基于PEST模型的通用機(jī)場建設(shè)現(xiàn)狀研究

□ 陳方元 許升元 袁 博/文

通用機(jī)場是通用航空產(chǎn)業(yè)鏈中的重要基礎(chǔ)設(shè)施。我國通用機(jī)場發(fā)展現(xiàn)狀與國外發(fā)達(dá)國家相比，還存在著數(shù)量少、分布不均勻、供給不足等一系列顯而易見的差距。為深入、系統(tǒng)分析通用機(jī)場建設(shè)的深層次矛盾，本文通過PEST模型，從政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、技術(shù)環(huán)境四個方面入手，分析優(yōu)劣勢，總結(jié)主要制約因素，并提出改進(jìn)通用機(jī)場建設(shè)的對策建議。

PEST模型介紹

PEST模型是一種研究對象所處宏觀環(huán)境的分析模型，能從各個方面比較好的把握宏觀環(huán)境的現(xiàn)狀及變化的趨勢，比較適合于分析當(dāng)前通用機(jī)場建設(shè)中面臨的系統(tǒng)性問題。

PEST，即政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、技術(shù)環(huán)境。模型圖如下：

通用機(jī)場建設(shè)優(yōu)勢研究

（一）政策方面

國家層面。國家“十二五”規(guī)劃首次將通用航空列為“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”。2016年5月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》首次從國家戰(zhàn)略層面對通用機(jī)場建設(shè)提出指導(dǎo)意見，明確要求到2020年，建成500個以上通用機(jī)場。國務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2014年本)》則簡化了通用機(jī)場建設(shè)的審批手續(xù)，將通用機(jī)場建設(shè)的審批權(quán)下放到省級政府。

民航管理部門層面。2016年，民航局提出了“一二三三四”總體工作思路，積極推進(jìn)通用航空發(fā)展，實現(xiàn)通用航空和運輸航空“兩翼齊飛”。

2017年2月，民航局《通用航空“十三五”發(fā)展規(guī)劃》出臺，提出用好存量、合理增量、有序發(fā)展我國通用機(jī)場，逐步形成布局合理、功能協(xié)調(diào)、兼容互補(bǔ)的通用機(jī)場系統(tǒng)，為通用機(jī)場的建設(shè)和發(fā)展指明了方向。

2017年4月，民航局出臺了《通用機(jī)場分類管理辦法》，具備“一大突破、兩項創(chuàng)新、三項解放”：一大突破即突破使用許可的單一監(jiān)管模式，引入備案管理；兩項創(chuàng)新即以是否對公眾開放進(jìn)行分類，以對公眾利益影響程度分級；三項解放即將空管設(shè)施、安保設(shè)施和航油設(shè)施等設(shè)施從必要設(shè)施中排除，改為按需設(shè)置，體現(xiàn)了“放管結(jié)合、以放為主”的發(fā)展思路。

地方政府層面。近年來，寧夏、內(nèi)蒙古、江西、福建、湖南等省市區(qū)緊抓國家大力推進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的重大機(jī)遇，紛紛出臺促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的實施意見或方案，努力將通用航空培育成為新興產(chǎn)業(yè)。為滿足通用航空市場需求，各省市區(qū)都加快了通用機(jī)場的布局規(guī)劃。地方政府的積極態(tài)度促進(jìn)了通用機(jī)場建設(shè)的加速。

（二）經(jīng)濟(jì)方面

人均可支配收入的提高，增加了對通用機(jī)場的需求。我國國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，居民可支配收入逐年遞增。居民消費需求已經(jīng)從滿足基本生活需要為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)換為全面提升生活品味和質(zhì)量。但是，國內(nèi)創(chuàng)新供給不足，對消費者新的、高層次的需求的滿足程度契合性較低。在通航領(lǐng)域表現(xiàn)為：體驗飛行、空中游覽等通航需求不斷增長，但是我國通用機(jī)場數(shù)量偏少，配套設(shè)施不完善，供給明顯不足。這就給通用機(jī)場的建設(shè)預(yù)留了巨大的空間。

調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、新舊動能轉(zhuǎn)換的需求。中國經(jīng)濟(jì)增長速度逐步放緩，依靠傳統(tǒng)高投入、高消耗、高污染的經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長方式、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，推動新舊動能轉(zhuǎn)換。通用機(jī)場建設(shè)以及配套的通航作業(yè)、機(jī)務(wù)維修、空中交通管制系統(tǒng)、通航服務(wù)業(yè)以及通航教育培訓(xùn)等，共同構(gòu)成新的戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成為新的國民經(jīng)濟(jì)增長點。

加大固定資產(chǎn)投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。通用機(jī)場建設(shè)屬于固定資產(chǎn)投資，可以拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。2015年“兩會”期間，民航局代表表示，中國有2800多個縣，如果能做到“縣縣通機(jī)場”，巨大的基礎(chǔ)建設(shè)需求將成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。

