我國地方政府績效評估主體的歷史演進及優化

劉志輝 孫帥

摘? ? ? 要：20世紀80年代，我國各級地方政府就開始了績效評估探索，并形成了各具特色的績效評估模式。本文依據構建模式對我國地方政府績效評估的實踐進行了分類，并分析不同模式下績效評估主體的具體構成、參與范圍和參與程度。通過對地方政府績效評估中評估主體的歷史演進、發展現狀及存在問題的探討，提出了優化績效評估主體的相關對策。

關? 鍵? 詞：績效評估主體;績效評估模式;地方政府

中圖分類號： D630? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）05-0009-08

收稿日期：2019-01-25

作者簡介：劉志輝（1981—），男，天津武清人，天津財經大學財稅與公共管理學院副教授，博士，研究方向為績效評估;孫帥（1996—），男，山西大同人，天津財經大學財稅與公共管理學院碩士研究生，研究方向為績效評估。

基金項目：本文系2017年教育部人文社會科學研究青年基金項目“基于風險矩陣的政府購買社會組織服務的風險識別與防范研究”的階段性成果，項目編號：17YJC810011。

績效評估來自新公共管理理論的倡導和西方國家行政改革的實踐探索，其核心在于對“結果導向”和“外部責任”的關注?！敖Y果導向”意味著政府和社會對其所提供公共服務的關注焦點從過程轉向結果，更加關注政府行政行為的效能。“外部責任”表征著政府無論是對自身的內部管理還是對社會的外部管理，其重心都不能局限于原有的層級控制和對內部管理的調整，即不能局限于傳統的內部控制模式?；趯冃гu估的“結果導向”和“外部責任”的不同理解，我國各級地方政府開展了績效評估實踐。本文以我國地方政府績效評估實踐為分析藍本，通過構建績效評估主體分析框架，著重分析績效評估實踐中評估主體的相關情況，旨在從我國地方政府績效評估實踐的縱向時間延展中探尋評估主體的演進以及存在的問題，并提出評估主體優化之策。

一、決策模型的提出與績效評估主體分析框架的構建

績效評估主體是績效評估有序開展的基礎和首要環節，一直以來都是績效評估研究和關注的重點，關于績效評估主體問題，學界也開展了相關研究。卓越認為，“公共部門績效評估主體結構至少應包括綜合評估組織、直管領導、行政相對人、評估對象自身以及其他一些相關評估組織等?！盵1]唐昊認為，“在西方發達國家，對政府官員的考核一直沿用兩個評價體系，一個是政府部門的自我評價體系，另一個是社會評價體系?！盵2]總體而言，關于評估主體的研究可以依據評價主體來源的不同，將其分為內部評價和外部評價。內部評價包括縱向的上級行政機關對下級行政機關的評價和橫向的同一級政府內部不同組成部門間的相互評價。外部評價包括黨的機構、人大、政協、公眾和第三方評估（如學術機構、媒體、咨詢公司、智庫、國際組織等第三方機構）。對于已開展的關于績效評估主體的研究，從研究視角大體可以分為兩個層面：一是單一主體視角，如周志忍、包國憲、毛壽龍等學者研究我國績效評估中公眾參與問題;二是綜合視角，如卓越、姜秀敏、王愛東等從績效評估主體的綜合視角進行了研究。這些既有的研究為更好地認識、理解績效評估主體，繼而促進績效評估的實施大有裨益。但在已經開展的研究中更多地側重于單一主體視角，對績效評估主體的綜合分析不多。因此，回顧我國績效評估實踐的發展歷程，從績效評估主體的綜合視角進行考察、分析十分必要。筆者試圖通過分析我國績效評估主體的歷史演進并借鑒國外相關研究成果來構建地方政府績效評估主體的分析框架。

（一）決策模型的提出

美國的弗魯姆和耶頓（1973）提出了一個旨在幫助管理者決定在何種程度上吸納下屬參與決策的理論，而后弗魯姆和杰戈（1988）又進一步發展了這一理論，在此基礎上，美國的約翰·克萊頓·托馬斯提出了公眾參與的有效決策模型。依據公眾參與及影響力的不同，該理論提出了五種決策參與途徑：⑴自主式管理決策。管理者在沒有公眾參與的情況下獨自制定決策。⑵改良的自主管理決策。管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨自決策，公眾群體的要求可能會也可能不會得到反映。⑶分散式的公眾協商。管理者分別與不同的公眾團體探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映這些團體要求的決策。⑷整體式的公眾協商。管理者與作為一個單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映這些團體要求的決策。這種參與方式要求所有的公眾都有參與的機會，比如獲得參與組織良好的聽證會的機會，但并不要求每個人都實際參與。⑸公共決策。管理者同整合起來的公眾探討問題，并試圖在問題解決方案上取得共識。

（二）分析框架的構建

有效決策模型所要解決的問題是在不同的政策問題情境下管理者所采取的政策參與策略，在不同形式的決策參與中，管理者與公眾之間的相互關系或者說各自的角色、作用不同而形成了不同的決策參與模式。相對于決策參與而言，盡管績效評估主體的參與有其特殊性，畢竟績效評估是區別于決策參與的領域，但這并不能否認兩者之間某種意義上的共同性。無論是決策參與還是績效評估，都涉及到作為管理者的政府與作為參與主體的公眾之間的關系，關系體現為權力與權利的劃分、角色、功能等諸多方面。因此，有效決策模型基于管理者與公眾之間相互關系而進行的類型劃分對于績效評估中政府與公眾關系的認識具有一定的借鑒意義?；谡c公眾在績效評估中參與內容、程度的差異，根據績效評估主體類別和非政府主體參與政府績效評估的程度構建了“評估主體類別——參與程度”分析框架（見表1），將政府績效評估劃分為四種類型，類型的劃分基于內部評估主體與外部評估主體之間的相互關系和各自在績效評估中的作用，包括自主式評估、改良式評估、分散式的公眾評估和整體式的公共評估。其中，整體式的公共評估是對有效決策模型中整體式的公眾協商和公共決策的整合與借鑒，它所強調的是政府績效評估權力的分享性、外部評估主體參與的廣泛性和內部評估主體與外部評估主體各自優勢與特點的發揮。