公眾參與城市治理的南京樣本

包詠菲

習近平總書記指出，城市管理應該像“繡花”一樣精細。治理者的針腳密不密，決定了城市運行的陣腳穩不穩。當“繡花”成為共識，意味著城市管理迎來全方位轉變。南京在探索城市多元共治的過程中，創新城市治理模式，成立由公眾委員和公務委員組成的城市治理委員會，共商城市治理之策，推動傳統城市管理模式向現代城市治理模式的轉變，促進了城市功能品質和城市服務水平的提升。2018年，南京城市治理法治化的創新實踐榮獲第五屆“中國法治政府獎”，成為全國唯一一個以公眾參與內容獲此榮譽的項目，為城市治理現代化的創新實踐提供了南京樣本。

公眾參與城市治理制度化

隨著城市化進程的加快，城市管理者與被管理者之間的矛盾日益凸顯，城管甚至被妖魔化，城市管理的代名詞一度就是驅趕小商小販。擁有800多萬常住人口的南京也在思考城市管理的方向，為城市管理走出污名化困境支招。

早在2013年，南京市制定實施《南京市城市治理條例》，成為全國首個城市治理地方立法的城市，《條例》的亮點之一就是成立了由公務委員和公眾委員組成的城市治理委員會，由市長擔任城治委的主任。公務委員不超過委員總數的1/2，由市、區政府及各部門負責人組成，公眾委員不少于委員總數的1/2，由專家代表、市民代表、社會組織代表組成，一般是通過定向邀請或其所屬社會團體、所在單位書面推薦，在自愿報名的基礎上，通過分類搖號產生。不久前，第三屆公眾委員剛剛完成換屆選舉，45名市級公眾委員中專家學者、社會組織和市民代表各占1/3。“城治委”的成立，標志著長期的政府單一管理體制轉為政府、公眾的雙向互動。公眾委員圍繞城市治理難點走訪調研，起草調研報告后形成決議，提交城市治理委員會審議。南京市城市治理委員會通過常態化、制度化的公眾參與模式，保障公眾參與長足發展。

現場觀摩執法。為贏得公眾委員對執法工作的理解和支持，利用自身工作平臺給予城管執法正面宣傳，從2015年3月起，城市治理委員會牽頭，定期組織市、區、街三級公眾委員進行執法觀摩，每月一期，主題各異。在一次占道經營執法過程中，水果店攤主暴力抗法，拿水果刀砍傷了執法隊員還大喊“城管打人”，公眾委員張純與同行的公眾委員耐心向攤主及群眾還原事件真相，不僅成功化解了沖突，也讓執法行為得到了百姓的理解和支持，還城管以清白。這一事件隨后被各大媒體報道，取得了良好的傳播效果，提升了公眾委員的形象。現場觀摩執法讓公眾委員們了解了城管執法的困難和阻礙，現場聽到了民眾和城管的不同聲音，從而更加理解和支持城管執法工作，也使得其提交的相關議題在反映民眾呼聲的同時也能站在管理者的角度看問題，讓議題更富有同理心。

常態組織公眾委員進區街。深入街區，既是公眾委員收集議題線索的重要途徑，也是對政策執行情況的實地考察和評估。作為公眾參與和了解城市治理基層實踐的重要路徑，公眾委員進區街活動目前已舉辦了19期。在第17期的活動中，公眾委員走進浦口區江浦街道。作為推行生活垃圾分類試點的小區之一，該街道通過推行垃圾分類積分可以兌換旅游券和物業費抵用券等做法，以鼓勵、獎勵的方式引導居民形成新的行為習慣，減少了矛盾沖突，收效顯著。

定期舉辦城市治理圓桌論壇。公眾委員在日常的生活中，通過走訪調研這樣的形式，收集議題線索，形成調研報告，議題最終要形成決議，甚至變成紅頭文件，光靠個人的力量遠遠不夠。如何集中各方智慧，讓專家諫言、讓專業組織表態、讓市民發聲，在城治委牽頭下，公眾委員召集主持的城市治理圓桌論壇，建構起百姓和政府之間的橋梁。圓桌論壇由市公眾委員組織召開，每季度一期，旨在圍繞城市治理的重點、難點、熱點問題，邀請相關職能部門、專家學者、社會組織、市民代表等參加，大家暢所欲言、集思廣益，為城市治理建言獻策。論壇由公眾委員輪流擔任組織者，大家都有機會當“主角”，積極性空前高漲。圓桌論壇的舉辦充分發揮了公眾委員的專業特長，人盡其才、才盡其用，為城市治理提供“最強大腦”。以助力“政府要推動的重點難點工作”為出發點，論壇上，各方心往一處想、勁往一處使，共同為南京城市治理獻計出策，占道經營、黑臭河治理、城市交通與文明出行、智慧停車等主題在大家觀點的交鋒和思維的碰撞中，破題思路也愈發明晰。

