我國政府預算支出中的教育投入情況分析

張英楠

【摘要】全盤做好教育工作是國家治理的一項重要內容，需要國家大量的資金投入。本文回顧了我國教育事業的發展及有關教育投入的政策，并結合美國的教育資金投入情況，具體分析我國政府的教育投入情況，從而得出我國的教育資金投入存在不充足和不平衡的問題，并對預算支出中的教育投入所存在的問題提出了幾點建議。

【關鍵詞】預算支出 教育投入 財政性教育經費

一、我國教育投入政策的回顧

百年大計，教育為本。教育關乎民族的素質、國家的命運，國家的未來掌握在年輕人的手中，而年輕人的培養和塑造取決于教育的質量。因此，世界各國都將教育放在國家工作的戰略地位，美國、英國、法國、德國、日本、印度這幾個國家對教育的投入占GDP的比重在2011年分別為5.22%、5.75%、5.52%、4.81%、3.78%和3.72%，各國的教育投入比重都在4%左右或以上，但各個國家的教育政策存在不同，這會導致各國教育經費來源的不同，當企業、家庭投入較多的教育經費時，政府自然就投入的少一些。因此，要綜合各國的教育政策分析國家的教育經費投入。

中國的教育事業的發展從未停歇。1949年中國的文盲率是80%，小學入學率是20%，到2012年底，全國普及九年義務教育和掃除青壯年文盲地區的人口覆蓋率已提高到95%，2014年文盲人口占15歲及以上人口的比重為4.96%，小學學齡兒童凈入學率達99.81%。我國的教育事業取得了輝煌的成績，教育財政支出發揮著弘揚教育理念、引導教育發展的作用。

在漫長的教育建設過程中，國家出臺了一系列的教育支出政策。中國從1980年代開始強調教育資金來源的多元化，除政府預算內撥款之外，從1980年代中期開始，城市和農村的教育附加費成了一個重要的資金來源。2001年國務院建立了“以縣為主”的義務教育財政體制，2005年和2007年又分別進一步完善了農村義務教育“經費省級統籌、管理以縣為主”的體制；1985年中共中央會議通過《中共中央關于教育體制改革的決定》，規定中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長；1993年，國家發布《中國教育改革和發展綱要》，綱要指出要逐步提高國家財政性教育經費支出占國家生產總值的比例，“八五”期間逐步提高到全國平均不低于15%。2005年發布《關于深化農村義務教育經費保障機制體制改革的通知》；2010年發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（20102010）》，其中包含教育投入機制研究的內容。

近年來，在21世紀初基本完成了普及九年義務教育的工作后，國家將教育工作的重心向學前教育、特殊教育和高等教育等方面轉移。我國現階段的財政性投入方針為支持教育優先發展，創新構建現代職業教育體系，全面均衡發展學前教育、義務教育、高等教育，致力于改善貧困地區學生的營養改善以及完善學生資助政策體系。

二、美國的教育經費投入概況

美國的教育政策開始的較早，已經發展得相對完善，教育投入是各州最主要的公共開支。政府對教育的投入受教育的公共支出占GDP的百分比和占公共支出總額百分比的影響，2011年，美國的公共教育支出占GDP的比重為5.2%，占政府公共支出總額的13.05%。

作為世界教育大國，美國在教育上的投入巨大，每年國民生產總值的約7.5%都被投入到教育上：

觀察美國1965年至2011年共47年間的教育支出總額及其占GDP的比重，可知，美國的教育支出一直維持在一個較高的水平，其絕對數額隨時間和經濟變化有明顯的增長，2011年的支出額約為1965年的4倍；教育支出占GDP的比重隨時間推移波動上升，但基本穩定在7%左右的水平。

近幾年，盡管對教育機構的總支出減少，美國公共教育支出占GDP的比例仍然相對較高，尤其是對高等教育的支出占GDP的比例一直維持在較高水平。雖然美國是2008年和2012年間降低教育支出的六個國家之一，但是美國降低的幅度最小，不到1%。因為支出總額的增加沒有跟上入學學生數量的增加，高等教育的生均投入在2008年和2012年之間下降了9%。盡管生均支出總額減少，2012年對小學、中學和高中教育機構的支出仍占GDP的3.6%。美國的高等教育支出占GDP的比例為2.8%，是OECD國家中最高的。對高等教育院校的投入份額占GDP的比例在2008年和2012年之間增加了0.3%。

