航天科研項目合同制經費管理的研究與實踐

/中國運載火箭技術研究院

目前，航天型號管理的行政指令色彩比較濃厚，競爭機制尚不完善，通常是先開始型號研制，到任務進展中或項目收官階段再進行經費洽談與合同簽訂，這種方式與現行的裝備競爭性采購的市場競爭環境已不相適應；同時，由于一些已發生的成本難以得到用戶的認可，這給航天企業的經營帶來一定的壓力。多年來，航天產品形成了不計成本的研制、設計思路，一些航天產品不僅制造費用較高，而且設計試驗成本不合理的問題也比較突出，這些問題都成為制約航天企業競爭力提升和市場開拓的重要原因。

隨著國有軍工企業改革的不斷深化，一方面，航天企業科研項目合同經費管理的內外部環境發生了深刻的變化，全面推行合同制管理模式是相關單位未來發展面臨的重大挑戰；另一方面，用戶對科研項目合同經費的管理也給予高度重視，在確保研制任務完成、提高武器裝備實戰化水平的同時，規范科研項目的合同經費管理也迫在眉睫。為此，在航天企業中全面推行基于事前制定經營目標的合同制管理，不僅能夠有效控制成本，推進型號項目技術經濟一體化，提高產品競爭力，而且還能夠規范合同編寫，規避經營風險，改善企業形象，提升國防和科技效益，從而達到優化企業治理結構、提升企業核心競爭力的目的。

一、傳統經費管理模式及問題

科研項目的合同經費管理，是航天企業科研生產經營工作中至關重要的業務內容，關系到企業的核心利益，尤其是體現在經費撥付環節上，科研生產任務的完成如何與經費撥款節奏相匹配是企業面臨的經營難題之一。傳統的合同經費管理模式如圖1所示。

傳統經費管理模式下，為了確保任務完成以及指標均衡結算的要求，首先，在確定科研項目經費分配方案后，科研項目主管根據用戶或上級下達的指令性計劃與承研、承制單位簽訂合同；然后，結合企業科研生產計劃安排、預計收款額度等進行綜合平衡，再完成年度科研項目經費預算編制和報批；接著，依據企業領導批復，科研項目主管在每年的2月、4月、6月、8月、10月、12月（雙月份）編制科研項目里程碑經費撥付計劃，報送給型號總指揮進行審批，之后匯總形成該年度的科研經費里程碑付款指標計劃并報送給單位領導進行審批；最后，科研項目經費綜合管理部門依據領導批復按雙月編制綜合撥款計劃，在會簽、報批后實施撥款。

傳統的合同經費管理模式雖然能夠及時保障各承研、承制單位的經費需求，緩解各承研、承制單位的資金壓力，并在一定程度上給各單位帶來一些經費使用上的便利，但是由于經費撥付情況與任務完成情況并不匹配，且存在部分先撥付經費后補簽合同的情況，給科研項目任務結算和成本控制帶來了諸多不便。由于合同管理不到位、合同履約不嚴格、合同條款不嚴密的情況難以杜絕，久而久之淡化了合同的嚴肅性。

二、合同制思考

圖1 傳統合同經費管理模式

傳統航天科研項目管理的行政指令色彩較濃，科研單位普遍存在著熟人思維、合同簽訂不規范、合同管理和監管不到位等現象，這類現象反映出部分管理者的合同法律意識還不強，對合同的管理工作和合同的嚴格履約重視不足。然而，隨著國防軍工改革的逐步深入，單純依靠行政手段管理已突顯出其局限性。某種意義上說，合同制是對航天科研項目進行計劃管理的一種新手段，是一個相對較新的管理職能。

合同是具有法律約束力的書面文件，合同雙方當事人都應依法全面履行合同義務。合同標的內容一經確定原則上就不能隨意修改，如果要確保經濟效益，就必須事先確定項目預期經營目標，建立可靠的成本價格管控機制，并采取有效的措施防范、規避各種技術經濟風險。因此，實行合同制有利于提高科研單位及人員的法律意識、成本意識和風險防范意識，有利于提高資金使用效率與效益。

責、權、利相結合是實施合同制的核心原則，因而要按照技術指標和經濟指標層層分解、逐一落實的思路，確保各承研、承制單位和科研項目人員清晰自身承擔的技術與經營責任，以及各項權利、義務。一旦技術責任與經營責任被傳遞到管理者和一線設計、生產人員，單位及項目研制團隊的壓力和動力就能產生化學反應，形成源源不斷的活力與創造力。

加強合同風險管控，應重點把握合同訂立、合同履行以及合同變更、解除、終止3個階段，做到系統管理，全面防范。為確保航天科研項目研制任務的順利完成，配套研制的合同乙方除具有法人資格外，還應符合航天科研項目所需的研制生產分工定點要求，并且具有相應的武器裝備科研生產許可資質。對于其他配套單位，重點做好資信調查和文本審查，保留正確履行合同的有效證據，發現異常及時提請企業法律部門，尋求解決措施。

三、合同制管理的實踐

企業為提升軍品綜合經營管理能力，強化合同制管理和履約責任，通過對合同管理、經費管理、財務管理3個平臺的完善，在充分調研業務需求的基礎上完成了3個系統的功能集成，確保合同信息、項目預算、經費撥付實現貫通。自2017年起推行以基于合同的里程碑經費撥付，取代現行的雙月撥款管理模式?；诤贤频念A算和付款方式如圖2所示。

在相應的合同經費管理制度配套頒布實施的同時，企業結合合同制經費管理的具體操作流程，進一步細化明確了相關管理補充要求，未簽訂合同的項目、未按合同付款節點履約的項目均不再予以付款。由于合同付款節點是合同的關鍵要素之一，一般情況下承研方要嚴格按照合同約定的時間節點開展工作并完成項目，既不能因為提前進度而造成質量風險，也不能無限拖延造成巨大的人力、物力的浪費。企業實行按照合同約定時間節點付款，從而在保證產品質量的同時提高了經營效率，合同乙方在完成合同約定的任務后提出付款申請，合同甲方經計劃、調度、財務等部門逐一確認后實施付款；對于不能按合同約定節點完成任務的乙方，企業作為甲方將不予以付款。此外，還設置不兼容崗位審核、合同付款確認等制度機制，以進一步保障合同管理中的廉政安全。

圖2 基于合同制的預算和付款方式

合同付款與計劃完成緊密掛鉤，一舉改變了各承研、承制單位“等、靠、要”的現狀，協作單位對合同約定節點的履約意識得到進一步增強，傳統合同經費管理模式下計劃執行的嚴肅性不高、計劃考核的力度不強、計劃執行過程中信息反饋不及時等方面的問題得到了很大程度的改觀。同時，嚴格依據合同付款能夠促使設計單位充分考慮優化成本開展設計、生產單位考慮成本最優的工藝開展生產，科研生產效率大幅提升。

科學有效的合同管理在航天企業經營過程中能夠發揮維護企業合法權益、防止資產流失、提高經濟效益、增強市場競爭力的重要作用，企業通過合同管理實踐打通了合同、經費、財務管理系統。通過合同制付款方式的實施，逐步提高了軍品綜合經營管理能力，做到手持訂單心中有數、對內經營風險可控，從而有效防范和降低了經營管理中的風險，提高了組織運行效率，提升了企業整體的經濟運行水平。隨著國有軍工企業改革的深化，還將結合全要素項目制的推進進一步探索差異化合同管理的新模式，從而進一步從頂層優化和完善軍品經營管理機制，提升企業管理水平和經濟效益。