新形勢下園區平臺公司運營規律研究

(北京市長城企業戰略研究所,北京 100101)

自20世紀80年代起，各類開發區(工業園、高新區、經開區等)作為我國各地區改革發展的前沿和經濟發展的重要引擎，在引領區域經濟發展中發揮著不可替代的作用。園區平臺公司伴隨著開發區建設而興起，以政府信用為支撐，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔園區政府投資項目的融資功能和開發建設功能。

隨著園區體制機制改革的深化和新經濟形勢的出現，園區平臺公司固有的發展模式受到挑戰，發展歷史中積累的弊端逐漸顯現。本文從推動園區創新發展出發，重新審視平臺公司在新時代的功能定位，歸納、提煉出了一套創新的、實用的園區平臺公司運營規律。主要包括以下幾個發展規律：開發功能專業化，融資模式多元化，空間功能集成化，業務運營市場化等。

1 開發功能專業化

1.1 開發功能專業化的內涵

園區開發工作是園區經濟與社會發展的基礎工作，需要在政府的合理規劃和統籌下開展。由于園區開發業務具有功能專業化的特征，為了集約化利用資源、提升專業化能力，通常成立專業公司面向整個園區開展工作，如開發公司、基建公司等。同時，在政企分開的基本原則下，政府相關職能部門要從直接參與園區開發，逐步轉為交由專業公司實施，從實施者轉變為監管者。在實際運作中，為了適應“飛地”發展要求或園區空間面積擴增的壓力，一個園區可成立多個片區開發公司，分片區承擔開發任務，各片區開發公司功能和職責基本一致。隨著園區開發的成熟，各片區開發公司再進行整合重組。

另外，在以深化政府與社會資本合作為重點的政府投融資體制改革下，從進一步的市場化發展趨勢來看，社會專業開發商、投資者等會深度參與到園區開發中，這樣可以極大提升融資、工程建設、項目管理的專業化水平。

1.2 土地一級開發的專業化發展

土地一級開發需要政府和企業共同參與。在過去，政府同時存在越位和缺位的現象，導致了政企分工不明確，業務運作較混亂。在《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號文)等系列政策要求下，政府逐步將適宜由市場化開展的工作交由企業承擔，政企分工逐步明確，企業參與度不斷提高，提升了開發專業化水平。政策中要求，開發涉及的土地征收(回購、收回)、房屋拆遷、安置補償等社會管理事務，應由土儲機構、拆遷辦等政府部門承擔；土儲機構剝離原有的融資、基礎設施建設、土地整理、安置房建設等工作，由企業通過市場化、專業化方式承擔。

同時，在政策指導下，土地一級開發業務的運作模式也不斷規范。在土地獲取階段，《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號文)規定，嚴禁將儲備土地前期開發納入政府購買服務范圍，但土地一級開發中的征地、拆遷測算、安置補償等涉及政府的社會管理服務工作，企業可通過政府購買服務方式承接。在土地前期開發階段，政府可以通過“代建”方式委托平臺公司進行土地前期開發，將“生地”轉化為“熟地”，所需資金主要通過發行“土儲專項債券”募集。

在土地一級開發專業化發展的進程中，許多園區為了吸引企業入駐而采取了地價優惠的措施，因此必然會出現土地開發的高成本和低收益的矛盾。針對這一問題，當前在產業地產行業的發展引領下，大量園區平臺公司正探索園區綜合開發模式，即由專門的土地一級開發向后延伸至經營土地，從而實現園區開發的多級聯動。由此，可以通過二級開發和園區運營收入來彌補土地一級開發的投入，以提升項目運營效率和資金使用效率，提高土地開發的綜合效益。見圖1。

圖1 園區綜合開發模式

1.3 公共設施建設的專業化發展

政府承擔公共服務的供給職能，但通常委托企業通過市場化、專業化方式完成公共設施建設任務。在實際運作中，“委托代建制”成為最常見的基礎設施與公共服務設施建設領域的融資建設模式。見圖2。

圖2 委托代建模式

在代建制下，政府作為業主方，平臺公司起到“大甲方”的作用，通過項目分包等市場化方式，交由專業建設公司(乙方/建設方)實施，有利于控制工程質量、縮短工期。但是，代建制往往采取“成本+管理費”的合同模式，導致政府對工程總造價不易控制，平臺公司也不注意降低建設成本，項目整體建設效率低，并且需要財政兜底建設成本。

