近十年來縣域治理研究重點述評

彭園園

摘要：縣城治理研究是治理理論在縣城政府層面的運用。近十年來，縣域治理研究要點在于化解縣城治理困境、改革縣域治理結構、規范縣域領導干部行為、探索縣城治理模式、推進縣域治理能力現代化等方面。縣城治理的研究成果為實現縣域善治提供了新的研究范式，對促進我國縣城發展意義重大，但既有研究在內容和方法上還需進一步完善。

關鍵詞：縣域治理;改革;協同治理;治理能力

中圖分類號：D69

文獻標識碼：B

文章編號：1009-6922（2019）01-94-05

“郡縣治，天下安”。我國縣域治理問題的長期客觀存在，影響著基層政權穩定和政府公信力建設。深化縣域治理研究對于我國社會主義現代化事業有著重要的理論與實踐意義。在黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”之后，學術界對于縣域治理展開了多方面的研究并取得了豐碩成果。對縣域治理研究進行評述，需要重點把握縣域治理研究中的關鍵部分，尋找其新的研究方向，為下一步研究發展提供借鑒。

一、近十年來縣域治理研究概況

（一）文獻詳情

以“縣域治理”“縣治理”“縣級管理”“縣管理”“區治理”為關鍵詞對近十年來CNKI期刊、會議論文（報紙除外）等文獻進行擴展檢索，根據獲得的文獻數目以及對文獻相關性閱讀分析后繪制圖1。學術論文的更新和發表一般而言要快于著作，故圖1所示趨勢可說明近十年來學界有關縣域治理研究所呈現的持續增長態勢。從圖中可看出，2013年黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系與治理能力現代化”以來，縣域治理研究量比過去五年激增。基于縣級政權在我國政權中的關鍵地位，預計在未來，相關研究量還將繼續增長，

近十年縣域治理研究主要集中在：縣治制度改革研究（代表學者于建嶸、樊紅敏、徐勇、賀雪峰）、以治理理論探尋縣域治理（代表學者俞可平、楊雪冬）、縣域運動式運作機制研究（代表學者樊紅敏、周勇振、歐陽靜）、縣域統合治理模式研究（代表學者折曉葉、趙樹凱、周魯耀等）、縣域多元主體治理研究（代表學者羅曉敏、鐘其）等。以上研究主要是對制度層面的權力運作機理和對縣域主體行為邏輯的分析，意在探尋國家治理體系發展的趨勢并提出改革建議，最終實現從管理走向善治。

二、近十年來縣域治理研究要點分類

（一）縣域治理困境研究

縣域各種沖突矛盾的爆發使政府治理面臨困境，學者們傾向于認為這是制度缺陷所造成縣政運作的權力悖論。其中，樊紅敏提出縣政治理過程中的“行政化動員型治理模式”，依靠科層制資源調動造成弱社會參與性，致使治理目標偏離;于建嶸認為中央集權縮小了地方權力，導致縣級政權面臨無限責任和有效權力的矛盾;周慶智以“權力清單”改革為視角，提出縣級治理追求的目標是國家利益的最大化而非公共利益的最大化。可見，在現有行政體制內，縣域治理自主權受到限制，縣級政權面臨有限“財權”與無限“事權”的困境。橫向上，縣級政權運行高度黨委化，黨內外監督制衡流于形式;縱向上，垂直管理部門的人事權和財務權都不受縣級政府控制，縣級政府的協調能力有限且容易滋生貪污腐敗。正是權力的困境導致縣級政府善治能力受限，權力結構失衡，容易出現黨的集中領導變成個人說了算的問題，也造成縣域公共服務有效供給不足，城鄉發展差距拉大。

