河南省學前教育質量監管問題研究

趙丹

[摘? ? ? ? ? ?要]? 提升質量是近年來我國學前教育事業發展的重要目標。目前，河南省學前教育事業已獲得較大進步，“入學難”等問題逐步緩解，學前教育事業向內涵式發展轉型，對質量的關注已顯得十分重要。然而，諸多保障和提升質量的措施中，監管具有特殊意義，其通過對教育機構等相關部門的監督、評估和檢查，實現教育資源的優化配置。所以，通過對河南省學前教育的現狀分析，提出有效監管教育質量的策略，為提升河南省學前教育質量做出一點貢獻。

[關? ? 鍵? ?詞]? 學前教育;質量監管;河南

[中圖分類號]? G610? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）06-0008-02

隨著現代學校教育制度的發展，適齡兒童走出家庭，接受教育機構的正式學前教育已成為普遍趨勢。我國3～6歲兒童接受學前教育的比率逐年上升，并有越來越多0～3歲兒童在接受早期教育。學前教育的質量最終關系到每個兒童的生存和發展，并影響著每個家庭的幸福和國家未來的人才儲備。所以，提高質量不僅是滿足當前國民需要的權宜之計，更是推動學前教育事業發展的重要保障。學前教育質量提升的實現不僅受到靜態的資源配置影響，動態的交往互動也起決定性作用。教育監管具備監督和指導的雙重功效，對資源配置和交往互動都會發揮積極的作用，無論是實現最低保障還是尋求持續提升，都具有特殊的不可替代作用。

一、學前教育質量監管的價值導向

學前教育質量監管的價值導向需回應兩個基本問題：（1）如何理解質量？質量的高低標準是什么？（2）如何理解監管，包括質量監管目標是什么，或者說質量監管如何能提升教育質量？這種對價值導向的分析，既能夠解決現實問題，也可探討未來策略。就前者而言，應把學前教育的質量核心定位于實現兒童的生命意義;就后者而言，應把學前教育質量監管職能通過賦權增能來實現持續性的提質。

（一）學前教育質量的核心是實現兒童的生命意義

教育是培養人的活動，一切與教育相關的問題，都要基于對人的探討找尋根本性的答案。學前教育質量的研究也不例外。但對人的探討如何入手呢？學者葉瀾認為：“人的生命是教育的基石，生命是教育學思考的原點。在一定意義上，教育是直面人的生命、通過人的生命、為了人的生命質量的提高而進行的社會活動，是以人為本的社會中最體現生命關懷的一種事業。”所以，生命是探討教育問題的起點和最終歸旨。所以，評判教育質量的尺度則是對受教育者的生命（價值、個性、情感等因素）是否尊重和彰顯。那么，基于學前教育的質量來考察，也應從學前教育的相關主體的生命意義角度來審視。無論是優化資源配置、組織教育活動，如不能提高兒童的生命質量、支持兒童建構生命意義，其他關于質量的探討也會毫無價值。這種審視質量的生命視角具有科學性，呈現出動態趨勢，其不是靜止地關注學前教育質量的指標，而是把教育活動主體及其實踐行為、現定質量標準置于生命價值的角度來審視，并根據審視結果來優化實踐行動。

（二）學前教育質量監管通過賦權增能實現持續提升

基于兒童生命發展來思考學前教育質量問題，我們需要承認，質量提升的關鍵在于兒童自身及影響兒童的行為實踐方式的轉變，說明質量的提升必須落實到學校內部的行為上。所以，質量提升演變為學校的行為轉變問題。然而關于行為轉變，通常包括兩種實現方式：一是限制;二是引導。從學前教育質量方面來看，應關注后者，即通過賦權增能來實現目標。學校在一定程度上具有支配教育資源的權力，如不加限制，可能會導致教育資源配置失衡。但需注意，學校還是受公權力影響的主體，其運行需更高級別的公權力機構給予相應管理。所以，學校作為一個資源消費機構，而不是資源生成機構，應通過“賦權增能”來實現持續的質量提升。具體來說，這一理念不是試圖約束和控制被監督者的行為，而是通過給予被監管者一定權力，幫助其提升能力，繼而引發自覺的行為改變，最終實現提升學前教育質量的意圖。

二、學前教育質量監管存在的問題與原因分析

目前，要對學前教育質量加以改革，要更好地實現人們所賦予它的期待，就必須以回顧和總結該領域已存在的實際情況為前提。這就意味著，提出具體的學前教育質量監管策略之前，需要對當前學前教育質量監管的現實給予考察。本文以河南省學前教育為考察對象，深入了解其現實狀況及存在問題，并探尋問題背后的原因。

（一）監管主體：交叉重疊

對學前教育質量提升的監管、評價、指導等職能的履職機構和個人，不只限于各級教育監管機構和督學人員。從河南省區縣層面來看，就包教育行政部門（教育局）、教研部門（教科所或教研室）、教師培訓機構（師培中心等）、評估機構（教育考試評估院等）、行業協會和學術團體（地方學前教育研究會等）。這些多元性的監管主體，在實行監管工作過程中，無法相互協調，并存在職能交叉重疊的情況，對學校來說，重復管理、交叉領導的情況造成了一定負擔。