近年來隨著政府投融資體制的改革，PPP(政府與社會資本合作)模式成為公共產品投資領域的重要拓展方式。由于社會資本對高效率的投入產出的本能追求，PPP模式可以有效解決由政府兜底建設成本的問題和政府建設資金如何高效利用的問題。PPP模式為平臺公司深化轉型提供了契機，平臺公司應樹立市場化理念，建立市場化運作機制，與政府部門、社會資本共同構筑PPP生態圈，優化基礎設施和公共服務融資建設的資源配置方式，提升公共產品供給效率。見圖3。

圖3 PPP生態圈

2 融資模式多元化

2.1 融資方式的規范化發展

在過去的政府投融資體制下，政府缺少規范的融資渠道，政府主體信用無法通過市場化方式獲得合理定價，因此設立平臺公司作為政府信用代言人獲取融資，即平臺公司作為政府下屬的獨資國企，按照政府指令向銀行貸款，并且按照政府的指令使用貸款。這樣，平臺公司就被動地成為融資主體。在這種融資模式下，政府是融資活動的組織者和融資資金的實際使用人，平臺公司是融資活動的具體實施者和融資資金的管理者。平臺公司是法律意義上的債務償還人，但往往缺乏償債能力，政府承擔了債務的兜底責任，導致實際債務人不明確。

在《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號文)、《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號文)，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號文)等系列政策的推動下，對地方政府債務的整頓和融資平臺公司的管理不斷規范。政策要求政府債務必須通過發行政府債券募集，由財政自主還付。同時，剝離了平臺公司為政府融資的職能，政府不再承擔平臺公司的債務償還職責，而是做好融資監管和服務。平臺公司成為自主融資主體，統一做好融資資金的借、用、管、還，政府和平臺公司的融資行為得以規范。

2.2 融資方式的市場化發展

在新形勢下，平臺公司以往依托政府資源進行的封閉式、單一化的融資建設模式難以為繼。深化政府與社會資本合作成為主旋律，以PPP、政府購買服務為代表的“開放化合作、市場化運作”的園區融資建設模式成為新趨勢。

通過開放化合作，平臺公司與社會資本從業務合作向股權合作、混合所有制轉變，從平臺公司封閉式融資向財政、國有資本、社會資本聯合融資轉變。

通過新的市場化運作，平臺公司提升市場化融資能力，統籌發揮政府與市場資源的合作優勢，不斷豐富完善融資渠道，構建起股權融資、債權融資、夾層融資和項目融資為一體的有機的綜合融資體系。

2.3 新型的融資模式：資產證券化

在當前融資監管政策趨嚴、園區平臺公司被迫轉型的背景下，資產證券化是平臺公司實現融資轉型的重要出路。目前園區平臺公司資產證券化的最主要途徑是中國證監會主管下的非金融企業資產證券化(ABS)，其中PPP項目資產證券化(PPP-ABS)和房地產信托投資基金(REITs)是需要園區平臺公司著重關注的資產證券化領域。

2.3.1 PPP項目資產證券化

中央在治理地方政府融資亂象中，一直注重“堵后門、開前門”，使PPP模式成為地方政府進行基建投資重要的、合規的融資渠道，PPP項目資產證券化也應運而生。PPP項目資產證券化是以PPP項目所產生的現金流為基礎資產，組建SPV(特殊目的公司)，通過一定的結構安排，最終實現證券化的融資方式，實質上是PPP項目再融資。2016年12月，國家發改委和證監會聯合發文推動PPP項目資產證券化，2017年2月，滬深交易所成立PPP項目資產證券化工作小組，2017年3月，首批PPP項目資產證券化產品已在上交所掛牌轉讓，預計未來3-5年將迎來集中爆發期。見圖4。

圖4 PPP資產證券化結構

PPP資產證券化有助于提高PPP項目資產流動性，盤活PPP項目存量資產。同時，借助資產證券化，將PPP項目的相關收費收益權轉變為可上市交易的標準化產品，為社會資本提供了一條投資退出渠道，加快社會投資者的資金回收，吸引更多社會資本參與PPP項目。

值得注意的是，在PPP項目中，平臺公司既可以作為政府方代表參與，也可以作為社會資本方參與，但是由于PPP是政府和社會資本合作的模式，政府方不可能中途退出，因此若開展PPP項目資產證券化，平臺公司在PPP項目中的角色只能是社會資本方。

2.3.2 房地產信托投資基金(REITs)

部分園區平臺公司業務涉及商業地產的投資開發和物業出租，并且獲得了一定的商業地產和出租物業收入。平臺公司可以將這部分收入進行資產證券化，從而將未來的收入現金流變現，實現對資產的盤活。房地產信托投資基金(REITs)是房地產證券化的重要手段。

