高等職業教育投資的實然形態與政府角色定位

梁珺淇 石偉平

摘 ? ?要：分析2010至2015年高職生均公共財政預算教育事業費支出、高職與普通本科生均公共財政預算教育事業費支出的比重、高職教育生均教育經費占人均GDP的比重三個數據發現，我國對高等職業教育投資的重視程度在不斷提高，但與普通本科教育相比存在較大差距。高等職業教育投資存在總量不足、權責不清和風險潛存等問題。以公共選擇理論為切入點，將“經濟人假設”和“個人主義”兩大基本特征作為分析視角，透視高等職業教育投資中的政府責任缺位，并強調政府應立足三個方面發揮自身功能，即明晰政府定位，建立投資機制;增強投資動機，形成多方聯動;引入市場機制，確保投資收益，促進高等職業教育投資的平穩推進。

關鍵詞：高等職業教育投資;政府職責;公共選擇理論

作者簡介：梁珺淇，女，碩士研究生，主要研究方向為職業教育基本原理、比較職業教育;石偉平，男，所長，教授，博士生導師，主要研究方向為比較職業教育。

中圖分類號：G718 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： A ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2019）03-0036-05

在人工智能視域下，高等職業教育成為培養應用型、技能型人才的主要推動力量。對高等職業教育的投資主要依托政府、企業與個人三大投資主體，三大投資主體分別代表不同的利益群體發揮作用。由于各自利益群體的投資動機不同，投資主體在投資過程中會存在收益的算計。本文旨在分析我國高等職業教育投資的實然形態，以公共選擇理論為切入點，分析高等職業教育投資的問題并對其歸因，進而探究政府在高等職業教育投資中的角色定位。

一、高等職業教育投資中存在“不足、不清、有風險”的問題

對2010至2015年高職生均公共財政預算教育事業費支出、高職與普通本科生均公共財政預算教育事業費支出的比重、高職教育生均教育經費占人均GDP的比重三個數據進行分析發現，我國高等職業教育投資總體不足，政策制度上對高等職業教育投資的權責規定不清晰，高等職業教育投資總體存在風險。

（一）高等職業教育投資總量不足

2010至2015年，高職生均公共財政預算教育事業費支出呈現連年遞增的狀態（見圖1）。通過對2010至2015年五年高職與普通本科生均公共財政預算教育事業費支出進行比較、分析后發現，高職與普通本科院校生均公共財政預算教育事業費支出比重經歷從逐年遞減到緩慢提升的過程（如圖2），但是最高值也僅有0.723。這表明，相較于普通本科院校而言，對高職院校投資的支持力度遠沒有達到與普通院校相同的水平。

此外，通過對2010至2015年五年間高職教育生均教育經費占人均GDP的比值進行分析后發現，雖然2015年比2014年有所回升，高職教育生均教育經費占人均GDP的比重整體呈現逐年下降的趨勢（如圖3），這表明對高等職業教育發展的投資力度不斷下降。根據以上數據分析可知，我國高等職業教育投資總量不足。

（二）高等職業教育投資存在“權責不清、風險潛存”的問題

首先，高等職業教育行政管理主體權責不清。我國高等職業教育體制是實行中央和省兩級，其中，以省級政府為主的體制。此體制的應然狀態是省級政府擁有決策權與管理權，市級政府與高等職業院校承擔辦學責任。然而，我國高等職業教育投資的實然形態是兩級政府的權責不清，這與法律政策的不健全有很大的關系。《中華人民共和國職業教育法》和《中華人民共和國高等教育法》中沒有明確界定省級政府與市級政府的權力與責任，這導致兩級政府對自身的權力與責任認識不清，影響了兩級政府的權責對稱，易造成體制性、政策性與管理性的損耗。[1]

其次，高等職業教育投資風險潛存。高等職業教育多元投資主體對應的潛在風險也不同，主要源于兩個方面：一方面，由于教育收益具有滯后性，個人投資的就業和預期收益會存在偏差、滯后和脫節等情況;另一方面，企業的逐利性投資與高職教育公益性的文化之間存在價值沖突。這兩方面都導致我國高等職業教育的投資具有潛在風險。

二、基于公共選擇理論對高等職業教育投資失衡的歸因

公共選擇理論的創始人布坎南指出，公共選擇理論“不過是經濟工具在政治的應用與擴充”。美國經濟學家丹尼斯·繆勒指出：“公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治科學。公共選擇最好的方法仍然是經濟學的方法，像經濟學一樣，公共選擇理論的基本行為假設是，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人。”[2]因此，以公共選擇理論為切入點，從經濟學視角分析高等職業教育投資失衡的主要原因，有利于探求在高等職業教育投資中政府的角色定位與功能發揮。

