黨政機關緊缺專業人才引進的必要性、困境及對策

摘? ? ? 要： 當前，在多重因素影響下，黨政機關專業人才呈流失態勢，公務員自身技能亦隨時間弱化，且成長同質性嚴重，不利于黨政機關干部隊伍結構的優化。在此背景下，部分省市黨政機關開展了緊缺專業人才引進工作，但因存在定義定位模糊、崗位無法反映客觀需求、配套保障制度不足、現有公務員潛在抵觸等問題，使得緊缺專業人才引進工作面臨較大困難。因此，應采取提升組織人事干部專業素質、明確緊缺專業人才定義定位及崗位需求、建立相應的保障體系、加強人才儲備等措施，以促進緊缺專業人才引進工作的順利開展。

關? 鍵? 詞：黨政機關;緊缺專業人才;干部隊伍結構

中圖分類號：F562.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）05-0034-09

收稿日期：2019-03-29

作者簡介：溫演馳（1985—），男，廣東陸豐人，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向為行政管理。

近年來，部分省市黨政機關為優化干部隊伍結構，紛紛開展緊缺專業人才引進工作，即通過面向社會、區別于普通公務員①的專項考試，面向黨政機關具有公務員身份的人員選調，從國有企事業單位、人民團體和群眾團體中調任干部的方式，引進黨政機關急需且緊缺的專業人才。總體來看，黨政機關緊缺專業人才引進有其必要性，但因存在定義定位不清、崗位設置難以反映客觀需求、缺乏配套保障制度、現有公務員潛在抵觸等問題，導致緊缺專業人才引進成為另一種形式的普通公務員招錄或選調，且面臨重重壓力。本文就黨政機關緊缺專業人才引進的必要性、困境進行探討并提出相應的建議，以期為制定緊缺專業人才引進政策提供參考。

一、黨政機關緊缺專業人才引進的必要性

（一）黨政機關人才流失呈增長態勢，緊缺專業人才引進是保持黨政干部隊伍穩定的需要

對于公務員這一特殊職業群體而言，在部分人眼里，獲得一定的職位和權力，是衡量職業成功的一個重要外部標準。[1]但因管理體制機制的限制，公務員職業通道不如想象中暢通，部分有潛質的公務員長期在低層級崗位停滯不前的“職業高原”[2]現象依然存在，由此產生了部分公務員消極怠工、混日子的現象，個別年富力強的公務員也因此產生了強烈的離職愿望。以深圳市黨政機關為例，有數據顯示，近年來人才流失呈年輕化趨勢且流失率較以往明顯增長，政府系統公務員2012年離職118人、2013年離職149人、2014年離職164人、2015年離職270人、2016年離職394人。[3]其中，業務骨干型、專業技術型、知識型人才流失較為嚴重。原因在于：一是社會保障新政策在一定程度上促進了黨政機關人才流動。2015年1月，國務院出臺的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》規定，從2014年10月1日起實施機關事業單位養老保險制度改革，公務員任職期間與其他經濟組織工作人員一樣繳納養老保險，離職后亦享受相同社會保障，即公務員離開黨政機關到企事業單位工作不再是“凈身出戶”①，因此，在一定程度上促進了黨政機關人才向外部人力資源市場流動。二是用人單位儲備人才積極性較高。目前，很多組織和企業都已充分意識到人才是第一生產力，是決定事業成敗的關鍵，因而大量招募、儲備人才，其中，綜合素質較高的人才便成為企業爭搶的對象。如知名房企碧桂園近年來實施了“未來領袖”計劃，在全球范圍內招募博士并給予豐厚的物質待遇，計劃3年內將其培養成為項目、區域職能部門、城市及區域負責人;海亮集團啟動“星青年”人才戰略，2018-2019年在全球范圍內引進5000名青年才俊，其中，500萬年薪起招募5名極高情商智商和領導力潛質的青年管理天才。[4]在此形勢下，技術型、知識型、綜合素質較高的公務員大量流失。因此，引進緊缺專業人才，有利于保持黨政干部隊伍的穩定。