高等教育機構的大部分資金由家庭通過學費提供，雖然這可能增加進入高等教育門檻的難度，但美國也為學生提供大量的公共財政支持。美國的高等教育主要是私人出資，有62%的資金來自私人（經合組織的平均水平為30%），這一比例在2008年和2012年之間增加了3.5%。資助高等教育院校的46%左右資金來自家庭的學費和其他直接付款，該比例在經合組織國家中排第二（日本為52%）。美國的高等教育融資模式是基于高學費和成熟的學生資助系統，高學費可能會限制貧窮的學生進入高等教育，所以有學生資助系統作為補充，該學生資助系統假設學生和他們的家庭需要承受一定的經濟負擔。除去國際學生后美國學生的升學率僅為51%，低于經合組織的60%的平均水平。2014年度，只有15%的全日制本科生或同等學歷的學生沒有受益于公共貸款或獎學金和助學金。

三、我國的教育投入情況

我國預算中的教育支出屬于一般公共預算支出中的一般公共服務支出，具體包括教育管理事務、普通教育、職業教育、成人教育、廣播電視教育、留學教育、特殊教育、進修及培訓、教育費附加安排的支出和其他教育支出。我國總體的教育支出情況如下圖：

由上面的圖形可以看出，我國的教育支出額在1992年之前一直平穩保持在極低的水平，隨著經濟的逐步攀升，1992年以后，我國的教育支出額穩步大幅上升，為了完成政府規定的4%的目標，2011年、2012年增速陡然加快，之后增速又落回之前的水平。

國家財政性教育經費的支出額受GDP和財政收入總額這兩個因素的影響，在1992年至2014年間，中國的國內生產總值增長迅速，國家財政性教育經費支出占GDP的比例也稍有增長，然而此比重跟美國等發達國家相比仍然存在一定的差距。財政性教育經費支出占GDP的比重變化趨勢較為穩定，后期緩慢提高，2012年達到峰值，完成了國家財政性教育經費支出占國家生產總值的比例達到4%目標，落后了計劃12年。財政性教育經費支出占國家財政支出的比重在1992年至2014年之間呈現圍繞0.17水平波動的趨勢，并不帶有增長的趨勢。由圖也可以看出，1992年至2013年這22年間，在我國的財政支出總量有限的情況下，我國的財政性教育經費支出占國家財政支出的比例一直維持在一個較高的水平，且平均數值為17.51%，由此國家對教育支出的重視程度可見一斑。其在2005年的比重最低，在1996年的比重最高。曲線的后半段，因為2006年全國人大通過“十一五規劃”，提及了1993年提出的4%的目標，使得國家財政性教育經費支出增加，引起教育支出占財政支出總額的比重也開始上升，并于2012年取得最大值。但是財政性教育經費的支出是由國家財政支出和GDP兩個因素共同決定，而財政性教育經費占GDP的比重仍然較低。

回顧我國的教育經費支出問題可以發現，我國的教育經費投入一直處于相對來說不能滿足教育經費需求的狀態中，但是教育經費需求與支出間的缺口正在逐年縮小。

但是由于我國地域遼闊、人口稠密，以生均成本來衡量的教育支出仍有不足，教育經費投入存在不平衡的問題。關于地區教育經費的不平等問題，中央政府曾做過多種努力，例如針對財力不足、發放教師工資有困難的縣，省級政府需要通過調整財政體制和增加轉移支付解決農村中小學教師的工資發放問題；同時中央財政需要對中西部國家扶貧開發工作重點縣予以適當補助，幫助它們建立農村中小學教師工資保障機制。但是這些努力對我國的城鄉、地區間的不平衡仍然是杯水車薪。

四、預算支出的教育投入存在的問題及對策

1、規范預算項目，統一支出口徑

在近年來教育數據統計的發展過程中，曾出現多次的指標變化。1998年、2008年和2012年教育經費統計指標都發生了變化，這些使前后數據的可比性降低，也使我們保持數據口徑一致的難度加大。2007年我國進行了政府收支分類改革，形成了新的政府收支分類體系，這是我國財政發展過程中的必經改革，改革后的教育科目包括教育事業費、基本建設支出、行政管理費、外事費等，口徑的變化較大，但是在進行法定支出預算時仍然使用原口徑，這就使得統計數據的計算出現偏差。在全國范圍內統一支出口徑是為了今后的數據統計比較、預算收支的編制、規范經費使用等多項后續工作打好基礎，也消除了地方政府利用這種模棱兩可的性質根據政策計算教育經費收支的可能性。