公共選擇理論旨在強調，人的一切活動，無論是政治活動還是經濟活動，都是受內在動機，也就是“自利心理”的驅動，其中，參與政治的主要驅動因素就是追求自身的利益。公共選擇理論用“每個人都在追求自身利益”這一假設和模型分析人在政治、經濟等領域中的行為。采用經濟人范式簡化個人行為，集中體現了人的行為特征[3]，因此，經濟人的分析范式成為分析政治市場與經濟市場各主體行為動機的抓手。總體而言，公共選擇理論運用新古典經濟學的基本假設和分析方法來研究問題，其主要特征是經濟人假設和個人主義。

（一）從“經濟人假設”視角分析高等職業教育投資中的政府責任缺位

公共選擇理論認為，政治市場中包含兩個陣營，分別是以個人、利益集團為代表的需求者陣營，以及以政治家、官員為代表的供給者陣營。我國在“以經濟建設為中心”的政策導向下，經濟發展是各級政府首要考慮的目標，經濟增長速度也成為考量官員的主要政績指標。因此，各級政府官員在進行公共產品投資時，將物質生產領域的投資放在首位，教育作為準公共產品，培養周期長，不具有明顯、即時的收益性，因此，對教育的投入相對缺乏。此外，高等職業教育培養出來的人多為技術工人、工程師，處于第二產業的一線工作人員，因此，在對高等職業教育投資時，與其他類型的教育相比，對其投入更少，政府的關注度更為薄弱。

（二）從“個人主義”視角分析高等職業教育投資中的政府責任缺位

公共選擇理論的實質是“政治過程的個人主義理論”，是個人主義主要采用“個人到集體”的思維方式的邏輯呈現。在方法論層面，個人主義也認為，由于集體行為是由很多個個體行為組成，所以，人類的一切活動都應該從個體的行為中尋找原因，這一點，無論是針對政治活動還是經濟活動，都同樣適用。基于公共選擇理論視角分析高等職業教育投資的應然選擇與實然形態，透視參與活動的主體動機、協調沖突、制定準則和達成協定，可以更好地對高等職業教育投資問題進行深入研究。

高等職業教育的投資主體包括政府、企業與個體。通過分析2010至2015年高等職業教育生均公共財政預算教育事業費支出、高職與普通本科生均公共財政預算教育事業費支出比重、高等職業教育生均教育費用占人均GDP的比重，可以看到，與普通本科教育相比，高等職業教育的發展仍然處于薄弱位置，政府在更高層次、更大范圍內確保高等職業教育發展的目標沒有落地，導致高等職業教育投資與普通本科教育相比，始終處于弱勢。

三、高等職業教育投資中政府的功能發揮

利用公共選擇理論中“經濟人假設”和“個人主義 ”的兩個基本特征，分析高等職業教育投資中政府的責任缺位，并以此為切入點，提出在高等職業教育投資中政府應如何發揮功能。主要包括三個方面：一是明晰政府定位，建立合理的高等職業教育投資機制;二是增強政府參與高等職業教育投資的動力，發揮各投資主體的作用，形成多方聯動的格局;三是引入市場機制，充分考慮勞動力市場的需求情況，確保高等職業教育投資的收益。

（一）明晰政府定位，建立投資機制

在高等職業教育投資問題上，政府應以“公共效用最大化”為目標，肯定高等職業教育在培養技術型、專門性人才，推動社會人才結構平衡，促進經濟社會發展中的重要作用。政府也要積極發揮自身的公共教育職能，促進高等職業教育投資更為健康地發展。以公共選擇理論為切入點，從體制和制度兩個層面完善高等職業教育投資機制。在體制層面，政府要明確高等職業教育“準公共產品”的定位，應通過建立合理機制推動高等職業教育投資的全覆蓋，對除政府外的其他投資主體進行整體把控，平衡高等職業教育與普通本科教育之間的差異，平衡高等職業教育東西部地區、城鄉、校際發展的差異，體現其公共性、普惠性和無競爭性。在制度層面，應該建立高等職業教育投資保障機制，完善現有的投資撥款模式，通過有條件的減免、差額學費政策，提供助學貸款等政策加大對高等職業教育的投入，進而擴大高等職業教育的生源。另外，可以通過產教融合、校企合作，對優秀的集體和個人頒發獎勵基金，也可以致力于為高職院校的科研發展投入設備建設、人員等相關的經費支持。

（二）增強投資動機，形成多方聯動

1.利用延期支付，增強投資動機 。高等職業教育的“準公共產品”性質，決定了高等職業教育對經濟發展的效益反應具有遲滯性，不能當即反映出高等職業教育對社會經濟的影響。在地方政府現行的激勵機制下，很多地方政府奉行“向上負責”的原則。一些政府官員只對上級政府負責，以上級政府的認可作為行動的動力，較為關心其任期內的政績，對能夠產生即時效益的工程較熱衷，因此，很難保證當地政府有足夠的激勵來增加教育支出。此外，當有限財政資源面臨提高財政收入和促進教育水平提高的選擇時，地方政府往往選擇減少對教育的投入，尤其對高等職業教育投入減少得更為明顯。因此，若要促進高等職業教育均衡發展，需要采取一系列措施來增強地方政府對高等職業教育投資的利益動機。基于公共選擇理論的“政治的交易過程性質”這一點，可以采用政治經濟學中的激勵方式，也就是通過延期支付的方式對為教育做出貢獻的行政官員予以獎勵。即地方政府官員任期時只獲得基本薪酬，通過專門評估機構對高等職業教育的發展情況做合格評估后，無論其是否在任或調職，都予以相應的獎勵，以此調動政府對高等職業教育投資與發展的積極性。

