回歸屬地管理的本源

袁慶鋒 孫晶

屬地管理作為行政管理的一種方式，始于各地總結信訪實踐的經驗，并逐步擴大范圍，其管理范圍直觀，責、權、利明晰，便于操作和運行，體現了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態的要求。但隨著屬地管理和“網格化管理”的逐步推開，問題和矛盾也逐漸顯現。實際上，屬地管理在部分基層已出現了要管沒權、不管“背鍋”的尷尬局面，很多基層干部感覺責任非常重，但是沒有權力來完成上級所下達的任務，戲稱基層已由“上面千條線，下面一根針”演變為“上面千把錘，下面一根釘”。基層治理出現的這些問題，既是無法回避的現實問題，更是體制研究者改革者的“必答題”。當前，亟需從網格整合設置、明晰屬地管理內涵等入手，探究符合簡約高效基層管理體制的網格化管理模式，尋找基層治理的有效途徑。

屬地管理之所以在實踐中出現這些問題，是多種因素復雜作用的結果，有著深刻的現實背景和主客觀原因，并在一定程度上暴露了行政管理體制運轉的深層次問題。

從大的背景看，反映出體制運轉的強大慣性。行政體制屬于上層建筑范疇，是由一個國家的經濟基礎決定的。我國行政體制脫胎于計劃經濟時代，其改革是與我國建立完善社會主義市場經濟體制的歷史進程相伴相生的。實踐中我國行政體制正在摒棄計劃經濟背景下的傳統行政管理模式，逐步建立以公共服務體系和服務型政府建設為核心，通過完善政府職能體系、深化機構改革，推進國家和政府治理現代化。但在強大的體制運轉慣性下，一些計劃經濟時代的管理手段和方式仍或隱或顯地存在。而以層層分解指標、級級安排任務為特征的屬地管理，正是計劃經濟時代最常用、最好用的行政管理手段。因此，隨著我國經濟社會高速發展、社會主要矛盾深刻變化，基層治理愈加復雜和多元，有的部門總是自覺不自覺地拿起屬地管理這一手段，習慣于分解任務、督查考核、評價驗收，這也表明我們的管理體制和方式還不能完全適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。

從主觀上看，一些部門形成“減壓卸責”傾向。實施網格化管理的初衷是為了打通為民服務的基層脈絡，更好地推進黨和國家各項事業發展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。但部分條線部門希望“一竿子插到底”，突出部門工作要求，同時分散轉移責任。有些部門習慣了決策交給上級，責任壓給下級，任務派給基層，滿足于“以會議貫徹會議、以文件落實文件”，主要職責演變為“布置任務、傳達會議、上傳下達、督查考核”。開展工作的程序主要是“開會動員—發文布置—督查考核”，內容多半是“高度重視”“細化措施”“督查問責”等官話、套話。開完會、發完文件后，就等著基層報材料，最后到基層來督查考核。

從客觀上來說，作為屬地管理的載體和實現形式，網格化管理也缺乏頂層設計和規范標準。有的條線部門在網格化建設中還存在各自為政現象，對于網格化管理的總體目標、職能架構、管理范圍和劃分標準尚不清晰。有的地區和部門僅將其作為加強管控的手段，作為屬地管理的主要方法，致使上下級之間、條線部門之間的管理聯動相互脫節，出現了網格劃分標準、人員配備標準、平臺建設標準各不相同，加上各部門對網格管理的要求不一，導致基層無所適從，被動接受卻又只能敷衍了事。

從深層次來看，條塊之間的權責關系尚未理順。簡單來說，就是該管的不想管，想管的管不了。在群眾眼里，鄉鎮政府是萬能的，什么都要負責，什么都能負責。但實際上，上級政府和條線部門在向基層布置交辦任務的時候，并未同時下放相關的人權、事權和財權，基層既無人辦事、又無權辦事、更無錢辦事。比如，目前一些鄉鎮人少事多的狀況普遍存在，往往一間辦公室要掛幾個牌子，每人身兼多職，并對應著上級多個部門。再如，根據上級要求，原鄉鎮條線上的環保、國土、住建、水務現在都上收一級，原來實行雙重管理的七站八所也都收回條條上去了，鄉鎮的執法權更加捉襟見肘，想管也管不著。

基層是黨和政府聯系人民群眾的紐帶、服務人民群眾的平臺，其管理水平直接關系人民群眾生產生活，決定著黨執政的社會基礎和執政能力、國家治理的根基和水平。在實踐中，無論屬地管理泛化也好，網格設置過濫也罷，矛盾根源還是條塊關系不平衡，總體呈現“條強塊弱”狀況。

若要回歸屬地管理與網格化管理的初衷和本源，還須進一步理清條塊之間的權責關系，回歸“以塊為主”的管理體制，統籌機構編制資源，實行扁平化和網格化管理，構建簡約高效的基層管理體制。