REITs是一種專門投資于房地產等不動產領域的投資基金，它通過公開募集資金，交由專業投資管理機構運作，并將基金資產投資于房地產產業或項目，例如購物中心、寫字樓、酒店及服務式住宅，以租金收入和房地產升值為投資者提供定期收入。根據投資形式不同，REITs可以分為權益型REITs、抵押貸款型REITs以及混合型REITs，在我國，目前權益型REITs是最主要的類型，混合型REITs較為少見。見圖5。

圖5 REITs模式結構

REITs模式的實質是房地產資產的IPO，原本流動性較差的房地產被份額化，成為具有流動性的股票、信托受益憑證，加快資金回收。REITs的公開性、流動性較好，有較高的收益水平和穩定高額的分紅收益，具備一定的債券特性，是穩健的財務杠桿。

3 空間功能集成化

3.1 空間功能集成化內涵

空間功能集成化是指園區平臺公司面向特定空間，圍繞某一主導產業進行研發、設計、生產、服務等主題式產業資源的集聚和生活、休閑、社交等生活資源的融合，打造具有多功能、有活力特色產業生態型的產城綜合體。

隨著產業園區的演化和發展，產業也由傳統產業向新興產業發展，空間形式也由單純的生產功能和經濟功能向生活、生態等綜合性功能延展，由工業區、商業區、居住區割裂的狀態向生產、生活、教育、商業、休閑及娛樂混合的綜合功能區轉型。見圖6。

專業園/主題園、特色小鎮成為產業空間集聚的主要表現形式。圍繞高新技術產業和新興產業形成的軟件產業、生物醫藥產業、智慧能源產業等專業園區成為園區發展的主要方向，如東湖軟件園、成都天府軟件園、中關村生命科學園、東湖生物醫藥產業園、隆基泰和能源產業園；特色小鎮在生產、生活、生態方面的融合要更高于專業園/主題園，它是在產業園基礎上，圍繞特色產業形成的新型產城形態，如杭州西湖區云棲小鎮、西安高新區的3D打印小鎮、蘇州高新區的金融小鎮、沈陽三盛的大數據小鎮。

不同的產業發展所需求的核心資源不同，園區平臺公司根據專業產業園區不同的特點，進行產業和城市功能的集成。在專業園區的開發建設與功能集成方面，國有園區平臺公司是主要的開發建設主體，民營產業地產商參與度不斷提升，專業園開發以道路、廠房、公寓、宿舍等前期開發建設為主，有些涉及孵化器、商場、辦公樓等建設，如成都高新、上海張江。在特色小鎮開發建設方面，民營產業地產商為開發主體，國有園區平臺公司目前涉及較少。

3.2 專業園區的空間集成

專業園區主導產業一般集中在技術密集型、創新型產業，如高速信息網絡技術、生物技術、新型能源技術、新材料和先進制造技術等重要的新興領域，使園區呈現智力資源密集、規模較小、信息網絡化、創新化的特點，專業化的高素質人才、較好的信息、技術及其他高端產業配套服務成為專業園內企業的主要需求。產業空間的功能圍繞核心資源的需求和聚集，進行高端產業功能及配套服務的設計，在空間形態上與城市功能相互融合。比如創新工場，重點聚集研發類企業、機構，開發小試、中試產品，同時為園區企業提供研發服務；創業社區，重點聚集建設眾創空間、孵化器載體，吸引創業人群、創客等入住，重點培育園區新的增長點；加速工場，重點集聚標準廠房，吸引快速成長的中小型制造類企業入??；產業社區，重點聚集成熟的龍頭型企業，圍繞龍頭企業形成產業配套協作；商務社區，重點聚集服務型企業辦公用房及大型企業總部；生活社區，重點聚集高端教育、城市展館、人才公寓等，為園區人才提供優質的居住環境。

根據不同產業的特點和需求，園區開發主體進行不同的產品功能的組合。以研發或技術為核心驅動的產業，平臺公司可以通過開發小試、中試產品基地，吸引研發型企業與機構，如東湖生命健康城、中關村生命科技園；以創新、創業孵化為核心驅動的產業，需要圍繞創新創業的核心能力重點加強眾創空間、孵化器載體的建設，同時科技金融、中介服務等平臺型服務機構也應成為實現特色資源集聚的重點，如高新孵化園；以智能化為核心能力的產業，需要圍繞此能力重點加強信息基礎設施、生態大樓、感應設備的功能建設，如智慧園區。

圖6 空間功能集成化

3.3 特色小鎮的空間集成

特色小鎮以產業為基礎，在發展產業的同時，強調以人為本，生產、生活和生態有機融合，處理好經濟發展、生態環境與城市治理之間的關系，代表的是“人·產·城”和諧共生的新空間生態。

