精準扶貧政策的“外部性”

章文光

【摘要】精準扶貧政策在執行過程中存在著政策溢出效應，即“外部性”。從公共政策外部性視角看待精準扶貧政策的政策間外部性、跨域外部性和利益分配外部性，有助于加強對精準扶貧政策執行效果的理解和認識，能夠改善政策頂層設計、拓寬政策分析領域、提升政策執行成效，從而高質量完成脫貧攻堅重大任務。

【關鍵詞】公共政策 脫貧攻堅 精準扶貧 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

外部性提供了一個全面認識和評價公共政策的概念和工具，深化了對政府行為以及政策效果的認識，有助于完善政策結構、優化政策設計、加強政策協作，從而對政策效果作出更全面的評價。

精準扶貧政策間外部性：同域政策間的沖突或協同

政策間外部性是指同域政策間的沖突或協同，產生正向協同效應的稱為正外部性，產生負向沖突效應的稱為負外部性。精準扶貧政策間外部性主要是指扶貧領域內各種政策之間的相互影響，在現實中經常表現為政策頂層設計與實際執行效果的協同或沖突。

精準扶貧政策密切干群關系，駐村工作隊創新基層治理機制，易地扶貧搬遷推進城鎮化進程，生態補償扶貧保護綠水青山……這些政策措施不僅改善了貧困地區農民的生產條件以及生活狀況，而且帶來了正向協同效應，屬于典型的精準扶貧政策間正外部性。特別是干群關系改善，是基層扶貧干部反映最多、感觸最深的精準扶貧政策正向協同效應。在實施農業稅以及計劃生育時期，村兩委主要通過管控手段推進農村各項公共事務，形成鄉村治理的“強制管控模式”。2006年農村稅費改革，全面取消了農業稅，稅改前占鄉村干部日常工作較大比重，并且導致干群矛盾的稅費征收工作不復存在。此后，基層政府主要致力于改善農村基層治理水平，促進農村社會和諧發展，形成了鄉村治理的“管理服務模式”。自習近平總書記提出“精準扶貧”這一概念以來，我國對扶貧的實施主體、實施方式以及成效考核評估進行了嚴格的制度設計，以“建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平”為主要職責的第一書記，實現了對黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村的全覆蓋；以“打造一支不走的工作隊”為目標，加強了對貧困村駐村工作隊的選派管理工作。精準扶貧政策實踐下的干群互動、黨建提升和扶貧考核，無形中密切了干群關系，改善了工作作風，使得新時代的鄉村治理呈現出“互動治理模式”。

當然，我們也必須要注意政策間負外部性，即在政策執行中引起的內部沖突或消極影響。比如，由于地方政府不斷提高醫療保障標準而形成的“錦標賽”局面，不僅使貧困戶陷入過度醫療，也讓地方政府倍感財政壓力；個別地方形式主義和官僚主義作祟，擅自對扶貧標準加碼，不僅影響扶貧干部的身心健康，而且影響扶貧工作的質量和效率。

精準扶貧政策跨域外部性：某一領域的公共政策對其他領域的影響

政策跨域外部性是指某一領域的公共政策對其他領域產生的外部影響。精準扶貧政策在實現扶貧減貧目標的同時，也對經濟、社會、環境等領域產生影響，尤其是在基礎設施、公共服務、義務教育、醫療保障以及勞動力培訓等方面的投資，會對整個社會產生巨大的正向外部效應。伴隨著精準扶貧政策的實施，其跨域正外部性效應不斷顯現：基礎設施建設加快了區域經濟發展；貧困戶收入增加推動了消費增長；教育投入和技能培訓加強阻斷了貧困的代際傳遞，等等。

需要引起注意的是精準扶貧政策跨域負外部性。脫貧攻堅、生態保護以及防范重大金融風險是當前我國的重大戰略，然而其在實施過程中仍存在一些問題。比如，環保政策可能會提升扶貧政策的成本、金融扶貧可能會帶來金融風險等。有些基層干部反映，由于環保督查嚴格，使得修路建房所需的建材價格大漲，預算費用不足以完成建設目標。