在體制設計上，要以民為本、用戶思維。基層政府（主要指鄉鎮一級）作為行政管理體制的基礎層級，是各項政策落實的終點站，也是服務群眾、管理社會的第一線。因此，無論是在基層體制設計上，還是具體的機構設置、人員配備等方面，都要體現以人民為中心的改革取向，注重用戶思維、用戶體驗、用戶便利，把方便留給群眾、復雜內部消化、評判交給大家。具體可借鑒經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制。學習借鑒江陰市徐霞客鎮“全面加強黨的領導、便民服務一窗口、綜合執法一隊伍、鎮村治理一張網、指揮調度一中心”的“1+4”基層治理改革經驗，統籌優化和綜合設置黨政機構、事業單位，在整合基層行政審批和公共服務職責的基礎上，進一步加強鄉鎮黨政綜合（便民）服務機構與服務平臺建設，實行“一站式服務”“一門式辦理”，充分發揮綜合便民服務作用。推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合基層網格管理和指揮平臺，大力推動資源服務管理下沉，理順鄉鎮與上級部門的工作對接、請示匯報和溝通銜接關系，不斷完善服務基層、服務群眾、服務民生的體制機制。

在屬地內涵上，要區分事項、分類處置。除少數參與行政管理體制改革的經濟發達鎮和參與相對集中行政處罰權改革的重點中心鎮，其他鄉鎮普遍沒有執法權限。在此基礎上，屬地管理所屬事項就必須結合實際、因地制宜，在更高層次上明確管理事項的范圍和內涵，不能無限擴大、無限泛化。對于一些服務類事項，可按照便民高效的原則，在鄉（鎮）村建立相應的便民服務機構，整合承接所有服務類事項，為企業和群眾提供全天候、全方位、全覆蓋的優質服務。對于一些綜合治理類事項，可根據現有管理要求，在屬地管理的同時，加強相應的人才、技術、資金、網絡端口等方面的保障，做到權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉。對于一些執法類事項，鄉鎮可配合做好相關巡查上報等工作，但主體責任必須壓實在相關條線執法部門，切實避免發生“執法在部門，責任在鄉鎮;投入靠鄉鎮，收益歸部門;管理靠鄉鎮，罰沒歸部門”的情形。

在職責邊界上，要厘清主次、明晰責任。屬地管理不是萬能的，這個屬地要有度。在條線部門交辦事項時，主次必須清晰、權責必須分明。對此，可探索建立鄉鎮事權清單制度，明確事權的主體責任和配合責任，明晰鄉鎮干部的權責邊界，遏制上級加壓的任性?？商剿鹘⑧l鎮職責準入制度，對于鄉鎮的法定事權，應由鄉鎮完全承擔，對于縣（區）級政府和部門授權事項，可由縣區本級與鄉鎮共同承擔。對于清單外事權，確需交辦實行屬地管理的，相關部門應事先充分征求鄉鎮意見，列出詳細的事權目錄，明確部門和鄉鎮的職責分工，確保鄉鎮可以規范承接、有序運轉，同時按“誰交辦、誰出錢”的原則落實支出責任。對于條線部門職責范圍內的行政事務，嚴格落實“不得通過簽訂責任狀、考核驗收等方式，將工作責任轉嫁鄉鎮”等要求，杜絕條條干預。

在權限賦予上，要區別類型、精準下放。屬地管理真正要管起來管到位，需要以下放事權為基礎和前提。經濟發達鎮經濟實力強、吸納人口多、輻射帶動廣，可承接更多的經濟管理權限。但普通鄉鎮承接能力有限，放權過多反而適得其反、事倍功半。針對經濟發達鎮，賦權時需按照依法下放、精準賦權原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予改革鎮。針對普通鄉鎮，要充分尊重基層實際，成熟一批、賦予一批，確保鄉鎮能夠接得住、管得好。放權的同時，還需堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，推進編制資源向鄉鎮傾斜，賦予鄉鎮與履行事權相匹配的財力，確?；鶎佑腥擞形镉袡?，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。

在網格設置上，要整合規范、高效運行。針對當前基層網格設置過多等問題，要統籌推進鄉鎮網格規范整合工作，將各級各部門要求設立的網格整合為一個綜合網格。整合標準方面，考慮到鄉鎮對基層事務的責任大小、網格半徑、力量分配等更為熟悉，由鄉鎮結合實際，統籌規范整合各類網格，合理配備人員并實施管理。條線部門要給基層留出“結合實際”的空間，對基層減少過細分工和過碎的指標要求，將工作重心切實轉換到任務落實、業務指導和效能督查上。網格劃分方面，可按照鄉鎮—行政村—自然村，劃分為1個一級網格、X個二級網格、Y個三級網格，每個網格配備“一長五員”（即網格長、網格員、督查員、信息員、聯絡員和巡查員），負責網格內便民服務、社會管理和巡查執法等全部事項。網格運行方面，可開發網格化綜合管理服務系統，整合網格內人口、企業、地理等各項基礎信息，接入安全、環保、水利、路燈管理等各類信息化管理端口，覆蓋人口計生、綜合治理、城市管理、信訪穩定、衛生健康、應急管理、環境整治、文化教育、基層黨建等領域，實現部門端口互聯、信息數據共享，以及智慧化管理、智能化服務。

（作者單位：中共江蘇省委機構編制委員會辦公室）

責任編輯：包詠菲