公眾委員成為城市治理全程參與的“管家”

有了“城治委”，政府部門不再唱“獨角戲”，而是和公眾委員一起調研、想點子。公眾委員圍繞城市治理、民生關注的共性難題，參與社會調研和部門調研，為民生難題的解決做了大量細致的前期工作，形成了建議和意見，這些意見和建議，有的寫進了立法，有的被規劃采納，還有的形成決議，由各部門執行。從議題的背景、主要內容和擬解決的問題，到擬解決的方案和步驟、議題初步調研基本情況都需要有詳實的調研文字說明，意見建議的形成，凝聚著公眾委員們大量的心血。

背街小巷是城市肌理的重要構成部分，也是展現市井民俗的重要載體，更是居民幸福感的直接體驗區。以紅廟街區為例，上宅下店的紅廟街區是新街口商圈美食集聚地，然而小餐飲油煙擾民、五小加工噪音污染、物業管理不規范、機動車占道經營等問題投訴不斷。公眾委員實地走訪了上百條背街小巷，與市、區、街三級城管、環保、工商部門、小區居民、沿街商戶座談溝通，了解管理機制、傾聽民心民意、問詢商戶難處，隨后起草議案報告。2018年11月，《關于加強南京市背街小巷綜合治理的決議》出臺。紅廟街區作為玄武區街巷整治的重點工程于2018年底開展全面整治，通過城管、環保、建委、房產等部門合理提升，采用新型油煙凈化技術、設立油煙在線監測系統，餐飲擾民問題得到了妥善解決，巷子里設立了城管工作站，方便居民和店家需求。公眾委員的參與為原本冷冰冰的環境改造工作注入一股暖流，使得街區整治成為一項有溫度、暖民心的共建共治共享工程。如今的紅廟街區整體裝修風格統一，街道門面干凈整潔，門頭店招統一制作、小區立面色調一致。公眾委員參與整改前的調研和整改中的推進及整改后的運行監管全過程，代表百姓發聲，其建議和意見受到采納，環境綜合提升的結果得到了百姓的認可。

城治委不僅是議事機構，同時也是監督機構。按照章程規定，公眾委員享有監督權力，可以個人或聯名對政府相關部門的工作提出建議、批評和意見，并有權檢舉揭發違法失職行為。讓第一、二屆公眾委員馬志恒印象深刻的是，只要提的建議可行，相關部門都能及時回應解決。每到夜間，快速內環上不少隧道已經關閉養護，可各個地面路口信號燈配時與白天相同，造成大量在快速路上行駛車輛尤其夜班出租車，在信號燈路口等待時間較長。據此，他提出了優化信號燈配時的建議。不久，他收到了南京市交管局發來的書面回復。交管局稱，針對地面路口信號燈配時問題，將對全市所有交叉口包括快速內環沿線交叉口進行檢查，根據路口、路段流量變化，對各時段信號放行時間進行優化調整。對于交管局的這份回復，馬志恒很滿意。

公眾委員的引入，任何一項決議從前期摸底調研、到決議施行、效果監督都有了全程跟蹤的“管家”，執行決議過程中，公眾委員組成的監督小組進行回頭看督促檢查，并在下一次城治委會議上匯報執行情況，有效地促進了問題的解決。城治委成立至今，公眾委員們參加市級各類政策出臺前的評估、質詢、聽證、評審、采訪、座談約200多次，成為參與行政程序建設的有力組成。針對決議執行情況進行監督，對落實困難部分進行梳理，提出進一步優化決議的實施辦法，真正實現了行政程序建設的全程參與，推動了南京行政程序建設過程的進一步規范和透明。

