我國地方政府債券管理問題研究
——基于山東省地方政府債券發行情況的分析

(對外經濟貿易大學，北京 100029)

1 基本情況

1.1 債券品種多元化，專項債券為主、一般債券次之

從品種上看，2015年之前山東省地方政府債券的種類僅為單一的政府債券，而為了更好地明確政府債券的用途，山東省政府2015年開始按照資金和用途將地方性政府債券進行分類，分為一般債券、專項債券和置換債券。并且，從數量上看專項政府債券發行額占總發行額比重較大，2017年山東省政府專項債券發行634.41億元，占發行總金額的46.54%，而一般政府債券472.79億元，占比34.68%。見圖1。

圖1 山東省地方政府債券品種分布

1.2 發行期限進一步豐富，以5年期和7年期為主

2009年山東省政府發行的債券期限只有3年，2013年開始發行5年和7年期地方政府債券，到了2015年繼續豐富債券的發行期限，每期債券有3年、5年、7年和10年4個期限供選擇。從2017年山東省政府發行的地方政府債券的發行期限看，仍與5年期和7年期為主，合計占總金額的75.29%。見圖2。

圖2 2017年山東省地方政府債券期限分布(單位：億元)

1.3 發行利率市場化程度有所提高，但仍低于當期國債利率水平

目前地方政府債利率設計的基本依據是由公開市場操作形成的基準利率，在此基礎上考慮通貨膨脹率、資金供求關系、償還期限等。隨著市場經濟的不斷發展和債券的不斷發行，地方政府債券的利率總體呈上升趨勢，如3年期一般債券從發行初1.8%的利率到現在的4.04%，上漲2.96個百分點；然而目前地方政府債券的利率仍低于當期國債利率，2017年山東省政府發行的政府債券利率在3.28%～4.21%浮動，而2017年發行的國債，3年期票面利率為4%，而5年期票面利率達4.27%，遠高于地方政府債券的利率。

1.4 資金投入建設、普惠民生

地方政府性債券是地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務而直接借入的債務和提供擔保形成的債務。據了解山東省政府將上半年發行的債券資金主要用于基礎設施建設和公益性項目，較好地保障了地方經濟社會發展的需要，推動了民生改善和社會事業發展。在已支出的債務中，用于市政建設、交通運輸的、科教文衛等基礎性、公益性項目支出占比超過81.71%；與此同時，充分利用置換債券解決政府拖欠工程款問題。

2 我國地方政府債存在的問題

2.1 債務資金使用管理不善、逾期率較高

雖然從山東省政府所披露的文件可以看出，山東省政府的債務率為86.7%低于全國水平，但是從全國來看仍有部分省市的債務率超過100%，最高達219.57%，超過國際規定界限，究其原因主要是部門建設項目法人不明確，缺乏相應的管理監督機制，加之大部分政府并沒有建立完備的償債準備金制度和責任追究制度，并且在“新官不理舊債”的官場風俗助推下下，致使一些地方官員在任期內大舉借債，而不管資金使用方式和償還問題，從而出現債務逾期無力償還、拖欠工程款，致使債務率過高。

2.2 多頭舉債，多頭管理

地方政府債務主體較多，既有地方政府設立的融資平臺，又有行政管理部門，還有事業單位，以山東省政府為例，2017年地方政府債券的舉債主體主要有地方政府部門和機構、經費補助事業單位、融資平臺公司和其它，各占債務總額的66%、27.38%、0.75%、5.87%。然而舉債單位實行各自的管理方式和管理權限，從而產生了“多頭管理”的現象，致使主管部門無法正確、科學、準確地掌握各部門的債務總體規模和整體運行情況。見圖3。

圖3 2017年山東省地方政府債券的舉債主體占比分布

2.3 地方政府債務風險預警機制不完善

地方政府債券和大多數債務一樣，均存在無法償還等風險隱患，這也就需要建立債務風險預警機制，但是在實際操作中風險預警機制的設立仍受多種因素影響，如債務統計口徑不一。

目前雖然地方政府債券的分類已經較為完善，但是在對債務的區分上仍不一，致使一些債務仍處于“隱性”的狀態，領導無法完全了解當地的真實債務，從而也加大了地方政府債券預警機制的建立；另外，有些地方雖然設立了風險預警機制，但是指標選取上隨意性較大，且權重設置不當，致使風險預警形同虛設。

2.4 信息披露機制不完善

我國目前政府債券的披露仍局限于收、支上，對于債券資金具體的用途，以及償還期限結構、債務余額上披露甚少或者不披露，通過對2017年各省市對債券信息披露文件的梳理，發現多個省市披露文件中均未提及償付信息，山東省披露文件中雖有所提及，但是僅簡單表明專項債券由國有土地使用權收入償還。信息披露的不完善，直接導致地方政府債券與投資者信息不對稱，從而導致投資者無法準確的作出投資判斷，且政府監督部門也沒辦法對地方政府債券風險進行一個準確的評估，加大了地方債務的風險，加劇地方政府債務管理的混亂和無序狀態。

3 加強地方政府性債務管理的相關建議

3.1 創新地方政府考核，轉換政府職能

據了解，雖然上級政府一直在改革“唯GDP論”的政績觀，但是在實際執行中，部分政府仍然強調經濟增長速度這一個指標，盲目攀比GDP增速的現象比比皆是，致使償債風險節節攀升。此次建議上級政府加大對地方的巡視力度，對于盲目追求GDP增速的政府部門予以警告，以從源頭上解決地方債務的過度膨脹。同時地方政府應該建立，債的“借、用、還”和地方政府“責、權、利”相統一的管理模式，切實做到有借有還，借貸有論據，從而防止地方債無序和失控，確保地方債高效發揮作用。

3.2 組建科學的償債機制

第一，加強對地方政府借債賬戶的管理，定期組織專人開展檢查工作，并且對政府債務資金的流向進行密切關注，以保證政府債務資金的專款專用。

第二，設立專門的政府償債基金。建議各個政府根據自身的財政收入和發債情況，設立償債基金賬務，從而應對債務的系統性的風險，避免有債無法償付的情況。

3.3 強化債務資金風險監管

第一，建立報備制度，如成立專門的部門，密切關注債券資金的發行及資金的使用情況，及時報告債務資金的分配及周轉時間，并對債務資金的違約風險定期進行評估。

第二，建立風險預警機制，如開發地方政府債務管理信息系統，并且建立系列的指標體系，使用統計方法對債務風險進行評估，及時預警可能出現風險的債務。

3.4 完善信息披露機制

針對目前我國政府公開的債務信息準確性較差，不利于債務管理部門及時了解當地債務情況，從而無法指定有效的債務管理措施，建議各地政府應該完善信息披露機制，由專人定期披露債務信息。并且在披露的內容上，應該包含政府債務的余額、利息、當年還本付息的內容以及債務償還手段，同時建議使用較為淺顯易懂的詞匯，使群眾能直白的了解債務信息。