明確職業教育戰略地位 推動職業教育內涵式發展

摘 ? ?要：《國家職業教育改革實施方案》的出臺，進一步明確了職業教育在國家戰略體系中的地位，有利于加快推進職業教育的內涵式發展。具體改革舉措包括：通過構建獨立的職業教育體系，確立職業教育的辦學特色，拓展職業教育的培訓功能，積極服務區域經濟社會發展，進一步明確職業教育類型定位;進一步明確“管好兩端、規范中間、書證融通、辦學多元”是今后一段時期推進職業教育高質量發展的工作方針;通過激發教師工作積極性，落實職業院校辦學自主權，積極吸引企業參與職業教育辦學，進一步為職業教育注入新活力;通過強化職業教育辦學經費保障，理順職業教育內部管理體制，彰顯技術技能人才社會價值，進一步營造職業教育發展環境。

關鍵詞：《國家職業教育改革實施方案》;職業教育改革;戰略地位;內涵式發展

作者簡介：劉克勇，男，處長，副研究員，主要研究方向為職業教育管理。

中圖分類號：G710 ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2019）03-0017-06

近年來，我國職業教育改革力度不斷加大，國家層面先后出臺了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》等重磅文件。在黨的十九大報告中，習近平總書記對新時期推進我國職業教育創新發展提出要求，即完善職業教育與培訓體系，深化產教融合、校企合作。2019年1月，為進一步加大職業教育改革力度，創新職業教育發展方式，提高職業教育辦學水平，國務院正式印發了《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》明確了職業教育在國家戰略體系中的地位，并提出，沒有職業教育現代化，就沒有教育現代化，要把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置。同時，《方案》對于深化職業教育內涵式發展也做了系統規劃，包括進一步明確類型定位、進一步明確工作方針、進一步注入新的活力、進一步營造發展環境等。

一、進一步明確職業教育類型定位

《方案》開篇提出，職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。對作為一種教育類型的職業教育而言，這一點極為重要。因為它首次明確了職業教育在我國教育體系中的類型地位。同時，《方案》對于我們理解職業教育獨特的類型內涵及其類型定位也做出了針對性的部署。

（一）構建獨立的職業教育體系

職業教育類型確立的首要任務是建立與普通教育相對獨立的職業教育體系。長期以來，職業教育被看作是低于普通教育的一種教育層次，其重要原因就在于，職業教育在學制層面只發展到專科層次，缺乏本科及以上層次的職業教育，是“斷頭教育”。《方案》的出臺進一步明確了完善職業教育辦學層次的重要性。如：發展以職業需求為導向、以實踐能力培養為重點、以產學研用結合為途徑的專業學位研究生培養模式，加強專業學位碩士研究生培養;推動具備條件的普通本科高校向應用型轉變，鼓勵有條件的普通高校開辦應用技術類型專業或課程;開展本科層次職業教育試點等。《方案》還提出，制定中國技能大賽、全國職業院校技能大賽、世界技能大賽獲獎選手等免試入學政策，探索長學制培養高端技術技能人才。在長學制培養項目中，中本貫通就是一個典型項目，學生可以通過參與這種項目，實現學歷層次的提升。以江蘇省為例，多年來一直開通中職畢業生經單獨考試對口升入本專科院校的升學通道，同時，還明確了技能大賽獲獎者免試升入本專科院校學習的獎勵政策。通過“對口單招”、五年制高職、中高職銜接（“3+3”和“3+4”）等多種渠道，全省中職畢業生升入全日制高等學校比例達到50%左右，成為普及高等教育的一支重要力量。