公眾參與，推動城市治理之變

六年來，南京的停車新政、煙花爆竹禁放令、占道經營等涉及民生的眾多政策，都在公眾委員履職的“城治委”的推動下得到了落實。截至2018年9月，市城治委共通過了1個共識、2項規定、9個決議，并且每項決定都有主管部門執行情況的匯報，針對存在問題下一步工作改進計劃等。如今的南京，城市更加整潔、干凈，市民有了更多的幸福感和獲得感。南京市城管局黨委書記許衛寧表示，近年來，公眾委員和政府部門一起參與到城市治理工作中來，讓決策更加民主、科學，政府部門的政策措施也更加貼合民意。

機制之變：部門形成合力。公眾委員的介入，使得決議執行過程中的所有環節都置于顯微鏡之下，有利于厘清不同部門的具體職責，讓執行決議的相關部門沒有推諉扯皮的可能性。就占道經營問題，公眾委員通過多方調研形成決議并印發實施，實施過程中，有些部門積極性不高，在城治辦的帶領下，公眾委員組成的監督小組前往相關部門強力推動，形成了公安、交管、城管三聯動的機制——定期聯席會議制度，在取締機動車占道經營方面取得了明顯成效。

溝通之變：架起政府百姓之間的橋梁。政府部門有心為市民辦實事、辦好事，“一廂情愿”地想問題，“代民做主”上項目，“幫蝶破繭”的結果是好心沒有辦成好事，只有“一片好心”，不注重工作方式方法，不僅“一片好心”容易付諸東流，而且會給實際工作帶來巨大的損失。城市管理就像箍木桶，消除短板只是第一步，不斷補齊短板更為關鍵，這樣的管理才不會讓幸福感輕易流失。比如集中整治后，幾乎所有城市都會出現“回潮”問題，回潮是由于政策效果衰減，意味著深層次的短板尚未補齊。公眾委員參與城市治理便是一種更為全面長遠的制度考量。因此，百姓有難題找委員反映，政府要推行重難點工作，也會找委員商量，聽取其意見和建議，請他們協助開展。公眾委員架起了政府和民眾之間溝通的橋梁，是補齊深層次短板的有效制度之舉。

角色之變：主人翁意識浸潤良好社會風氣。公眾委員的身份，是榮譽，更是一份沉甸甸的責任，對城市中的頑疾不僅要管，還要管出所以然，管的過程，使得委員自身主人翁意識強了，對政府部門的固有偏見少了，全民參與城市治理的風氣也在潛移默化中形成。公眾委員張林波坦言，“當了公眾委員后，對周圍社區的事情更加關心了，同時也意識到，城市治理不僅僅是政府部門的事，也與我們每個人相關”。一次在小區因為要求遛狗老人清理糞便，遭對方辱罵，第二天，結合“哈爾濱王云英老人被狗主人踢頭”、“四川綿陽一位母親遭到狗主一家三口圍毆”等此前媒體報道過的不文明養狗行為，他和城治委幾位委員組成調研小組，深度摸底南京小區狗患情況，探討如何促進市民規范文明養犬。目前已完成調研報告，提交城治委等待審議。張林波坦言，當了公眾委員后，主人翁意識變強了，對于自己參與推動的議案、問題，很有成就感。公眾委員引領了社會主人翁意識的形成，在潛移默化浸潤了良好的社會風氣。

思維方式之變：關注執法主體心理健康。城管執法過程中遇到沖突能“化干戈為玉帛”固然好，但執法現場“劍拔弩張”“硝煙彌漫”的情形短期內也不會消失，網絡傳播時代，“打不還手”成為執法者心中默認的執法底線，與此同時，他們的心理健康狀況也值得關注。2016年玄武區鎖金村街道的城管隊員任克明遭遇暴力抗法殉職，這一事件讓公眾委員張純將成立南京市城管綜合行政執法心理危機干預中心的構想落地成了現實，同時，他還組織編寫了一部將心理學應用于城管執法的“步兵操典”，在實際操作過程中，《心理危機干預指導手冊》在疏導城管隊員心理壓力、提高風險規避能力方面功不可沒。

從“城市管理”到“城市治理”，一字之差，體現的是改革創新和民主法治的意涵，“繡花”一樣的管理。公眾委員參與城市治理的創新，為建構良性治理格局提供了制度支撐，更為“共建共治共享”的社會治理模式在當下利益多元、管理復雜的實踐提供了可操作性。

（責任編輯：劉忠）