（二）監管客體：差別對待

在實際監管過程中，因人員不足等因素，區縣層面的教育監管把公立性質的學校納入監管范圍，對私立性質尤其是小型的學校則沒有給予關注。以鄭州市金水區為例，作為學前教育較為發達的地區，該區的教育監管機構劃分監管責任區時，也僅納入公立學校及影響力較大的私立學校，還有多數私立學校未能列入責任區范圍內。另外，公立學校與私立學校在質量監管中的處境也有所不同。比如，就“是否有政府督學定點聯系”這點，公立學校和非公立學校就存在一定差異。可以說，公立學校更為受重視。這與當前政府在推進學前教育事業發展的工作重心有密切聯系，因建設基本有質量的學前教育公共服務體系是各級政府的主要任務，而公立學校是學前教育公共服務體系的主體，因此這些學校在質量監管中得到了更多關注。

（三）督導事項、缺位、錯位

就學前教育監管事項而言，國家層面尚未明確學前教育質量監管的具體事項，而教育部《學前教育督導評估暫行辦法》中提到，督導評估對象為地方人民政府，也未能確定事項提供依據。只有在區縣層面，監管部門才會依據相關文件對學校監管事項有所約定。如鄭州市金水區學校（包括幼兒園）監管的定位是“提高教育教學質量、提升辦學條件進行督導，對教育熱點難點問題開展專項督導”，但卻沒有聚焦于質量提升上。質量監管事項政策依據的缺失，包括“形式缺失”和“實質缺失”：“形式缺失”是找不到任何文本形態的質量監管框架，導致現實工作中，接受監管的學校或執行監管的部門和人員都找不到參照體系，缺乏對話基礎;“實質缺乏”是盡管某地區頒布了質量評估及監管文件，但由于監管運行不暢等因素，使確定的監管事項僅停留于文本形態，未發揮指導功效。另外，監管事項與評估指標“錯位”，相關教育部門泛化了質量監管的職能，把屬于學校準入審批、等級認證等職能納入質量監管中，進而直接把學校準入標準和等級認證標準充當質量監管的事項，容易讓學前教育機構出現多重領導、交差執法、重復執法等問題。

三、學前教育質量監管有效提升的具體策略

提升質量監管的有效性需主要考慮三個層面：（1）效果有效，即通過監管能夠真實地影響學前教育主體的情感、態度和價值，改變原有的認知結構和行為，進而實現提升質量水平的效果;（2）效率有效，監管過程僅需投入較少的人力物力，之后能夠獲得更大的效果;（3）效益有效，監管能夠讓更多的主體有所受益，不僅要關注學校質量的提升，還能實現示范效益，帶動其他教育領域的質量提升。

（一）質量監管的職能需從重視監督向重視指導轉變

監管僅僅是保障質量的底線，其意義在于確保學校不會違背政策法規，一旦學校達到底線要求，監管就不能促使學校教育質量進一步提升。基于以上情況，僅僅從監管意義上來對學校開展教育質量的管理容易“走過場”，成為學校不得不應付的差事。所以，監管機構要圍繞質量要素進行專業的指導，才能不斷提升學校的教育質量水平。從這個意義上來看，質量監管要建立在尊重和信任基礎上，即尊重學校的主體性，允許學校充分行使管理自主權、確保教師工作的獨立性，同時給予學校及教育者基本的信任，相信學校具有一種內在的提升質量的動機和意愿。但是，這種尊重和信任并非無條件的，嚴格的準入審批就是基本條件。同時，還可把監管職能賦權給社會公眾，通過推送學校關鍵信息（資質、餐飲服務等）的公式和投訴舉報制度，讓學校的運行時時處于公眾的監督之下，最終實現質量監管工作向重視指導的轉變。

（二）優化質量監管運行的流程

要切實提升學前教育質量的有效性，就需要對質量監管運行流程進行優化。根據筆者實地調研，認為質量監管流程需包括以下幾個階段：（1）告知學校，相關監管部門應提前發送告知信給學校，包括監管評估指南、保證聲明、自我審計清單等;（2）自我評估，根據監管評估標準對學校的質量狀況作出自我評估，并填寫相關文本;（3）信息交換，監管部門進行現場評估之前，要與學校進行會面溝通，解答疑惑，確定參與評估人員，并確定提交自評報告日期;（4）制定評估方案，監管部門需與學校討論確定評估要點，主要依據是此前學校的自評報告;（5）調查和分析，監管部門進行現場評估，通過觀察、訪談、調閱文檔等方式搜集信息，以監管評估指標為依據提出初步意見;（6）討論結果，在現場評估形成初步意見之后，監管部門要與學校相關人員進行討論，肯定做得好的方面，并提出需要改進的方面。

（三）完善問責和激勵機制

質量監管的有效性，最終是由被監管對象的行為轉變所體現出來的，但這種行為轉變是一個復雜的過程，這就需要做到“約之以法、誘之以利”。一方面，要完善問責機制，使得監管過程中所出現的問題能夠真正得以改進，使監管工作切實引發教育者的反思，這就需要帶著監管過程的各種“問”去追尋學校的“責”。比如，拓寬問責渠道，把學校的各種信息向家長和社會公眾公開，由他們對學校教育質量進行監督;建立長效追蹤機制，對質量監管過程中出現的問題，責令進行整改，整改之后學校需要向監管部門提出再次審核，同時監管部門要有所備案，并進行長期追蹤，徹底根除問題。另一方面，要建立激勵機制。監管機構可依據質量監管情況，對表現優秀的學校進行通報表彰、頒發榮譽證書;監管機構還可向政府或上級主管部門提出給予優秀學校物質獎勵;或根據不同的質量監管結果，改變監管的時間周期，表現優秀的學校獲得更大的自主權，表現不佳的則面臨高頻率的監管。

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◎編輯 陳鮮艷