基礎設施項目PPP融資模式研究

馮少杰　熊文萍　劉暢　高尚

【摘要】伴隨著我國“一帶一路”戰略規劃的實施和“城鎮化”的推進，我國在國內外基礎設施項目建設中的政府支出不斷增加，基礎設施項目建設中通過引入PPP融資模式（政府支出與市場私人投入的結合）可以有效緩解政府財政資金緊張問題，減少項目建設中的利益腐敗現象，提高基礎設施項目建設中的管理決策水平。但是由于我國在PPP融資模式起步相對較晚，相關法律制度不夠完善，導致PPP項目融資過程存在著融資難，私人資金投機性強，相關法律建設不全面等等問題。本文通過對PPP融資過程中這些問題的研究，得出應對PPP融資過程問題的方法，從而為完善PPP融資模式提供合理的解決措施。

【關鍵詞】基礎設施 經濟發展 PPP融資模式

一、引言

基礎設施項目是一國企業和居民日常生產經營與生活的基礎，同時也是促進一國經濟發展的重要支撐，科技的進步與進出口貿易的快速擴張為我國經濟發展創造了新的機遇和挑戰，同時也對基礎設施提出了更高的要求，長期以來我國基礎設施項目建設全部依賴于政府財政支出和政府負債，這對財政造成巨大的支出壓力，PPP融資模式通過引入市場資金參與基礎設施建設可以增加項目建設中的市場資金支持，但是市場資金的逐利性與基礎設項建設時間往往較長，資金回報耗時久的特點構成一對天生的矛盾，另外私人資金的引入必將使項目建設中的關系網更加復雜，進而導致項目建設面對更大的風險。因此，如何在保持PPP融資模式利益條件的基礎上控制其可能產生的風險問題即成為PPP融資模式的重點所在。

二、文獻綜述

關于PPP融資模式的研究和應用，國外已經有了一定的研究成果和實際應用經驗，英國政府最早于1982年開始應用PPP融資模式。Stephen（2006）通過實證分析來驗證PPP融資過程中存在的風險問題，Mskin E（2008）分析了PPP融資過程所可以吸引社會資金的參與從而可以減少政府的債務風險。Gasiorowski P（2008）在帕累托最優理論基礎上，分析PPP融資過程中的資本結構問題，為PPP融資提供了建設性的意義。Siemiatyki（2011）對英國1987年到2009年的PPP融資項目進行研究發現PPP項目的實施將產生利弊兩種效果，即PPP私人資本與政府資本的合作可以促進創新發展但是會增加建設成本。Balu Y和Tawalare A通過由政府資與私人合伙兩種融資操作來實施同一類似項目的研究得出與私人合作相比，政府資助的項目實施過程表現更好。

國內對PPP融資模式的研究總體要晚于國外，但同樣也有一定的研究成果。李秀輝與張世英（2002）介紹國外PPP融資模式的應用的優勢并對這一在模式在國內的應用前景進行了分析。吳緒亮（2003）通過對國外過去20年PPP融資模式參與基礎設施建設的研究預測我國將掀起PPP融資模式的浪潮，并指出私人資本與貧困地區低支付能力間的矛盾。只通過微觀和宏觀方面的政策改革才能夠促進PPP模式在貧困地區基礎設施項目建設中的投入。馮鋒和張瑞青（2005）通過對公共項目建設中BOT、TOT、PPP三種模式的比較。

三、我國基礎設施項目PPP融資模式存在的問題

（一）融資結構單一化

截止到目前，我國PPP融資模式主要有：銀行貸款、PPP基金，PPP項目資產證券化三種方式。但是由于基礎設施項目建設時間長，所需資金量大，資金回收周期久并且PPP基礎設施項目未來盈利存在著很大不確定性，因此私人資金多數不愿意以股權融資進入基礎設施項目建設，所以盡管市場上有多種PPP融資模式，但是債權融資仍然是最主要的融資模式。即便所粗，基礎項目耗時長所導致的金融風險、信用風險等原因的存在使得市場資金參與度仍然不高，最后商業銀行貸款成為了PPP項目融資的主要來源。

（二）法律制度落后

PPP融資模式屬于我國對國外項目建設融資模式的借鑒，但由于自身經驗不足，我國對PPP融資模式的應用仍然處在初級階段。目前與PPP融資模式有關的法律制度仍不健全，法律制度不健全就導致PPP融資過程不確定的風險大。由于基礎設施項目多為公益性項目，公益性就決定了其收費定價方面受著諸多限制，然而社會資本的根本目的是逐利性，這就造成社會資本與政府初衷的相矛盾，進而導致私人社會資本在參與PPP項目建設中存在潛在的隱患一旦項目進行后，私人資本由于利益原因想要退出項目建設那么就有可能面臨一些列的法律風險。此外，私人參與公共設施項目的根本目的是為了分擔政府的財政支出風險，私人資本與政府在簽訂相關的利益合同是基于合同簽訂時對未來的預期，但是基礎設施項目周期長，風險大的特點的存在基礎設施項目在進行中政府一方可能會根據項目的發展情況而進行戰略轉調整，從而導致原有的合同失去其應有的保障效益，進而對私人資本方造成不確定的利益損失。