精準扶貧政策利益分配外部性：對相關利益群體的影響

政策利益分配外部性即由公共政策制定和實施所導致的對相關利益群體的外部性。精準扶貧政策利益分配正外部性不僅表現在物質財富分配為貧困戶帶來的獲得感和公平感，還表現在利益再分配帶來的移風易俗、鄉風文明、鄰里和睦、素質提升等。

習近平總書記在2017年中央農村工作會議上強調，“不能做超越發展階段的事，那樣貧困農民就可能陷入‘福利陷阱，對非貧困人口就會造成‘懸崖效應，不僅難以做到，而且還會留下后遺癥”。精準扶貧中的“懸崖效應”主要是指因貧困戶和非貧困戶待遇差距較大造成的巨大心理落差。比如，人居環境改善政策非建檔立卡戶不能享受，公共服務和集體經濟相關政策對非貧困村的支持力度較弱，等等，導致不平衡問題日益突出。非貧困戶因享受政策差距較大，對脫貧工作的滿意度較低，使得干群關系不和諧。

此外，“福利陷阱”也需要重視。一些地區的基本醫療報銷比例較高，使得地方財政難以持續。比如，除了代繳城鄉居民基本醫療保險、大病保險外，還自選標準過高的補充醫療保險，大大加重了地方的財政負擔。一方面，“福利陷阱”容易降低貧困戶自繳城鄉居民基本醫療保險的意識；另一方面，政策取消后會出現脫貧戶返貧風險。

利益分配負外部性還體現在扶貧政策對傳統風俗習慣的影響。比如，為享受扶貧政策而出現的分戶現象，破壞了鄉村“養兒防老”的傳統倫理。成年子女與老人分戶，致使老人單獨戶口，當地政府只能將老人納入低保贍養；老人被納為建檔立卡貧困戶，子女比較富裕但卻不承擔贍養義務，等等。

高質量完成脫貧攻堅目標任務需要改善精準扶貧政策的頂層設計，拓寬精準扶貧政策的分析領域，提高精準扶貧政策的執行成效

精準扶貧政策經過不斷的自我完善和優化調整，已經克服了很多政策設計瑕疵，避免了不少政策執行沖突。但由于我國貧困地區的資源稟賦、基礎設施、公共服務、產業基礎、文化水平、風俗習慣等千差萬別，政策執行中難免會遇到各種各樣的問題。因此，正確認識精準扶貧政策的外部性，有助于理性看待各種沖突和問題，改善精準扶貧政策的頂層設計，拓寬精準扶貧政策的分析領域，提高精準扶貧政策的執行成效，從而助力脫貧攻堅重大勝利的實現。

首先，正確認識政策外部性有助于改善精準扶貧政策的頂層設計。精準扶貧政策是自上而下全面鋪開的，在政策實施過程中進行不斷完善和發展，特別是2016年啟動建檔立卡動態管理以來，貧困戶的識別和退出已經日趨完善，但在指標控制、因地施策等方面還有提升空間。因此，正確認識政策外部性能夠改善精準扶貧政策的頂層設計，減少政策執行中的地方政府壓力和群眾意見。其次，正確認識政策外部性有助于拓寬精準扶貧政策的分析領域。作為理解公共政策設計質量和執行效果的概念和工具，外部性視角能夠拓寬精準扶貧政策的分析領域。最后，正確認識政策外部性有助于提升精準扶貧政策的執行成效。我們不能回避精準扶貧政策執行中存在的問題，而是需要正確面對、系統思考、全面破解，特別是要著手研究后扶貧時代的相關政策，減少精準扶貧政策執行阻力，提升精準扶貧政策的執行效果。

（作者為北京師范大學政府管理學院院長、教授、博導）

【參考文獻】

①劉明興、徐志剛等：《農村稅費改革、農民負擔與基層干群關系改善之道》，《管理世界》，2008年第9期。

②鄒宇春：《精準扶貧推動農村黨群干群關系和諧發展》，《中國社會科學報》，2018年3月16日。

③張敏：《公共政策外部性：一個有待深化的學術領域》，《華東經濟管理》，2012年第12期。