（二）人崗不匹配使得公務員技能難以發揮或日漸退化，緊缺專業人才引進能夠滿足專業崗位的需要

一方面，黨政機關中存在諸多專業性較強的崗位，如危化品、氣象、金融、建筑管理等，其中，金融、建筑等相關管理崗位因公務員薪酬水平相較人力資源市場同類崗位偏低而難以招到優秀專業人才;另一方面，黨政機關人崗不匹配現象嚴重，影響了公務員才能的發揮，如計算機專業公務員安排到法律崗位、刑偵專業公務員安排到文秘崗位等。筆者于2019年3月走訪了某市公安系統人事主管部門，在訪談中了解到，各級公安機關均缺“筆桿子”，民警只要具備寫作能力，無論專業均傾向性分配至文秘崗位;而在基層派出所，由于案件隊任務較重，急需年富力強的民警偵察辦案，民警只要年輕，無論專業均傾向性分配至案件隊。此外，筆者通過走訪某市人事主管部門和區級人事主管部門了解到，市、區以及一些機關人事主管部門的人力資源崗位干部選配并不關注干部是否有行政管理或人力資源專業背景，平時亦很少開展系統的人力資源業務培訓，很多干部不具備全面的人力資源管理知識，“人崗不匹配”“人才荒”“能力荒”等問題較為突出。同時，公務員技能日漸退化，逆淘汰現象有蔓延之勢。盡管公務員自入職開始便安排了系列培訓，但受制于師資不足及培訓不系統等因素，培訓效果并不明顯。此外，由于“職業高原”現象影響及公務員退出機制不健全，盡管很多公務員的技能已難以適應工作需要，但不會因此而被降職、降級或辭退、開除，這自然影響了個體提升能力的主動性;而部分公務員欲在職學習提高學歷及提升技能，又往往因工作需要難以抽出時間。在多重因素影響下，多數公務員的能力不但沒有提升反而隨時間退化，且呈現出公務員工齡越長、技能越差的態勢，由此導致部分知識性、專業性強的崗位鮮有人勝任。因此，引進緊缺專業人才有利于及時滿足相關專業崗位的需要，進而確保黨政機關正常履行相應的職能。

（三）公務員成長同質性嚴重，緊缺專業人才引進有利于優化干部隊伍結構

當前，國內外形勢正在發生深刻、復雜的變化，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，黨政機關公務員須“登高望遠、居安思危，勇于變革、勇于創新，永不僵化、永不停滯”，[5]方能更好地管理、服務于社會。有研究表明，管理者的職業經歷對其行為特征、認知思維和決策偏好有重要影響;任職經歷的豐富化能夠為分析問題提供更多的視角、多元化的觀點和方法。[6]由于黨政機關不同職能部門公務員處在同一管理制度下，其培訓、晉升、考核、保障等均采用同一模式，大部分公務員的思想意識、對事物的認知及技能水平等都具有同質性，分析和解決問題的思維方式亦普遍相同，因而引進具有不同知識背景及多元任職經歷的緊缺專業人才，有利于優化干部隊伍結構，進而更好地履行職能，創新社會治理模式。

