系——“天網(wǎng)”。將污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)控面逐步擴(kuò)大至全部排污企業(yè)、污染源，讓偷排偷放行為無縫可鉆。

加快建立京津冀大氣環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)。優(yōu)化整合全域環(huán)保、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)林、市容、氣象、質(zhì)監(jiān)、測(cè)繪等部門以及相關(guān)科研院所和技術(shù)部門的監(jiān)測(cè)站網(wǎng)及數(shù)據(jù)資源，打破“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”，促進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，既能減少數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)的重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi)，降低信息數(shù)據(jù)的失真率和錯(cuò)誤率，減少政府決策的隨意性、沖動(dòng)性和孤立性，又有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣環(huán)境問題的綜合治理和系統(tǒng)治理。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等智能信息技術(shù)，建設(shè)集采樣監(jiān)控、數(shù)據(jù)處理、質(zhì)量控制、智能應(yīng)用、信息共享發(fā)布等功能為一體的大氣環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為區(qū)域環(huán)境狀況評(píng)價(jià)、變化趨勢(shì)分析、預(yù)測(cè)預(yù)警及綜合監(jiān)管，環(huán)境污染防治行動(dòng)成效評(píng)估，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核及領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，生態(tài)環(huán)境管理、政府部門決策以及保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，提升政府協(xié)同治理能力等提供大數(shù)據(jù)、數(shù)學(xué)模型、規(guī)律把控等技術(shù)支撐。實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域空氣環(huán)境狀況監(jiān)管的全覆蓋，構(gòu)建全域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。