（三）社會研究

有利于實現(xiàn)普遍航空服務(wù)。追求更快、更便捷的交通方式是人們永遠(yuǎn)的需求，而現(xiàn)實情況是，雖然目前我國民用運輸機(jī)場體系已基本建立，覆蓋了全國90%以上的經(jīng)濟(jì)總量、80%以上的人口和縣級行政單元，但中西部地區(qū)仍有較大面積的國土和較大規(guī)模的人口尚沒有被有效的航空運輸服務(wù)覆蓋。我國支撐運輸航空服務(wù)主要依托“樞紐—干線—支線”的三級機(jī)場體系，未能有效地延伸到縣鄉(xiāng)級行政區(qū)劃通達(dá)范圍，以致無法實現(xiàn)普遍航空運輸服務(wù)，而這就需要借助于通用機(jī)場來實現(xiàn)。

有利于滿足多樣化的社會需求。社會呼吁在自然災(zāi)害多發(fā)、大型城市人口密集、地面交通擁堵嚴(yán)重等地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場，來滿足搶險救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)、反恐處突與公共管理等需要。如2017年“8.8”四川阿壩地震中，通航的救援力量承擔(dān)了搜索救援、空中指揮、航拍測繪、運送物資等多方面任務(wù)，贏得社會公眾的贊譽。

在航空制造等重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點國有林區(qū)等地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場，能夠為工農(nóng)林等通用航空活動提供有效服務(wù)。

在世界自然文化遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、重要體育產(chǎn)業(yè)基地等地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場，能促進(jìn)空中游覽、航空體育、飛行培訓(xùn)等發(fā)展。

有利于促進(jìn)就業(yè)。中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)的依靠大工程、大項目來帶動就業(yè)崗位的情況已經(jīng)不復(fù)存在。目前國家應(yīng)該探索通過新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造新的就業(yè)環(huán)境和崗位，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增添活力。通用機(jī)場建設(shè)不僅能夠提供大量航空類的就業(yè)崗位，圍繞私人娛樂飛行、旅游飛行、公務(wù)飛行、航空訓(xùn)練飛行、體驗飛行等方面還能夠提供大量的服務(wù)性工作崗位。此外，通用機(jī)場建設(shè)能帶動一批新興行業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而創(chuàng)造出更多、優(yōu)質(zhì)的就業(yè)崗位，激發(fā)就業(yè)潛力與活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)、有效的發(fā)展。

有利于實現(xiàn)軍民深度融合。建設(shè)通用機(jī)場能夠增加我國國土的機(jī)場密度，平時可以作為軍方訓(xùn)練的備降場，戰(zhàn)時也可以改為軍用機(jī)場，有利于軍民深度融合。軍方有些軍用機(jī)場閑置，將這些閑置機(jī)場臨時改建為通用機(jī)場，滿足軍民合用需求，可以提高資源的利用率。

（四）技術(shù)研究

民航工程建設(shè)能力對通用機(jī)場建設(shè)的支持優(yōu)勢。近年來，國內(nèi)的基建工程能力舉世矚目。據(jù)不完全統(tǒng)計，近十年全球70%民航機(jī)場的新改擴(kuò)建大型工程項目都集中在中國，如投資799.8億元的北京新機(jī)場工程、投資776.99億元的成都天府機(jī)場工程、投資381.75億元的新建青島膠東機(jī)場工程等。在快速推進(jìn)大型運輸機(jī)場的建設(shè)過程中，民航行業(yè)鍛煉了大量的人才隊伍，積累了機(jī)場建設(shè)經(jīng)驗，為完成“2020年前建成500個通用機(jī)場”的目標(biāo)提供技術(shù)能力和人才儲備。

簡化標(biāo)準(zhǔn)增加有效供給，放管結(jié)合提升設(shè)計水平。2017年3月，民航局根據(jù)市場要求，聯(lián)合住建部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開放民航工程設(shè)計市場的通知》，降低資質(zhì)門檻，放開設(shè)計市場，將具有工程設(shè)計綜合甲級的設(shè)計單位納入其中，增加有效供給，使具備通用機(jī)場工程設(shè)計資質(zhì)的單位增加到50余家，鼓勵競爭，快速地擴(kuò)大了設(shè)計隊伍，解決了通航建設(shè)環(huán)節(jié)的“瓶頸”問題，加快了通用機(jī)場建設(shè)進(jìn)度。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不斷完善，促進(jìn)通用機(jī)場建設(shè)。此前，由于缺少通用機(jī)場建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通用機(jī)場建設(shè)只能套用支線機(jī)場標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備配置高、項目投資大，遠(yuǎn)高于實際運行需求，造成資源浪費。

近年來，民航局陸續(xù)出臺《通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范》、《民用直升機(jī)場飛行場地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《水上機(jī)場技術(shù)要求（試行）》、《通用航空供油工程建設(shè)規(guī)范》等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。與以前相比，通用機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更加具體和實用，更具可操作性。