特色小鎮在產業、空間形態和商業服務上區別于專業園/主題園。在產業方面，主要集中在以人才為核心要素的互聯網、人工智能、軟件動漫、大數據、云計算、物聯網、虛擬現實、智能制造等新興產業領域；在空間形態上，以“人的需求”為出發點，強調宜居、宜業、宜游的生活、生產、生態相融合的形態；商業服務是特色小鎮建設的重要功能載體，完善的小鎮商業服務配套體系是小鎮運營的活力，如杭州西湖云棲小鎮的轉型升級。

從功能方面，特色小鎮強調“產業、文化、旅游、社區、商業”功能疊加，不同的功能集聚的空間形態不同。小鎮開發主體在開發建設和運營方面，結合小鎮不同的產業特色，進行不同空間功能載體的組合建設。以高科技產業主導型的特色小鎮，以技術、創新、孵化為核心，強調產業功能，重點聚集孵化器、研發中心、服務平臺、數據中心等載體的建設，如杭州蕭山信息港小鎮、沈陽三盛云景大數據科創小鎮；以旅游休閑為核心能力，強調旅游功能、商業功能，重點集聚度假村、生態環境、商業街等的建設，如萬達文旅小鎮；以生態、農業產業主導型的特色小鎮，以觀光、生態為核心，重點加強現代農業基礎設施、生態建設、農業物流等載體建設，如無錫惠山區陽山鎮的“蜜桃小鎮”。

4 業務運營市場化

4.1 業務運營市場化的內涵

園區產業發展形態經歷了傳統產業集聚、產業集群和產業生態三個發展階段。傳統產業集聚階段，與大企業產品配套有關的企業和機構聚集在某一特定區域形成產業集聚區，政府往往通過土地出讓等優惠政策吸引企業落地；產業集群階段，某一特定領域內, 在地理位置上鄰近、有交互關聯性的企業和相關機構，并以彼此的共通性和互補性聯結，圍繞產業鏈的招商成為發展的主流；產業生態階段產業的發展規律演進到分解、集聚、跨界，強調連接一切，去中心化，平臺型企業和網絡化生產，產業集群向產業生態升級，產業發展源動力的培育成為重點。

隨著產業園區開始由資源依賴型向創新驅動型轉變，園區平臺公司作為第三方平臺的作用越來越明顯。即除了原有的基礎服務之外，園區平臺公司在增值服務和創新創業服務方面吸引集聚大量專業化服務機構，使園區服務與企業成長鏈、企業運營鏈和產業創新鏈結合的越來越緊密。作為第三方平臺，園區平臺公司要強調政府資源優勢和社會資源優勢的結合，其自身也由最初的園區開發建設向園區運營和產業培育發展，這種轉變與升級也是遵照產業市場化發展基本規律的體現。見圖7。

圖7 園區平臺公司第三方平臺作用結構示意

園區平臺公司在業務發展上越來越市場化，在園區運營和產業培育等方面，以平臺搭建為引導，通過成立專業的市場化運作主體或與社會資本合資合作，為園區企業提供高效、專業的招商引資、產業培育、中介和金融等服務?！捌脚_化+專業化”的模式成為園區平臺公司的主要運作形式。即一方面，園區平臺公司面向整個高新區或產業園區，負責搭建平臺，進行外部資源鏈接，形成多元參與的產業生態培育系統和園區環境氛圍營造；另一方面，通過下屬的專業化子公司，通常面向某個專業園區或某個細分產業提供專業化服務，圍繞專業園區的運營，在招商引資、產業服務、專業化的金融服務方面發揮重要作用，市場化程度較高，業務運作注重專業、效率。

4.2 創新創業生態建設

隨著創新生態型園區的發展，園區平臺公司競爭呈現平臺化的特點，盈利模式也由傳統的以售房、租房、物業服務收入為主的“物業租賃模式”向以投資收益、增值服務收益等“運營服務模式”轉變。在“運營服務模式”下，園區開發平臺公司的角色也逐漸發生變化，與入園企業不再是收租的甲乙方關系，而是合作共贏關系，通過為入園企業提供物理空間等“共享資源”、專業化的服務，甚至成立產業投資基金，入股入園企業，共同享受入園企業的成長收益。在園區進行異地拓展時，通過品牌、管理、產業生態等模式輸出，分享企業成長的收益。見圖8。