（二）確立職業教育的辦學特色

跨界與融合是職業教育最為顯著的類型特征。作為一種跨界教育，職業教育跨越了企業與學校，跨越了工作與學習，一句話，它跨越了職業與教育的疆域，因此，職業教育不能只在“圍城”中辦學[1];作為一種融合教育，職業教育融合了知識與技能，融合了教育領域與產業領域。為了使職業教育成為一種名副其實的教育類型，《方案》特別指出，職業教育要由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變。具體而言，就是要促進產教深度融合、校企協同育人。其一，堅持產教深度融合。產教融合是職業教育的本質要求，也是區別于普通教育的本質特征，是現代職業教育發展的主要方向，是建設中國特色、世界水平現代職業教育的核心元素。其二，推動校企全面合作。其重點在于推動職業院校與企業在多個領域加強合作，包括人才培養、技術創新、就業創業、社會服務、文化傳承等，從而使得校企形成命運共同體。其三，打造一批實踐教學平臺。加大政策引導力度，充分調動各方面深化職業教育改革創新的積極性，帶動各級政府、企業和職業院校建設一批資源共享，集實踐教學、社會培訓、企業真實生產和社會技術服務于一體的實踐教學平臺（高水平職業教育實訓基地）。其四，多措并舉打造“雙師型”教師隊伍。“雙師型”是職業教育師資的顯著特征，《方案》明確提出，從2019年起，職業院校、應用型本科高校相關專業教師原則上從具有3年以上企業工作經歷并具有高職以上學歷的人員中公開招聘，特殊高技能人才（含具有高級工以上職業資格人員）可適當放寬學歷要求，同時，要求2020年起基本不再從應屆畢業生中招聘。

（三）拓展職業教育的培訓功能

根據學校職業教育和職業培訓在一個國家或地區的職業教育體系中所占的比重不同，我們可以把職教模式分為學校本位的職教模式、企業本位的職教模式、社會本位的職教模式以及“學校——企業”綜合模式。[2]按照上述劃分標準，我國是比較典型的學校本位的職教模式。在我國職業教育辦學中，職業培訓一直是薄弱環節，職業教育的培訓功能有待進一步開發。鑒于此，《方案》明確指出，職業教育包括職業學校教育和職業培訓，學歷教育與培訓兩者都是職業院校的法定職責。對于如何拓展職業教育的培訓功能，《方案》實際上提出了兩種方式。一種是開發職業院校本身的培訓功能，按照育訓結合、長短結合、內外結合的要求，圍繞現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業，面向在校學生和全體社會成員開展職業培訓。另一種是借助市場力量，鼓勵教育企業承擔職業培訓的任務。調動社會力量，補充校園不足，助力校園辦學。能夠依據國家有關法規和職業標準、教學標準完成的職業技能培訓，要更多地通過職業教育培訓評價組織等參與實施。政府通過放寬準入，嚴格末端監督執法，嚴格控制數量，扶優、扶大、扶強，保證培訓質量和學生能力水平。

（四）更好服務區域經濟社會發展

與普通教育相比，服務區域經濟社會發展也是職業教育辦學的典型特征，即每所職業院校都有特定的“服務半徑”。以區域為單位推進職業教育辦學，更有利于深化區域職業教育產教融合水平。正如《國務院關于產教融合的若干意見》所指，同步規劃產教融合與經濟社會發展，制訂實施經濟社會發展規劃，以及區域發展、產業發展、城市建設和重大生產力布局規劃，要明確產教融合發展要求，將教育優先、人才先行融入各項政策。《方案》也同樣延續了這一邏輯主線，即提高職業教育服務經濟社會發展的能力，加大產教融合力度。如：加強省級統籌，建好辦好一批縣域職教中心;指導各地優化中等職業學校布局結構，科學配置并做大做強職業教育資源。又比如，高等職業學校要培養服務區域發展的高素質技術技能人才，重點服務企業特別是中小微企業的技術研發和產品升級，加強社區教育和終身學習服務。

二、進一步明確職業教育工作方針

《方案》提出，把握好正確的改革方向，按照“管好兩端、規范中間、書證融通、辦學多元”的原則，嚴把教學標準和畢業學生質量標準兩個關口。上述要求為我們進一步深化職業教育改革，推進職業教育高質量發展明確了工作方針。