近年來，一些縣域大規模群體性事件的爆發，說明政府行為與社會穩定存在內在的邏輯關聯。縣是國家政權的“接點”部位，本身具有政治應力脆弱的特點。于建嶸認為壓力型體制下政府追求短期利益最大化，導致政治合法性迅速流失，一旦政治體制的維護成本超過其支付能力，就可能出現社會無序和沖突失控。較之大城市而言，縣級政府社會控制力本身較弱，加之公眾利益表達機制缺失，造成“越維穩越不穩”的惡性循環。直管模式下這種強力壓制處置方式更使基層政府運行機制存在較多的制度性缺陷，維穩問責日益強化，出現維穩“成本遞增收益遞減”的“怪圈”，本質上是政府與社會之間的關系失衡。總地來說，學界對基層政府維穩的研究，多從維穩方式切入，以政府應對為重點，已經達到了相當的研究深度。但另一方面，對基層政府維穩方式存在的問題缺乏系統性闡釋，過度強調政府強力壓制的一面而忽視了基層政府治理能力缺失的一面，并且實際案例的比較研究匱乏，也尚未形成系統的分析框架，還缺乏跨學科視角的綜合分析，這也是今后研究可資探討的部分。

（二）縣域改革研究

縣域改革經歷了從縣政改革到縣域治理的轉變。起初，鄉政改革的關節點集中于縣政，縣域經濟發展的困境和壓力、縣域權力異化等問題引出縣政改革。如何使縣域政權回到內部結構平衡，在恢復和強化縣域政權中為公民社會的發展創造條件成為值得思考的問題。徐勇的“接點”政治分析框架指出縣政改革的重要性和改革思路：將縣置于整體社會發展和國家治理體系中，找準縣的位置和特性，把握其薄弱環節，采取相互聯系的整體性措施。學者們發現，縣政改革的核心在于重構官民關系，因此要建立責任政府、解決民眾的制度化參與和利益表達。鄭永年特提出縣政的突破點在于“官民合作”。另外，通過“縣域自治”實現縣政改革成為學者們的共識，主要代表學者包括于建嶸、蔡永飛、蔡霞等。在實現路徑上，吳理財建議塑造“以縣為主”的“縣政自治”的農村治理體制，轉向“服務型政府”，最終形成縣域自治為基礎的省、縣（市）兩級地方政府構架;周慶智提出縣域自治的目標在于推動基層自治組織迅速發展，最終形成縣級政府與市場、社會互動的多元治理模式。此外，要在現有制度層面配套進行縣一級人大改革，落實縣級人大立法、司法、行政系統綜合改革，加強頂層設計并鼓勵創新等。以上研究傾向從結構視角出發，通過縱向關系調整使縣域實現自治，而在橫向上強調向公民社會分權，與社會主體形成協商治理的制度合作。對宏觀制度改變的強調，忽視了個人主義視角下縣域官員與制度的互動研究和改革所涉及的政治利益調整等因素的考慮。

對縣域改革研究的另一個視角是縣權改革，改革的要點在于規范縣域主體權力運作。在縣級權力結構中，縣委書記擁有高度集中的自由裁量權，對縣委書記進行權力合理配置調整是縣權改革的核心，其要點是明確縣委及縣委書記的職責權限，規范程序，對權力公開行使、嚴格監督。同時，實現限制縣委權力與人大、政協和政府改革的有機銜接，實現協調同步的整體設計與配套改革。主張“強縣擴權”“擴權強縣”改革，實現“省管縣”。但這種行政分權在加強政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險。要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標，對于“強縣擴權”式的行政分權，必須要配套建立縣域的剛性政治負責制度來約束地方政治行為。只有完善的權力監督和制約機制，才能為經濟發展和新農村建設提供政治保障和制度機制，這便是縣政民主和縣域自治研究的邏輯起點。從這類研究來看，學者們主要基于政治運行機制、體制結構、制度環境、具體行為等不同側重點展開研究，旨在推進中國政治體制改革的民主化進程。對縣鄉政府的研究，仍以政府府際間的總體性特征為基礎，鮮少對縣鄉關系的特殊性進行理性探討。

