韓國放大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效應(yīng)的做法

楊詩蓓

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，具有所謂的“乘數(shù)效應(yīng)”，即能帶來幾倍于投資額的社會總需求和國民收入。從歷史經(jīng)驗來看，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎是經(jīng)濟快速發(fā)展的基礎(chǔ)。一般意義而言，發(fā)展中經(jīng)濟體由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，對于基礎(chǔ)設(shè)施投資的依賴程度往往比發(fā)達經(jīng)濟體要高，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可視為促進經(jīng)濟增長的有效手段。然而，由于發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展初期基礎(chǔ)薄弱，社會總儲蓄較低，常常出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的情況，“乘數(shù)效應(yīng)”發(fā)揮受限，反之成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，制約社會總儲蓄和總投資的增加。

在諸多成功破解基礎(chǔ)設(shè)施之困的國家中，韓國獨具特色。二戰(zhàn)后，儲蓄低下、投資不足的韓國，從極低的水平出發(fā)，靠著長期溫和的投資，特別是產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下的精準投資和專業(yè)化的機構(gòu)設(shè)置，持續(xù)性地改善和提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，為經(jīng)濟騰飛打下了堅實的基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的精準投資

從20世紀60年代開始，韓國就開始嘗試工業(yè)化和經(jīng)濟改革，但基礎(chǔ)設(shè)施投資總體只維持在5%GDP左右的水平，不僅低于普遍認可的發(fā)展中經(jīng)濟體基礎(chǔ)設(shè)施投資的理想水平，也低于一般發(fā)展經(jīng)濟體的實際投資水平。更令人驚訝地是，韓國即便在20世紀90年代步入高收入國家行列后，也并沒有明顯降低基礎(chǔ)設(shè)施投資水平，仍然長期維持在5%GDP左右的水平。相反，此前實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的日本則波動較大。（見圖）

韓國的經(jīng)驗是以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)進行精準投資，把有限的資源用在能夠快速拉動經(jīng)濟的設(shè)施上，即“好鋼用在刀刃上”。一旦經(jīng)濟提速，整個社會就開啟了財富積累的正循環(huán)，那后續(xù)的資金自然也就不愁沒著落了。

1962年，執(zhí)政的樸正熙政府改變了前任政府的出口替代策略，決定依靠發(fā)展出口貿(mào)易推動韓國的工業(yè)化進程。此后30多年，直到1996年，韓國政府一直通過設(shè)計和更新“五年經(jīng)濟發(fā)展計劃”來主導(dǎo)社會整體經(jīng)濟發(fā)展方向，表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則體現(xiàn)為對于外貿(mào)行業(yè)配套設(shè)施的重視上。

由于資金不足，韓國早期基礎(chǔ)設(shè)施投資主要為工業(yè)發(fā)展計劃服務(wù)：第一個五年計劃（1962—1966）著眼輕工業(yè)，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就圍繞工業(yè)園和相關(guān)運輸系統(tǒng)展開。第二個五年計劃（1967—1971）轉(zhuǎn)向重工業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施項目集中于構(gòu)建能源和鐵路貨運網(wǎng)絡(luò)。隨著行業(yè)聚集，區(qū)域優(yōu)勢凸顯，韓國又緊接著在首爾地區(qū)建造了地鐵系統(tǒng)和連接首爾—釜山經(jīng)濟帶的京釜高速，隨后又推出全國性“土地開發(fā)規(guī)劃”（1978—1981），大規(guī)模提升公路密度和質(zhì)量，招招直擊經(jīng)濟發(fā)展的短板。在以經(jīng)濟發(fā)展為首要標準的前提下，韓國以非常有限的基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造了“漢江奇跡”：1970—1980年間，GDP年均增速超過30%，并在隨后的20年繼續(xù)保持兩位數(shù)的年增長率。