2、建設預算法治保障，規范預算行為

法治完善的國家，預算編制、執行和預算監督的約束都主要來自于法律、法規的強制性和法定性，法律強有力的約束性使得預算在既定的軌道上行使，偏離不了特定的程序和規則。我國的預算發展到現在，需要用更全面和完善的法律來強化教育預算的監督工作，《新預算法》的出臺迎合了這一需求，嚴格地用法律限制了人的行為、鞏固了依法治國這一理念，使得我國的教育預算工作開展的更加嚴謹、公開，政府工作人員和教育機構工作人員有法可依，深刻認識自己的權責范圍、工作內容。法律也為各層面的監督工作提供了一條可以考察的評價標準。

具體來說，預算編制過程中，學校的財務部門要與其他有關部門相配合，研究各個項目工作，編制預算，最后還要接受校黨委常委會的質詢和逐項審議。今后的法律制定要進一步明確規定教育經費支出的概念、口徑和政策，以及教育經費支出和使用時政府或教育機構工作人員的職責劃分，限制教育經費支出的決策方式和程序，并細化教育經費預算中相關的經費項目分類、經費計算標準。但是對于教育經費在預算支出中的比例不需要做硬性的法定支出規定，因為這樣的比例需要結合地區的具體情況，各地區不該做完全一致的規定，一味做硬性規定只會適得其反。同時，也要從法律層面厘清各級政府對教育經費的責任和權力，將重大事項的決定權限制在人民代表大會或其撥款委員會的手中，改變現行財政與教育部門權力過大、財政資金分配不透明的狀況。

3、加強預算監督，打造陽光預算

我國的政府財政預算程序不夠完善，對于教育資金的批準和投入，公眾很難具體參與到一項教育投入項目的決策過程中去，也不知道該項目的各種預算費用和項目的具體進程，因此公眾缺乏參與預算編制、表達個人意見的途徑。在有關政府文件中，對教育經費的批準所做的規定為：“各級政府教育經費支出，報同級人民代表大會批準且向社會公布，確保落實到位”，對教育經費的監督僅僅依靠上級監督或者單位的內部監督，這是不能滿足公開民主的需求的，而對社會公布的這一點要求的太寬松，沒有提到法治的高度上去。教育機構可以向社會公開舉行項目的介紹會和聽證會，或者建立收集相關公眾意見的機制，例如學校可以時常與學生會和家長委員會溝通交流，以此來擴大教育機構的各種信息的公開范圍和程度，從而讓社會公眾了解教育經費的使用項目，增加預算批準過程的民主性。對于教育資金批準后的使用，公眾也難以知道政府教育資金的去向，對政府的教育投入進行有效的監督。這種政府間和公民間的信息不對稱就會導致預算執行過程中的不透明和不規范現象，更有甚者會出現尋租套利、暗箱操作。因此，除了事先公開，還要配以事后公開的機制，讓公民不僅了解資金投入的項目，在事前做決定，也讓公民了解資金投入的具體使用和使用效果，形成有效的社會監督。

4、建立教育預算績效評價機制

我國的教育投入機制一直將一些數值指標作為判斷經費投入是否足夠的標準，然而這些數值指標只是浮于表面保證經費充足的最低標準，除了這種投入指向的指標，我們還應盡快建立起一種以產出為指向的績效評價標準，從而約束教育部門使用資金的任意性，同時使得我國的教育經費支出花費的更有效率、更加合理，并使得投入指向的數值指標要求和產出指向的績效評價要求并行不悖。績效管理強調教育部門產出以績效為最終目的，以成本為基礎，對各項目可從最終產品成果來衡量和評估其效果，擇優把項目列入預算。

在進行教育預算績效評價機制建設時，應形成“一般基礎+績效提成”的支出模式，一方面應注重教育資金分配的公平合理、保證教育機構的正常運轉，另一方面應以教育機構的經費使用效益為判斷標準，進行一些獎勵性質的經費撥款，使之既符合教育發展規律又體現財政資金使用效率。績效提成模式可以引入各種項目評估考核，增加撥款項目的競爭性。同時績效評價機制要擺脫完全從財政層面考慮資金使用的老方法，從教育部門引入專業科研團隊。例如，對高等教育撥款來說，高等教育撥款機構可以間隔幾年的時間開展一次科研評估活動，以學科為基礎劃分評估單位，成立評估小組，進行評估定級。然后將項目質量的劃分轉化為撥款權重，質量越好撥款越多，反之亦然。