二、黨政機關緊缺專業人才引進面臨的困境

（一）緊缺專業人才定義、定位不清

在查閱全國多地黨政機關緊缺專業人才引進公告后發現，各級黨政機關均未明確定義“緊缺專業人才”的內涵，但表述中均包含“緊缺”“專業”字樣，同時限定了招考對象的“專業”類別或具體名稱。通過進一步研究發現，一些黨政機關對緊缺專業人才的定位也不清晰，執行過程中偏離初衷的情況較多。一是以“緊缺專業人才”之名招不限專業之人。如2017年，深圳市面向市外公開選調緊缺專業公務員576名，[7]公布的職位中有87個不限專業，涉及市委組織部、市住房和建設局等部門，其中，僅深圳市公安局不限專業崗位就達65個;2017年，珠海市面向市外選調黨政機關緊缺公務員58人，[8]珠海市教育局、社保局及斗門區等共有7個崗位不限專業;2018年，湖南衡陽市祁東縣選調緊缺專業公務員21人，[9]不限專業人數達12人。二是“緊缺”專業并不緊缺。如前述深圳市、珠海市、衡陽市祁東縣緊缺專業公務員選調中均包含法學和計算機專業;2016年，深圳市公開招錄150名緊缺專業公務員[10]中亦有20名信息技術類專業人員。縱觀全國各地歷年公務員公開招考情況，法學及信息技術類人員均有招錄，且競爭程度遠遠大于其他專業，這反映了人力資源市場此類專業人員供大于求的現實。筆者在走訪深圳市相關黨政機關時了解到，多數部門法學、信息技術類專業存量公務員不少，但由于人崗不匹配現象嚴重，大部分公務員未真正發揮專業特長。在走訪中發現，法學碩士研究生安排簡單的文件上傳下達工作、計算機碩士研究生安排到特警巡邏崗位等現象均存在。換言之，黨政機關多數部門均有法學、信息技術類專業公務員，但一般不安排從事相關專業崗位工作。由此可見，黨政機關不是缺專業人才，而是未科學用人。由于對緊缺專業人才定義、定位不清，加之部分黨政機關對人才重視程度不足，了解、培養不夠，內部交流機制不完善，不能做到人盡其才、才盡其用，使得緊缺專業人才引進出現了異化現象，也在某種程度上影響了黨政機關選人用人的科學性。

（二）緊缺專業崗位設置條件難以反映客觀需求

一方面，緊缺專業崗位設置需符合黨政機關職能要求。實踐中，隨著社會的發展，黨政機構的管理職能經常發生變化，而機構編制管理權限集中在各級編委，管理嚴格、模式固化、決策時間較長，各黨政機關職能調整往往滯后于現實需要。因此，基于現行黨政機關職能設置的緊缺專業崗位難以真正反映客觀需求。如公安機關的科技部門，以往僅需提供機關內部信息技術服務，但隨著科技的發展，目前已成為以科技為支撐、兼具偵查功能的機構，而多地編委并未賦予其偵查權，若該部門引進緊缺專業人才，一般僅能設置技術崗位而非急需的偵查崗位。另一方面，公務員主管部門在開展緊缺專業人才引進工作時，既未對各單位進行專業指導，也未嚴格審核相關崗位需求。此外，組織人事干部缺乏專業知識，無法科學確定緊缺專業崗位職責及任職條件，影響了緊缺專業崗位的精準、有效設置。

（三）緊缺專業人才引進缺乏配套制度

由于缺乏相應的配套制度安排，緊缺專業人才引進易產生“負激勵”效應：一是只管引進，不管保障。如2018年，海南省黨政機關招錄緊缺人才、[11]湖南省衡陽市祁東縣選調緊缺專業公務員，均無相應制度保障緊缺專業人才的成長和發展，導致此類人才引進與普通公務員招錄、選調無實際區別，影響了黨政機關選人用人的嚴肅性。二是雖有規定但無具體辦法。如2016年下半年深圳市公開招錄緊缺專業公務員，錄用人員將被列入深圳市“雙百苗圃計劃”，作為黨政領導干部后備人才進行重點培養。[12]珠海市將2017年選調的黨政機關緊缺人才納入全市后備干部庫，由組織人事部門建立個人成長檔案，實行跟蹤管理和培養，考核優秀表現特別突出的，可優先提拔。盡管深圳市、珠海市招錄及選調緊缺專業人才時均公告表示“重點培養”，但實際并未制定針對緊缺專業人才培養、考核、晉升等具體辦法，人才一旦分配到具體崗位后，又納入傳統管理模式中。基于此，緊缺專業人才引進后無法保障其得到應有的重視與培養，在一定程度上制約了后續人才引進工作的開展。