但在經(jīng)濟騰飛的同時，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資政策也帶來了許多副作用。政府對外資直接投資限制較多，基本上壟斷了外國直接投資的分配渠道，造就了此后一直困擾韓國且飽受詬病的“大財團經(jīng)濟”;由于政府在基建項目上享有絕對主導(dǎo)權(quán)，極易造成基建項目因政府誤判預(yù)期收益，而導(dǎo)致投資回報不及預(yù)期。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平日益提高，對于社會性基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷涌現(xiàn)。于是，20世紀90年代開始，韓國基礎(chǔ)設(shè)施投資理念開始轉(zhuǎn)變。

從“經(jīng)濟第一”到強調(diào)“公益第一”

隨著經(jīng)濟活力的釋放以及長期處于超常規(guī)的發(fā)展速度，以前的產(chǎn)業(yè)政策對韓國經(jīng)濟的制約作用開始出現(xiàn)，一些隱患不斷顯現(xiàn)，改革勢在必行。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，首先發(fā)生轉(zhuǎn)變的是投資指導(dǎo)理念從“經(jīng)濟第一”過渡到了“程序第一”，或更準確地來說是“公益第一”。由此，韓國開啟了基礎(chǔ)設(shè)施項目評估—融資—招標體系的全面改革，涵蓋從設(shè)計、招標到施工的各個環(huán)節(jié)，極大地改善了基礎(chǔ)設(shè)施項目的整體效益，使得基礎(chǔ)設(shè)施項目向精細化投資轉(zhuǎn)型。

標準化體系和專業(yè)化機構(gòu)的設(shè)立是此番改革的最大亮點。

韓國基礎(chǔ)設(shè)施項目的標準流程大致如下：

地方政府提出項目計劃，在通過主管部委的初步可行性評估后匯總到負責政府預(yù)算和撥款的企劃財政部（下稱財政部），由財政部委托官方智庫韓國開發(fā)研究院進行第三方可行性評估。順利通過兩輪評估后，基礎(chǔ)設(shè)施項目再次回到主管部委進行細化設(shè)計，由主管部委或當?shù)卣ㄟ^“電子公共招標系統(tǒng)”篩選標準化供應(yīng)商。進入實際施工階段后，相關(guān)單位可以通過“D-brain”系統(tǒng)跟蹤預(yù)算和資金使用情況，實現(xiàn)全程監(jiān)督，最后項目還需通過“結(jié)項評估”才能正式移交運營單位。

無論是事前的可行性評估還是事后的結(jié)項評估，都隨著立法被固定為標準流程。上述流程中最為關(guān)鍵的三大機構(gòu)分別為：代表官方進行第三方可行性評估的韓國開發(fā)研究院、對接項目和供應(yīng)商的電子公共招標系統(tǒng)和承擔了記賬、劃轉(zhuǎn)、追溯、審計等功能的電子財務(wù)系統(tǒng)D-brain。新成立的機構(gòu)，與事前事后監(jiān)督體系建設(shè)相結(jié)合，使得韓國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在質(zhì)量上有了顯著的提高。事前評估階段，在沒有評估機構(gòu)介入之前的1994年至1998年期間，僅有1例項目在相關(guān)主管部委的初步可行性評估中被否決，但在代表官方進行第三方可行性評估的韓國開發(fā)研究院介入后，可行性評估的通過率迅速下降到60%。引入事后評估體系，實現(xiàn)“終身負責制”，有利于總結(jié)和反思項目實施的經(jīng)驗。在尚未立法實施強制事后評估體系前，只有不到8%的項目進行了結(jié)項評估;在實行強制評估后，財政企劃部發(fā)現(xiàn)超過90%的鐵路項目和60%的高速公路項目存在高估需求的現(xiàn)象。

韓國在基礎(chǔ)設(shè)施投資標準化上的改革，無疑是成功的，不僅助力韓國成為亞洲地區(qū)財政透明度最高的經(jīng)濟體之一，也入選世界銀行、聯(lián)合國等機構(gòu)推崇的代表性案例，在全球精準利用財政資金、提升基礎(chǔ)設(shè)施投資效益上發(fā)揮了重要作用。