2.采用績效評估，形成多方聯動。在以經濟效益為主導評估官員業績的情況下，高等職業教育的準公共產品屬性、高等職業教育的規模效益及社會影響，對政府部門及相關官員并沒有產生較大的動機激勵，對高等職業教育投入以及后續管理等問題也容易忽視。如要提高政府對高等職業教育投資的重視度，可以采用建立“政府績效評估”機制的方法。政府績效評估指：“根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門在管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果所反映出來的績效，進行評定和劃分等級。它是以服務質量和社會公眾需求的滿意度為第一評價標準，蘊含了公共責任和顧客至上的管理理念。”[4]開展教育行政績效評估，通過成本效益分析方法理性分析評估結果，綜合分析教育投資效率的各項指標，包括人力資源使用效率指標、物力資源使用效率指標、財力資源使用效率指標等。

在高等職業教育投資過程中，要明確各投資主體在教育政策、財政分配中的角色定位，保障各投資主體平等參與、平等并自由地表達利益訴求，進而推動高等職業教育投資健康高效地推進。

（三）引入市場機制，確保投資收益

市場機制是指通過市場價格的波動、市場主體對利益的追求、市場供求的變化，來調節經濟運行的機制，也是市場經濟機體內的供求、競爭、價格等要素之間的有機聯系，也更有利于其功能的發揮。在市場經濟背景下，政府的核心教育職能在于為教育發展提供充足的教育資源，保障教育機會公平，促進教育事業穩步、健康發展。在高等職業教育投資問題上，政府也應該利用市場機制來擴大投資的規模。

教育投資主體由政府、企業和個體組成。政府的投資形式是財政預算內教育經費和各級政府整合征用于教育的稅費;企業的投資形式是企業辦學、社會團體辦學的經費組成的社會集資等;個人投資主要包括學費雜費等。引入市場機制是強調政府、企業和個體在對高等職業教育投資的過程中，本著教育發展與社會經濟發展同步的原則，根據勞動力市場的變化情況對高等職業教育投資做合理安排。當前，勞動力市場供需存在極大的不均衡，高職院校單一的培養目標和多元化的就業需求之間產生了較大的矛盾，此時，政府作為“看得見的手”，應該發揮其宏觀調控的職能，充分利用市場機制，協調就業市場的供需關系，緩解就業市場存在的供需矛盾，通過推動產教融合與校企合作，及時向學校傳達勞動力市場的需求。高等職業院校應根據勞動力市場的需求，不斷調整其人才培養目標以及教學策略。政府通過市場機制，協調就業市場的供需平衡，為雙方搭建平臺，以更好地實現企業與學校的發展目標，保證高等職業教育投資具有較高的收益。

參考文獻：

[1] 詹姆斯·M·布坎南.自由、市場和國家[M].北京：北京經濟學院出版社，1988：17.

[2] DENNIS C. Mueller. Public Choice II[M]. Cambridge ： Cambridge University Press，1989：1-2.

[3] 方福前.公共選擇理論——政治的經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2000：12-98.

[4] 蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析[J].中國人民大學學報，2002（5）：93-100.

The Real Form of Higher Vocational Education Investment and the

Role of Government

——Based on the Public Choice Theory

LIANG Jun-qi， SHI Wei-ping

（Institute of Vocational and Adult Education， East China Normal University， Shanghai 200062， China）

Abstract： This paper analyzes the proportion of public finance budgetary education expenditures for higher vocational students from 2010 to 2015， the proportion of higher education and ordinary undergraduate students' public finance budget education expenses， and The proportion of higher vocational education expenditure per student in per capita GDP. The data found that China's emphasis on higher vocational education investment was increasing， but there was a big gap compared with ordinary undergraduate education. Higher vocational education investment has some problems such as insufficient total amount， unclear rights and responsibilities， and potential risks. Taking the theory of public choice as the starting point， the two basic characteristics of "economic man hypothesis" and "individualism" are taken as an analytical perspective to see the lack of government responsibility in the investment of higher vocational education， and emphasize that the government should play its own role in three aspects： clarifying the government's positioning and establishing an investment mechanism; enhancing investment motives and forming multi-party linkages; introducing market mechanisms to ensure investment returns， and promoting the smooth advancement of investment in higher vocational education.

Key ?words： higher vocational education investment; government responsibility; public choice theory

[責任編輯 ? ?賀文瑾]