由于我國的社會科學研究模型多是學習西方社會學理論而形成的，縣域治理的研究直到2002年以后才真正成為普遍關注的熱點，因而我國政治社會的研究主題多被國外成熟的社會科學研究引領。但縣域改革應更多立足中國實際經驗的田野調查，在現代國家建構進程中進行研究，應注意理論概念的“普適性”與“中國特色”的結合，而非受制于西方學術研究話語體系下的政府治理，需要經驗實證去修正理論探討。因此，加強比較研究成為今后進一步深化的基本方向。

（三）縣域領導干部研究

學者們從縣域政府的政策執行實踐展開對領導干部的分析：由于縣域官員間存在“關系理性”的非正式關系網，影響了權力運作，容易導致縣級政府對上級政策選擇性執行，進行“目標置換”。在壓力型體制下，目標設置和激勵強度與縣、鄉鎮的現實條件和實際能力并不匹配，形塑了一種以各類具體的、權宜的和隨意的權力技術為原則的策略主義邏輯。在政策執行過程中，面臨共同利益、制度性約束、上級部門和群眾的多重壓力，縣鄉領導更傾向于戰略性合作或合謀，因為其在政策選擇和項目的最終執行上具有較大的能動性，甚至于縣域政治運行呈現“有組織的無政府狀態”。這也不難理解同一政策在不同縣域層面會產生執行差異。制度環境下的政策執行研究為我們理解縣域政府官員的行為邏輯提供了有效參考，但也忽視了不同行為主體間的個性化思考，不夠全面。

實際上，學者們也有從干部個體主觀能動性出發，研究其微觀心理或行動的邏輯。有學者認為地方官員主要采用機會主義行動模式，其行動邏輯是一個多重比大小的過程，是地方政府官員做出的“局限下取利”的“約束性選擇”。從結構化理論分析，縣域政治權力運作的實踐是一種“政治行政化動員”模式，易產生權力運行人格化、非連續性、非預期性的弊端。在缺乏民主制衡下，縣委書記可能產生個人領導、暗箱操作等問題。此外，歐陽靜還發現基層普通公務員更容易懈怠懶政，影響基層治理秩序。這就需要考慮激勵機制、晉升機制的再設計。

（四）縣域治理模式研究

20世紀90年代中后期以來，地方政府逐漸由經營企業轉向經營土地，周魯耀將這一時期統合主義視角下的理論模型概括為“統合治理”模式。趙樹凱以地方政府的公司化激勵機制、碎片化權力結構、運動化行為模式作為觀察變量，揭示當下地方政府“公司化”運行的內在機制，但實際上這種機制無法推動經濟增長并實現質的轉變。地方政府因財政需要過度追求經濟發展形成“行政—政治—公司”三位一體統合的治理模式，急于推進轄區城市化，易產生虛假城市化，而過度介入市場領域，造成政策制定不公正、對底層需求回應不足，從而引發政治危機。因此，下一步需要進行改革以“改變地方政府公司化的運行機制，使之真正轉換成為現代意義的國家政權體系”。在新常態下，地方政府逐漸形成“后三位一體統合”的新型治理模式，需容納更為多元化的政治和利益訴求，這使地方政府在追求GDP增長時關注民眾需求進而走向善治。以上研究從地方政府整體性視角出發，在宏觀上觀察和理解縣域官員的行為特征，運用了整體主義研究方法。但由于往往過于強調組織特征而弱化個人特征，容易產生過于制度化和技術化的分析，導致政府治理行為研究與現實呈現一定的偏差。