（一）管好兩端

所謂管好兩端，是指職業教育辦學要管好“入口”和“出口”兩個重要環節。其中，“入口”管好的關鍵是創新職業教育招生考試制度。長期以來，我國職業教育辦學缺乏獨立的招生考試制度，導致職業教育招生批次總是排在普通教育之后，這是職業教育備受歧視的一個重要原因。對此，《方案》提出，要完善招生機制，建立中等職業學校和普通高中統一招生平臺，精準服務區域發展需求。此外，《方案》對于職業教育的招生對象也提出新意見，拓寬了其招生范圍。如積極招收初高中畢業未升學學生、退役軍人、退役運動員、下崗職工、返鄉農民工等接受中等職業教育。《方案》還提出，建立“職教高考”制度，完善“文化素質+職業技能”的考試招生辦法，提高生源質量，為學生接受高等職業教育提供多種入學方式和學習方式。 “出口”管好的關鍵是千方百計保證職業教育人才培養質量。《方案》提出，要建立健全職業教育質量評價和督導評估制度，以學習者的職業道德、技術技能水平和就業質量，以及產教融合、校企合作水平為核心，建立職業教育質量評價體系;完善政府、行業、企業、職業院校等共同參與的質量評價機制，積極支持第三方機構開展評估，將考核結果作為政策支持、績效考核、表彰獎勵的重要依據。

（二）規范中間

所謂規范中間，主要是指提高職業教育辦學的標準化和規范化，包括制訂標準和執行標準兩個環節、辦學標準體系和教學標準體系兩個范疇。正如有學者所言，我國已經確立了現代職業教育這一建設目標，而國家專業教學標準是現代職業教育的基礎，因為專業教學標準是整個職業教育體系運行的基本依據。[3]職業教育改革的核心是，在人才培養定位和目標明確的前提下，進行標準化、規范化建設，通過專業、課程、教師隊伍、教學環境等內涵要素的建設與豐富，實現學校規模、結構、質量協調持續發展。《方案》提出，要發揮標準在職業教育質量提升中的基礎性作用。按照專業設置與產業需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接的要求，完善中等、高等職業學校設置標準，規范職業院校設置;實施教師和校長專業標準，提升職業院校教學管理和教學實踐能力。持續更新并推進專業目錄、專業教學標準、課程標準、頂崗實習標準、實訓條件建設標準（儀器設備配備規范）建設和在職業院校落地實施。為規范職業教育辦學過程，提高職業教育人才培養水平，《方案》提出，落實好立德樹人根本任務，健全德技并修、工學結合的育人機制，完善評價機制，規范人才培養全過程。

（三）書證融通

所謂書證融通，就是推進資歷框架建設，探索實現學歷證書和職業技能等級證書互通銜接。當然，實現書證融通的前提是建立成熟的職業技能等級證書制度體系。對此，《方案》提出，深化復合型技術技能人才培養培訓模式改革，借鑒國際職業教育培訓普遍做法，制訂工作方案和具體管理辦法，啟動1+X證書制度試點工作。國務院人力資源社會保障行政部門、教育行政部門在職責范圍內，分別負責管理監督考核院校外、院校內職業技能等級證書的實施（技工院校內由人力資源社會保障行政部門負責），國務院人力資源社會保障行政部門組織制定職業標準，國務院教育行政部門依照職業標準牽頭組織開發教學等相關標準。院校內實施的職業技能等級證書分為初級、中級、高級，是職業技能水平的憑證，反映職業活動和個人職業生涯發展所需要的綜合能力。為了在技術層面實現學歷證書與職業技能等級證書的互通銜接，《方案》提出，有序開展學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果的認定、積累和轉換，為技術技能人才持續成長拓寬通道。職業院校對取得若干職業技能等級證書的社會成員，支持其根據證書等級和類別免修部分課程，在完成規定內容學習后依法依規取得學歷證書。對接受職業院校學歷教育并取得畢業證書的學生，在參加相應的職業技能等級證書考試時，可免試部分內容。