（四）緊缺專業人才面臨現有崗位公務員的潛在抵觸

緊缺專業人才引進對現有公務員隊伍會產生一定程度的沖擊，易受到潛在抵觸而無法持續開展引進工作。一方面，部分省市黨政機關為保障緊缺專業人才引進后獲得較高職務或級別，往往采用“超職數配備、后期逐步消化”的做法，致使下一級職務的公務員遲遲無法晉升，不少公務員因晉升難度加劇而抵觸緊缺專業人才引進;另一方面，一些黨政機關在引進緊缺專業人才之前并未充分考慮存量人才使用問題，只重用新引進人才，對現有公務員“一不挖掘、二不培養、三不使用”，導致現有崗位的公務員心理失衡，對緊缺專業人才引進產生抵觸心理。如2017年深圳市面向市內（含駐深單位）國有企事業單位和市外高校、科研院所選拔70名左右緊缺專業人才擔任街道黨工委、辦事處領導班子成員。[13]此做法在一定程度上優化了街道領導班子結構，但也阻礙了現有公務員的職業晉升之路，使現有崗位公務員的干事創業熱情受到影響。基于此，與緊缺專業人才存在競爭可能的存量人才必然產生潛在抵觸心理，進而導致后續工作出現困難。

三、黨政機關緊缺專業人才引進的建議

（一）提高組織人事干部的專業素質

在組織活動中，人始終居于核心地位，人力資源從業者是組織對物質、金融、信息等資源進行管理的實踐者。沒有人力資源，組織無法去處理、加工其他資源，而且人力資源的素質、能力也決定著對組織其他資源進行管理的效果。[14]隨著人力資源價值的顯現和地位的提升，對人力資源管理從業者也提出了更高的要求。優秀的人力資源管理從業者應扮演四種角色，一是人事管理專家角色，要求熟悉機構或企業的人事管理程序，了解政府有關法規政策;二是業務伙伴角色，要求熟悉組織業務，參與制定業務計劃，處理問題，保證業務計劃得到有效執行;三是領導者角色，要求發揮影響力，協調和平衡組織、部門要求與員工需求之間的關系;四是變革推動者角色，要求協助組織及其管理者，在人力資源及理念方案上為組織變革提供有力的支持。[15]《人力資源管理（社會保障方向）》一書認為，人力資源管理從業人員應當“接受過相對專業化的培訓和具備持續的學習能力，獲取專業的職業資格證書，具備較強的溝通、協調能力，具備高尚的職業道德和嚴格的行為規范。”[16]

開展緊缺專業人才引進工作，保障人才發揮應有的作用，要求組織人事干部必須具備系統的人力資源管理專業知識，熟知人力資源各項法規政策。為此，筆者建議：一是提高組織人事干部的專業素質，盡可能招募與人力資源管理專業相關的畢業生，優先選用熱愛人力資源管理并具有專業特長，如獲得企業人力資源管理師職業資格、經濟師（人力資源）專業技術資格的公務員，解決專業部門不專業的問題。二是建立系統的人力資源管理培訓體系，梳理國家、省、市三個層次黨政機關人力資源相關法規政策，加強業務指導，組織師資編寫培訓教材，對全體組織人事干部進行輪訓并分工作領域進行專項培訓，提升其業務能力。此外，堅持新任組織人事干部必訓制度，確保各級組織人事部門從領導干部到經辦人員均精通人力資源管理法規政策及實務。