（三）社會資本參與度不高

就目前我國基礎設施項目建設中PPP融資模式的資金來源來看，社會私人資本參與度遠遠落后于大型國有企業，一方面，基礎設施項目較長的資金回收期，不確定的損失風向使得風險承受能力較低的民營企業望而卻步。另一方面，由于私人資本風向承受能力不足，導致與大型國企相比，私人企業借款成本更高，因此，地方政府在融資選擇時更青睞資本雄厚的國企、央企。這就使得私人社會資本的參與更加困難，使所謂的私人資本與政府結合變的名存實亡，偏離其引入私人資本來解決政府資金問題的初衷。

四、我國基礎設施項目PPP融資模式問題的應對措施

（一）政府信用擔保吸引多樣化資金參與

基礎設施項目建設中PPP融資來源的單一歸根到底還是PPP融資模式制度設計上的不足多導致的。這不僅僅暴露出我國現階段PPP項目融資過程所存在的問題，更為PPP融資發展提供了方向。基礎設施本身的耗時長，風險大的特點就決定了PPP融資模式必須在政府的政策支持下才能有所發展，因此，政府部門要調整現行PPP項目融資政策，給予保險業、信托等行業政策上的優惠來增加PPP項目的投資吸引力。另外政府可以自身信用為擔保來提升基礎設施項目的信用等級吸引多方資金的參與，增加PPP項目的資金來源，從而更好地促進基礎設施項目建設中PPP融資模式的實施。

（二）完善相關法律制度

PPP融資模式相關法律制度的不完善必將會增加社會投資人的潛在風險，因此通過對相關法律制度的完善可以來減少這種法律的漏洞，增加社會投資人的信心。首先，通過合理控制項目規模來縮短項目建設的投資期，從而減少項目建設周期過長而導致的法律保障的額不確定性。另外，通過加強PPP融資模式的監管，明確項目中不同部門間的產權和責任關系，如“錢權分離”有效避免多部門對同一權利的問題，成立項目的董事，監事。股東大會做到合規合法，權責明晰，從而提高政府部門的執行力，減少不必要的流程，提高項目管理決策水平。此外引入市場監管，避免政府專權而缺少監管的局面。可以明確項目建設過程的資金去向，有效控制和減少貪污腐敗現象。從而達到政府與私人部門間平等分擔風險的目的，從而達到私人與政府部門之間的相對公平，給予PPP融資有效地法律保障，促進PPP項目的順利實施。

（三）完善私人資本參與的政策支持

私人資本的背后大都是中小企業，盈利是其生存的根本保障，然后基礎設施項目往往是政府政策的產物這就從根本上決定了私人資本與政府方面的利益矛盾，只有晚上針對小微企業的相關政策支持，如引入第三方擔保，保障中小企業參與的最低收益，另外還可以給予參與基礎實施投資的小微企業稅費方面的優惠，如對參與基礎設施建設的小微企業基于3年里的稅收優惠。此外政府方面要不斷完善自身的信用，保證政府的良好信用，增加私人企業對政府的信任。從根本利益上保證私人資本參與基礎設施的優厚待遇，才能夠提高私人企業參與的積極性，激活社會資本的活力，使PPP融資模式不斷地發展和發展，更好的服務基礎設施建設。

五、結語

盡管我國很早就引入私人資本參與基礎設施項目的建設，但是由于我國經濟結構現狀和制度法規的缺陷使得私人資本在參與基礎設施項目建設方面舉步維艱。我國從推行社會主義市場經濟制度以來私人經濟得到空前的發展同時也為我國的技術革命和科技創新提供了持續的動力，當前我國民營經濟發展勢頭正旺，未來必將對我產生更大的影響。因此只有不斷完善和發展私人資本進入和退出機制，給予私人資本一定的盈利空間，才能激發是資本參與的動力。此外還可以通過資本錯配的方式，在一定風險范圍內把資金風險分散開來，從而降低私人企業參與的不確定風險。另外政府方面可以政府信用進行擔保引入保險公司等第三方擔保機構，來保障私人資本參與資金安全性。政府還要加強自身的監管，做到權責分明，資金與權力分散管理，最大程度上降低腐敗的可能性，保證建設資金的安全性。只有這樣才能夠從根本上保證私人資本的利益，才能發掘私人資本參與的動力，從而形成政府主導與私人參與的良性結合，促進我國基礎設施項目的建設。