圖8 平臺公司盈利模式

園區平臺公司作為區域發展的重要力量，由于其在政策、區域信息、區域資源、與政府關系方面具有先天的優勢，往往成為區域資源整合和資源綜合配置的主導者，在聚合要素、營造雙創環境、培育專業化創業主體等方面發揮越來越重要的作用，成為推動區域創新創業生態體系搭建的重要力量。

平臺公司主要通過自我主導、協同合作和引入缺項三種方式進行搭建創新創業生態。在推進園區硬件建設方面，園區平臺公司具有業務基礎和優勢，因此可在產業載體、配套設施和物業、政策服務等增值服務方面成為主導力量；在孵化器、科研機構等的運營服務方面，應以協同合作為主要方式，通過合資合作的形式，與技術轉移機構、科研機構、高校等合作，共同為園區企業和個體提供軟服務；在產業鏈條、高端人才等缺項方面，主要通過外引的方式，引入科技中介、高端人才等資源。園區平臺公司通過圍繞優勢產業和產業集群實施深度對接，鏈接各方多元創新創業資源，鏈接能夠提供資本和資金服務、空間服務和專業服務的各類組織豐富園區內多樣化的創新主體，協同營造創新環境、打造創新機制，共同構建起園區內創新氛圍活躍、創新要素集聚的創新創業生態。

4.3 市場化的招商引資

市場機制是推動生產要素流動和資源優化配置的基本力量，傳統的成本領先的土地招商方式等，通過土地、稅收、租金等優惠政策吸引入園企業，降低企業成本的方式已不適應新的產業發展需求。以“企業主體、多元參與、市場運作”的市場化招商成為招商引資發展的重要方向，對招商專業化、精準化水平要求越來越高。園區平臺公司作為專業園區開發運營主要參與方，在引領園區由傳統的土地招商向開放化、專業化的新經濟招商轉型升級方面發揮重要作用。新經濟招商圍繞開放創新，更重視資本、科技、平臺、新業態等新興產業發展要素的招引，典型的招商方式包括資本招商、科技招商、平臺招商和新業態招商等。

4.4 體系化的產業服務

隨著產業園區發展的不斷升級，“硬環境+軟實力”成為專業化產業園區的重要競爭能力。對園區平臺公司而言，主要體現在園區管理運營的專業化和服務的體系化。

園區管理運營的專業化主要指園區公司根據專業園區/特色園區內入駐企業特點，提供個性化、有針對性的專業化服務。圍繞生物醫藥產業提供的特定的研發實驗室、鏈接該產業領域的專家提供的孵化輔導服務、提供的藥品開發的注冊服務、藥品的物流服務等；或者圍繞園區內的創業團隊、創業企業提供的創業輔導、創業交流服務，針對高知識分子提供的高端健身、社交空間和通訊服務等。

服務的體系化主要指專業化園區公司根據專業園區企業的特點和需求，面向專業園區的入駐企業、園區業主，成立或聯合成立服務機構，建立全面滿足客戶需求的服務體系，包括商務支持服務、政務服務、設施管理服務、技術和知識產權服務、信息平臺服務、人才服務等。通過為園區企業提供集成化、精準化、高效化的服務，幫助企業降低運營成本，增加經營效益，提高園區產業集群競爭力。

4.5 專業化的金融服務

專業化的金融服務是指金融服務類園區公司根據專業園區產業特點和企業需求，集聚不同類型的金融資源，提供有針對性、專業化的金融服務。

不同園區集聚的產業不同，企業對金融的需求不同。如以制造業為主的專業園區，對融資租賃業務需求旺盛，以天津的東疆保稅區為例，東疆形成了以飛機和大型航材租賃為主導，船舶和海工租賃、設備和不動產租賃快速發展的格局。大型設備、醫療器械、地鐵設備等租賃資產也快速增長，融資租賃是與制造業聯系最緊密的一個金融行業，因此，東疆已成為全國租賃資產最集中的區域，也是我國唯一的國家級租賃試點區。以科技創新中心為目標的園區，創新創業是園區關注的重點，因此，圍繞創新鏈布局資金鏈，以風險投資為主的投資和小貸、擔保為主的融資較發達，如北京的“領創金融”，通過借助大數據分析技術，引入國際領先的微貸手段，采取專業的信貸管理和風險控制團隊，為企業和個人提供金額50萬元以內的無抵押信用貸款，高效快捷，同時提供全方位的創業金融服務支撐。

圍繞產業細分領域和專業化眾創空間的產業基金，進行精準投資，成為專業金融類園區公司發展的重要方向。如武漢針對主導產業體系，成立生物產業基金、光電子產業基金、新興產業基金等；西安光機所針對科研院所的光電子集成電路先導技術創新資源，設立了科技成果產業化基金，為創業者提供科研支撐服務。