以基層社會治理為研究對象，狄金華分析了基層治理實踐中鄉鎮政權以運動式治理開展中心工作的行動模式和治理策略;歐陽靜指出運動型治理機制結合官僚制協同推動基層政府運行，通過臨時組織、現場流動會和行政包干制，完成中心工作，使縣域政府集中精力去辦“大事”，但易忽視基層民眾所需的“小事”，造成“弱治理”。此外，動員式治理模式可能出現反復和反復運動式治理的情況。這些研究的共同之處是將議題集中于“專項治理行動”，注重集中力量解決專項治理等運動式治理部分，但對于運動式治理是如何產生并與科層制交合發揮作用的，以及其背后的制度基礎和結構研究尚不足，既有研究成果偏少，難以形成比較性研究，可探討空間很大。

（五）縣域治理能力現代化研究

隨著黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理能力與治理體系現代化”的要求，學界對推進縣域治理現代化做了大量研究，多是對實現路徑的探討。如張佐、陳楠提出推進縣域治理能力現代化要堅持正確方向、改進黨的領導方式、強化縣級治理體系整合機制、轉變政府職能、建立社會治理創新體系、推進縣域治理能力現代化;楊峰、徐繼敏提出推動縣域治理的現代化要靠雙向型運作：一是國家權力向縣域放權，二是擴大公民有序參與;丁志剛、陸喜元認為要在經濟調控、權能關系、文化引領、民生問題上進行改進，構建多中心機制，塑造以人民性為核心的服務型政府、以依法行政為重點的法治政府、以大數據為支撐的信息政府，進而實現其轉變職能能力的現代化;徐衛華從“生存性智慧”的視角強調以民為本;齊瑞通過群體性事件的縣域因素研究治理能力提升策略：加強五位一體建設取信于民、增強縣域領導干部執政公信力、加強縣域群眾社會主義核心價值觀教育。以上研究為縣域治理現代化提供了路徑指引，具有一定的積極意義。但縣域治理現代化內容寬泛，此類研究止于重復性的路徑指引，包括對政府以民為本的職能轉變、服務型政府建設的常規探索，多為問題對策性研究，鮮少系統的學理研究，更稀缺專題性研究，難以進行深度的探討，這些不足恰恰是下一步研究需要深入的關鍵問題。

三、總結

在對近十年縣域治理文獻的整理過程中，我們發現，選擇治理理論作為探索縣域治理水平的分析媒介，基于治理內涵的基本精神，契合了縣政改革的基本邏輯。從既有研究成果來看，大體上體現為研究的視角比較全面，能從單一視角邁向多學科不同維度的立體透視，形成許多跨學科（政治學、社會學、經濟學、法學等）的研究成果。在研究內容上主要涉及兩方面：一是對于縣域治理主體及其需要處理的關系問題的研究，包括以改革實現縣政自治;理順黨政關系，合理劃分縣級黨委與地方政府權力，規范權力主體運作;使縣域政府與民間社會構成“多元協同治理”以化解社會治理困境;推進縣域治理能力現代化等等;二是研究中體現出縣域治理共同的價值取向和目標追求：民主自治、效率化、法治化、合法化的價值取向，實現縣域的“善治”目標追求。在研究方法上，由于用定量分析法分析縣域社會問題很可能會與常識發生偏差，學者們主要采取觀察分析和邏輯思辨的定性研究方法，較少依據數據等基礎信息進行綜合分析的定量分析方法;在方法論取向上，一般采用普遍意義上的理論分析探討，并以案例為主的實證研究。但由于我國各地區縣域情況千差萬別，縣域治理涵蓋了縣域社會的方方面面，對于個案研究的特殊性與整體結構中的普遍性如何把握，仍需不斷深入研究和創新。

一般來說，學術研究熱點總是與時代所關注的問題息息相關。在推進國家治理體系與治理能力現代化的背景下，學術研究也將發生傾向性集中，在既定的主體、關系、價值目標及取向上，當前及今后一段時間的研究重點整體上還將保持在縣域治理結構、運作模式、治理能力相關層面的探討上。同時，在“兩個一百年”奮斗目標下，縣域治理的具體研究如精準扶貧、社區治理等視角也將持續保持一定熱度。

責任編輯：秦利民