（四）辦學多元

職業教育辦學主體的多元化，目的是要在投資和管理上盡快打破政府辦學“單一化”的格局，形成行業、企業等主體多元化辦學格局，這是今后改革發展職業教育的必然途徑。政府要徹底改變“統辦統包”的局面，選擇一些關系國計民生、制約經濟發展瓶頸的戰略產業領域，或是經濟社會發展急需大量緊缺技能型人才的行業作為辦學重點。為了形成多元辦學格局，《方案》尤其強調企業在職業教育辦學中的關鍵角色，即發揮企業辦學主體作用，鼓勵有條件的企業特別是大企業舉辦高質量職業教育，各級人民政府可按規定給予適當支持。到2020年，初步建成300個示范性職業教育集團（聯盟），帶動中小企業參與。此外，《方案》還提出，在保證辦學質量的前提下，創新職業教育辦學形式，支持和規范社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構;建立公開透明規范的民辦職業教育準入、審批制度，探索民辦職業教育負面清單制度，建立健全退出機制。

三、進一步為職業教育注入新活力

職業教育辦學是一個極為復雜的工程，其復雜性在于，它會涉及到不同的利益主體，包括教師、學校、企業等各個利益相關者。倘若各利益相關者的積極性無法得到調動，那么職業教育辦學將很難成功。鑒于此，《方案》提出針對性的改革舉措，為進一步深化職業教育改革注入新的活力。

（一）激發教師工作積極性

教師是職業教育改革發展的“第一資源”。很長一段時間，制約職業院校教師工作積極性的一個重要因素就是績效工資。績效工資制度起初應用于企業，其前身是計件工資制度，旨在通過科學的工資標準和管理程序將薪酬收入與個人業績掛鉤。2009年起，為了深化事業單位分配制度改革，加強教師隊伍建設與管理，教育部啟動了面向中小學（包括中等職業學校）教師的績效工資改革方案。教師績效工資的主要含義是，通過對教職員工的工作業績、工作態度、工作技能等方面的綜合考核評估，確立其績效工資增長幅度。其本來目的是，通過“多勞多得、優勞優酬、績效優先”的方式提高教師工作積極性。但現實是，在不少職業院校，績效工資制度甚至重新回歸到“平均主義”的陳舊軌道上。對此，《方案》提出，職業院校通過校企合作、技術服務、社會培訓、自辦企業等所得收入，可按一定比例作為績效工資來源。如此一來，學校就可以根據教師的工作情況，對工資進行科學的再分配，從而調動教師工作積極性。

（二）落實職業院校辦學自主權

制約職業教育辦學的另外一個困境是，作為辦學實體的職業院校，缺乏應有的辦學自主權。這不但會導致職業院校辦學的積極性降低，而且會制約職業院校的可持續發展，甚至會影響其職業教育辦學水平的系統提高。鑒于此，《方案》對進一步落實職業院校辦學自主權也做出了專門說明。《方案》對政府角色定位提出新要求，更加強調政府的服務角色，各級政府部門要深化“放管服”改革，加快推進職能轉變，由注重“辦”職業教育向“管理與服務”過渡。政府主要負責規劃戰略、制定政策、依法依規監管。同時，《方案》還對于如何具體落實職業院校辦學自主權做出解釋。如在校企合作中，學校可從中獲得智力、專利、教育、勞務等報酬，具體分配由學校按規定自行處理。再比如，建立健全職業院校自主聘任兼職教師的辦法，推動企業工程技術人員、高技能人才和職業院校教師雙向流動。