（二）明確黨政機關緊缺專業人才定義、定位及崗位需求，確保人才引進符合客觀需要

一方面，明確黨政機關緊缺專業人才的定義、定位。《現代漢語詞典》將“緊缺”釋義為：“因短缺而供應緊張”。“專業”在此語境中為形屬性詞：“專門從事某種工作或職業的”。將“人才”釋義為：“德才兼備的人;有某種特長的人”。2017年，深圳市出臺的《深圳經濟特區人才工作條例》將“人才”定義為：“經濟社會發展需要的，具有一定專業知識或者專門技能，進行創造性勞動并對社會作出貢獻的勞動者。”無論是《現代漢語詞典》還是深圳經濟特區的定義，“人才”均指有某種才能的人。結合實際，可以將“黨政機關緊缺專業人才”定義為：黨政機關急需又供給不足的，具有一定專業知識或者專門技能，進行創造性勞動并對社會作出貢獻的人。由于緊缺專業人才是黨政機關急需、緊缺的人才，因而其定位應區別于普通公務員。另一方面，明確黨政機關緊缺專業崗位需求。一是建立黨政機關職能定期調整機制，及時調整各級黨政機關職能，確保其職能適應組織戰略發展需要和經濟社會管理需求，并在此基礎上開展崗位需求分析，確定崗位名稱、職責、職務權限及任職條件（專業、技能、學歷、培訓及工作經歷等）。二是根據黨政機關崗位需求，針對本地區人力資源市場與公務員公開招錄報名情況，形成本地區黨政機關緊缺專業崗位目錄，建議進入目錄的應屬黨政機關迫切需求、符合本地區人力資源市場從業人員相對短缺、難以形成競爭的專業崗位。深圳市人事主管部門于2009年6月印發的《深圳市事業單位人才緊缺崗位目錄和特殊崗位目錄編制發布辦法》對事業單位人才緊缺崗位目錄和特殊崗位目錄編制發布辦法進行了規范，對黨政機關緊缺專業崗位目錄的編制和發布具有一定的借鑒意義。三是對黨政機關各部門緊缺專業崗位需求進行審核、把關，凡不符合緊缺專業崗位目錄需求的，一律禁止參與黨政機關緊缺專業人才引進，杜絕以緊缺專業之名招“不限”“不缺”專業人才現象的發生。

（三）建立黨政機關緊缺專業人才保障體系，確保人才得到應有的重視和培養

黨政機關要想吸引并留住緊缺專業人才，使其充分發揮聰明才智，必須構建一套適應緊缺專業人才發展規律的專業培訓、績效管理、職務升降制度保障體系。

第一，建立緊缺專業人才培訓體系。美國經濟學家舒爾茨和貝克爾創立的人力資本理論認為，教育培訓應視為對員工的一種投資，這種投資的經濟效益遠大于物質投資的經濟效益;高技術知識程度的人力帶來的產出明顯高于技術程度低的人力。作為黨政機關緊缺專業人才，其培訓與開發程度直接影響工作效率及效果，因此，有必要在公務員培訓的基礎上，圍繞組織目標和崗位要求，構建針對緊缺專業人才專業能力持續提升的培訓體系。具體可分為四個層次：一是崗前培訓。由公務員主管部門開展公務員初任培訓，培養緊缺專業人才的崗位通適能力。二是在崗培訓。由緊缺專業人才所在部門統籌內外部師資，開展適應崗位的專業技能培訓。三是崗外培訓。與國內外高等院校、科研機構合作，為專業人才提供短訓、研討、出國考察及進修的機會，以不斷促進專業人才系統接受新知識、新技能和新方法。四是自我培訓。為專業人才在職攻讀更高學歷學位，參加職業資格、專業技術資格考試等創造良好的環境，對相關學習費用予以適當報銷。

第二，建立緊缺專業人才績效管理體系。績效管理是指為了達到組織目標，通過管理者與員工之間持續、開放的溝通，推動團隊和個人作出有利于達成組織目標的行為，包括對員工工作進行計劃、考核、改進，以達到實現組織目標和員工目標雙贏的狀態。[17]緊缺專業人才作為組織急需且想留住的人才，不能與普通公務員同等對待，而應對其開展績效管理，以促進其發揮才能，助力組織戰略的實施。一是根據組織目標、部門目標、崗位職責等制定緊缺專業人才崗位績效計劃，即履行該崗位應完成的職位職責和量化產出指標，包括該績效周期內的工作目標及工作目標的權重，完成目標的結果，結果的衡量方式和判別標準等。二是開展績效實施與輔導。上級主管人員應保持與緊缺專業人才的持續溝通，預防和解決績效周期內可能存在的問題，以幫助其更好地完成績效計劃。三是開展績效評價。運用系統的方法、原理對緊缺專業人才的工作行為和結果進行考察、測定和評價。具體可通過關鍵事件法記錄緊缺專業人才在績效周期內發生的關鍵事件，通過關鍵績效指標法考核績效計劃完成情況，從多個角度評定績效結果。四是開展績效反饋。采用績效反饋面談的方式，向緊缺專業人才反饋考核結果，分析工作中的優缺點，以促進其提高績效。