以效率和效益為建設(shè)“哲學(xué)”

分析韓國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式變遷，不難發(fā)現(xiàn)，注重效率和追求效益始終是韓國追求的目標。發(fā)展之初，韓國基礎(chǔ)設(shè)施投資的瓶頸是資金，投資方向雖然不多，卻怎么投都賺錢，于是，用看得見的手——產(chǎn)業(yè)政策——把有限的資金攏向最有集聚效應(yīng)的項目上。隨著經(jīng)濟騰飛，水大魚大，瓶頸已不再是資金，而是優(yōu)質(zhì)的項目。專業(yè)智庫的參與、招投標的電子化和項目數(shù)據(jù)的打通都是在孵化和培育有效益的基礎(chǔ)設(shè)施標的，從根源上提升了資源的配置效率。

當然在這個過程中，我們特別要注意制度建設(shè)和政府部門間合作的重要性。韓國之所以能夠徹底革新基礎(chǔ)設(shè)施投資的流程，離不開當時前后三屆政府的接力執(zhí)行，“一棒一棒接著干”，最終結(jié)出改革碩果。從金泳三開始，自上而下的財政體系改革直到盧武鉉任期內(nèi)才基本定型。第三方可行性評估、電子化招投標系統(tǒng)和項目跟蹤審計，這些打破機構(gòu)和部門壁壘的機制得以固化在法律條例中，成為基礎(chǔ)設(shè)施投資專業(yè)化的保障。

（作者單位：博鰲亞洲論壇研究院）

責任編輯：何樂

鏈接 韓國基礎(chǔ)設(shè)施投資流程中的三大機構(gòu)

韓國開發(fā)研究院：韓國國內(nèi)經(jīng)濟領(lǐng)域最具權(quán)威的智庫。2000年設(shè)立公共投資管理中心，負責除科研經(jīng)費以外的公共投資項目的可行性評估。評估主要分為經(jīng)濟效益和政策相關(guān)性兩大部分，各分項的比重通過AHP方法（通過抽取專家組成小組，征詢他們的意見分配各分項比重）進行核定，只有潛在收益超過投資費用（以市場利率折現(xiàn)）才算通過，方可向財政部提交預(yù)算申請。除了極少數(shù)特例，凡超過4600萬美元的常規(guī)投資和2800萬美元的新領(lǐng)域投資都需要接受其獨立評估，而綜合通過率一般只有60%，可見標準之嚴。

電子公共招標系統(tǒng)：負責已獲得撥款后項目的招標和公示。2002年上線，現(xiàn)已覆蓋所有公共部門招標項目。該系統(tǒng)簡化了招標流程，導(dǎo)入了行業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，擴大了潛在供應(yīng)商的范圍。由于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的公開和可溯，招標系統(tǒng)降低了惡意串標、圍標的比例，可為政府和企業(yè)節(jié)省交易費用。招標流程的標準化，也提升了中小企業(yè)的參與度。為大力推廣該系統(tǒng)，政府完善配套法律，如合同執(zhí)行條例就要求各級政府必須在電子招標系統(tǒng)上公布所有的項目要約、中標機構(gòu)和合同金額等，真正讓電子公共招標系統(tǒng)成為招標工作中的“單一服務(wù)窗口”。

D-brain：財政預(yù)算的基礎(chǔ)性系統(tǒng)。它打通了財政部部門間的財務(wù)數(shù)據(jù)壁壘，可以自上而下地推動整合各部委的預(yù)算數(shù)據(jù)。它包含了項目進展評估和反饋功能，既可由主管部委自主審計，也可應(yīng)財政部要求對可疑項目進行重點審計。由于D-brain依法對公眾開放，鼓勵公眾和社會團體參與互動，為頂層設(shè)計提供了重要參考信息。據(jù)悉，2004年起韓國政府財政支出由經(jīng)濟投資向民生設(shè)施大量傾斜，即是在分析了D-brain反饋數(shù)據(jù)后采取的調(diào)整措施。