（三）吸引企業參與職業教育辦學

在社會主義市場經濟體制下，企業參與職業教育辦學有其特殊性所在。原因在于，與計劃經濟時期相比，在市場化推進過程中，企業已經逐漸變成完全的經濟實體，營利是其主要目的，而配合學校培養技術技能人才只是其附加功能。至今為止，我國并沒有明確企業參與辦學的法定責任，因此，我國企業缺乏參與職業教育辦學的積極性也就不足為怪了。校企合作主要依靠職業院校的主動聯系，實習實訓是當前校企合作的主要形式，企業更多的是將學生作為生產崗位的員工使用，較少考慮技能人才培養的客觀規律，主要根據單位生產的需要安排學生實習。[4]在這種情況下，只能通過積極的優惠政策，盡可能地吸引企業參與職業教育辦學。而且，我們要慎重采取對未能參與職業教育辦學的企業的“懲罰”措施，如向其征收教育稅，原因主要在于，企業并無義務參與職業教育辦學，這樣只會進一步挫傷其參與職業教育辦學的積極性。為此，《方案》提出，在開展國家產教融合建設試點基礎上，建立產教融合型企業認證制度，對進入目錄的產教融合型企業給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，并按規定落實相關稅收政策。江蘇省政府就發文規定，規模以上企業按職工總數的2%安排實習崗位接納職業院校學生實習，對深度參與職業教育、取得突出成效、發揮示范引領作用的企業，縣級以上人民政府可將其認定為“產教融合型企業”并給予一定獎勵，省級每年認定“產教融合型企業”100家左右。

四、進一步營造職業教育發展環境

職業教育辦學不只涉及到教育本身，而且涉及到經濟、政治、社會等各個層面。這也就意味著，推進職業教育改革不能只在教育內部下功夫，還須在教育外部投入同樣的精力，并竭力為職業教育辦學營造良好的發展環境。

（一）彰顯技術技能人才社會價值

在我國，與其他行業相比，技術技能人才待遇水平普遍不高是一個不爭的事實。過低的待遇，導致一線技術類相關崗位很難有足夠的吸引力，這也間接影響到職業教育對學生家庭的吸引力。而且，技術技能人才大多只能進入次要勞動力市場。次要勞動力市場意味著低技能、低工資、無晉升機會、40工時/周、幾乎沒有福利、較為頻繁的勞動力流動。[5]如果不能有效提高技術技能人才的待遇水平，為技術技能人才營造良好的就業環境，提高技術技能人才的社會認可度，彰顯技術技能人才的重要社會價值，消除對技術技能人才的各種歧視政策，將很難從根本上改變職業教育在我國教育體系中的弱勢地位。為此，《方案》提出，支持技術技能人才憑技能提升待遇，鼓勵企業職務職級晉升和工資分配向關鍵崗位、生產一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜。積極推動職業院校畢業生在落戶、就業、參加機關事業單位招聘、職稱評審、職級晉升等方面與普通高校畢業生享受同等待遇。逐步提高技術技能人才特別是技術工人收入水平和地位。機關和企事業單位招用人員不得歧視職業院校畢業生。國務院人力資源社會保障行政部門會同有關部門，適時組織清理調整對技術技能人才的歧視政策，推動形成人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境。

（二）理順職業教育管理體制

職業教育的辦學，離不開與各利益相關者的交流與溝通，不同利益相關者對職業教育辦學的影響也是紛繁復雜的。尤其是職業教育內部管理體制的混亂，是制約職業教育發展的一大頑疾。在部門之間條塊分割的管理體制下，學校的命運往往掌握在本部門上級主管單位手中，資金、設備、編制等都要靠上級主管部門解決，橫向聯系對學校起不了什么決定作用，這就更加強化了部門隸屬關系，使學校處于一種自我封閉狀態。即使有潛力擴大規模，培養經濟、社會發展所需要的勞動力和技術人才，但如果超出隸屬范圍，學校就可能受到“掣肘”。為了解決上述難題，《方案》提出，通過完善國務院職業教育工作部際會議聯席制度，通過頂層設計理順職業教育內部管理體制。國務院職業教育工作部際聯席會議由教育、人力資源社會保障、發展改革、工業和信息化、財政、農業農村、國資、稅務、扶貧等單位組成，國務院分管教育工作的副總理擔任召集人。聯席會議統籌協調全國職業教育工作，研究協調解決工作中的重大問題，聽取國家職業教育指導咨詢委員會等方面的意見建議，部署實施職業教育改革創新重大事項。省級及以下層面也應成立相應完善的聯席會議制度，使“職業教育統籌管理”真正落地生根，使制約職業教育與職業培訓銜接的管理障礙得到去除，在政策層面形成技術技能人才培養的合力。