第三，建立緊缺專業人才職級升降和交流制度。為吸引、留住緊缺專業人才并加強培養，一是要為緊缺專業人才預留職業晉升通道，具體可以在符合《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）和相關規定的前提下，預留職數，保障緊缺專業人才的職業晉升;對于特別優秀的緊缺專業人才，可依據《黨政領導干部選拔任用工作條例》，選拔擔任黨政機關領導干部。二是緊缺專業人才無法勝任崗位、經培訓后仍無法勝任的，應按照有關規定給予降職、降級，難以適應崗位的，應及時調離緊缺專業崗位。此外，有條件的地區可以探索將緊缺專業人才納入專業技術類公務員管理范圍，依照《專業技術類公務員管理規定（試行）》建立相應職級體系及保障制度，進一步拓寬緊缺專業人才職業晉升通道。

（四）做好緊缺專業人才儲備工作，確保人力資源可持續發展

習近平總書記在2013年全國組織工作會議上強調：“要樹立強烈的人才意識，尋覓人才求賢若渴，發現人才如獲至寶，舉薦人才不拘一格，使用人才各盡其能。”2018年6月，中共中央政治局審議通過的《關于適應新時代要求大力發現培養選拔優秀年輕干部的意見》（以下簡稱《意見》）強調，以大力發現培養為基礎，以強化實踐鍛煉為重點，健全完善年輕干部選拔、培育、管理、使用環環相扣又統籌推進的全鏈條機制，即建設一支適應新使命新任務新要求、經得起風浪考驗，數量充足、充滿活力的高素質專業化年輕干部隊伍。因此，黨政機關應加強對公務員隊伍人才的挖掘、培養，為長遠發展儲備人力資源。

第一，建立人才庫。可依托信息系統，根據公務員畢業院校、專業特長、學歷層次、職稱、工作履歷、培訓、獲獎情況及所承擔職能進行分類，如人力資源類、刑事偵查類、危化品管理類等，標記其中具有較高理論水平和突出技能等專業特征比較突出的干部，開展跟蹤培養工作，作為黨政機關緊缺專業崗位選任優先對象。

第二，優化交流機制。我國新修訂的《公務員法》將于2019年6月1日實施，可以此為契機，清理黨政機關限制公務員交流的各種不合理規定，并依托信息系統建立公開、公正的公務員交流平臺，定期公布各單位緊缺專業崗位需求信息，通過用人單位與個人雙向選擇或組織推薦、個人自薦等方式將公務員調配至合適的崗位。緊缺專業崗位原則上應優先選用公務員隊伍內部人才，為現有公務員發揮特長提供機會;當內部人才資源供應不足時，方準予開展緊缺專業人才引進工作。

第三，培養復合型人才。具體可依據新修訂的《公務員法》中的相關規定，建立緊缺專業人才掛職鍛煉機制，定期選派緊缺專業人才到對口下級或者上級機關、其他地區機關以及國有企事業單位相似業務崗位掛職鍛煉。一方面，培養更多精通行政管理、市場運作、基層實踐的復合型人才，為黨政機關長遠發展儲備干部;另一方面，促進緊缺專業人才工作創新，提升其應對和駕馭復雜局面的能力，以更好地管理、服務于社會。

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（責任編輯： 高 靜）