（三）強化職業教育辦學經費保障

我國的職業教育投資體制屬于以政府投資為主，企業單位和個人家庭為輔，并由政府集中管理的模式，即職業教育的投資以政府為主，職業院校按主體的不同分別隸屬于政府各部門，對職業教育及其投資的管理也基本上由政府統一負責，個人承擔部分投資責任。而且，在整個教育體制中，相對于普通教育，職業教育經費分配保障程度更低。但職業教育畢竟是一種辦學成本更高的教育，如果不能得到有效的經費支持，將很難保證其辦學水平。為此，《方案》提出，一方面，要實現職業教育辦學投資主體的多元化，鼓勵社會力量捐資、出資興辦職業教育，拓寬辦學籌資渠道;另一方面，要進一步加大對職業教育辦學的投入力度。各級政府要建立與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政投入制度，地方政府要按規定制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準。在保障教育合理投入的同時，優化教育支出結構，新增教育經費要向職業教育傾斜。為此，中央政府率先垂范，2019年，中央財政安排現代職教專項經費237億元（不含學生資助），比上年增長26.6%。在財政收支平衡壓力加大的宏觀形勢下能保持對職業教育投入高增長，可見國家推進職業教育發展的巨大決心。我們有充分理由相信，職業教育的春天即將到來。

參考文獻：

[1] 姜大源.當代世界職業教育發展趨勢研究[M].北京：電子工業出版社，2013：197.

[2] 石偉平.比較職業技術教育[M].上海：華東師范大學出版社，2001：328.

[3] 徐國慶.從分等到分類——職業教育改革發展之路[M].上海：華東師范大學出版社，2018：197.

[4] 潘海生，王世斌，尤德毅.中國高職教育校企合作現狀及其影響因素分析[J].高等工程教育研究，2013（3）：143-148.

[5] KENNETH C. Gray，EDWIN L. Herr. Workforce education： ? ? the basics[M]. New York： Allyn&Bacon，1998：74.

Clarifying Strategic Position of Vocational Education and Promoting the Connotative Development of Vocational Education

——Learning Experience of Implementation Plan of National Vocational Education Reform

LIU Ke-yong

（Vocational Education Department， Education Department of Jiangsu Province， Nanjing ?210024，China）

Abstract： The promulgation of the National Vocational Education Reform Program further clarifies the position of vocational education in the national strategic system， which is conducive to accelerating the connotative development of vocational education. Specific reform measures include establishing an independent vocational education system， establishing the characteristics of vocational education， expanding the training function of vocational education， actively serving regional economic and social development， and further defining the type of vocational education; "Manage the start point and end point well， regulate the progress， Integration of degree certificates and vocational qualifications ， and multi running schools" are the working policies to promote the high-quality development of vocational education in the future. By stimulating teachers' working enthusiasm， implementing the autonomy of vocational colleges and universities， and actively attracting enterprises to participate in vocational education， we will inject new vitality into vocational education. In order to create an environment for the development of vocational education， we should strengthen the guarantee of funds for running schools， straighten out the internal management system of vocational education， and highlight the social value of technical and technical personnel

Key words： Implementation Plan of National Vocational Education Reform; vocational education reform; strategic position; connotative development

[責任編輯 ? ?賀文瑾]