通用機(jī)場建設(shè)劣勢研究

（一）政策研究

通用機(jī)場建設(shè)是個系統(tǒng)工程，需要民航行業(yè)管理部門、地方政府、軍方等諸多方面的協(xié)同配合。從政策執(zhí)行效果來看，仍存在一些問題和不足。

管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?！锻ㄓ脵C(jī)場分類管理辦法》雖然簡化了通用機(jī)場建設(shè)流程，但各專業(yè)并未同步，造成專業(yè)之間相互銜接不夠，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，通用機(jī)場建設(shè)整體流程存在管理障礙。

建設(shè)過程仍存在“卡脖子”環(huán)節(jié)。民航行業(yè)管理部門對通用機(jī)場建設(shè)流程進(jìn)行了大幅簡化，取消了可行性研究審批、行業(yè)驗收等諸多環(huán)節(jié)，走在地方政府、軍方“簡政放權(quán)”的前列。但是，由于通用機(jī)場整個建設(shè)流程鏈條未實現(xiàn)同步精簡，地方政府、軍方精簡步驟較慢，通用機(jī)場建設(shè)周期長。

如在通用機(jī)場立項階段，機(jī)場所在地縣級以上人民政府仍要向省發(fā)改委提交立項申請，仍需要軍方審核意見作為前置條件等，相關(guān)流程并未簡化。

（二）經(jīng)濟(jì)研究

通用航空市場需求不清晰、導(dǎo)致通用機(jī)場建設(shè)功能定位不準(zhǔn)確。有的地方政府建設(shè)通用機(jī)場盲目定位于通用航空“全產(chǎn)業(yè)鏈”，要求機(jī)場滿足并覆蓋航空器設(shè)計、制造、維修、培訓(xùn)等需要，而忽略市場實際需求，未能很好加以論證，導(dǎo)致地方政府在建的通用機(jī)場功能定位不準(zhǔn)確，建設(shè)貪大求全，規(guī)模超前。

有的地方政府將通用機(jī)場定位過高，按通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局建設(shè)航空器制造、維修等設(shè)施，但建成沒有相應(yīng)的業(yè)務(wù)需求，建成后只有航展需求，閑置率高，造成資源浪費。同時，大額、過高的投入必然造成后續(xù)高成本運行，帶來通用機(jī)場結(jié)構(gòu)性虧損。通用機(jī)場建成之日，就是開始虧損之時，挫傷社會資本進(jìn)入通用機(jī)場的積極性。

通用機(jī)場建設(shè)資金增速放緩。通用機(jī)場建設(shè)投資大，資金回收周期較長，融資較為困難。通用機(jī)場投資渠道單一，作為主要投資主體的地方政府基本采用基礎(chǔ)設(shè)施融資方式——P P P模式，但在實施過程中，地方政府參與度過高，民間資本參與度過低，帶來了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。目前，國家正在規(guī)范P P P模式的監(jiān)管，導(dǎo)致通用機(jī)場建設(shè)資金增速放緩。

通用機(jī)場建設(shè)扶持資金政策不明晰。省市區(qū)雖然出臺了通用機(jī)場建設(shè)補(bǔ)貼政策，分別對通用機(jī)場前期和建設(shè)階段給予補(bǔ)貼，但也沒有明確的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（三）社會研究

公眾對通用機(jī)場相關(guān)政策知之甚少。民航行業(yè)整體規(guī)模小，從業(yè)人員少，專業(yè)性較強(qiáng)，社會公眾了解民航的渠道有限。社會上介紹通用機(jī)場的書籍較少，民航行業(yè)管理部門官方網(wǎng)站的公開信息滿足不了社會公眾的需求。雖然國家鼓勵民營資本進(jìn)入通用機(jī)場領(lǐng)域，但由于對政策的了解和把握不夠，不少企業(yè)都持存疑的態(tài)度。社會公眾沒有更多渠道去了解民航的相關(guān)政策，這在一定程度上影響了通用機(jī)場的建設(shè)。

（四）技術(shù)研究

通用機(jī)場建設(shè)門檻“三高”。通用航空使用的機(jī)型千差萬別，如固定翼、直升機(jī)、水上飛機(jī)、公務(wù)機(jī)等，通用機(jī)場技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的需求也是不盡相同，起降場地可以是水泥跑道、壓實跑道、平整的草地，甚至水域等。

但是，目前通用機(jī)場建設(shè)門檻普遍“三高”，即建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)高、投資高，大多參考的還是運輸機(jī)場的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，基本按支線機(jī)場規(guī)模建設(shè)，道面為水泥跑道，并配備非必須的輔助設(shè)施及程序，如塔臺、通訊導(dǎo)航設(shè)施、目視助航燈光系統(tǒng)、儀表飛行程序等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實際運行需求。

通用機(jī)場的設(shè)計產(chǎn)能不足。雖然設(shè)計行業(yè)已放開，民航業(yè)外的設(shè)計單位雖具備資質(zhì)，但短期內(nèi)具備成熟的設(shè)計能力還要有一定周期。這就導(dǎo)致兩方面的后果：

一是設(shè)計單位和人員數(shù)量仍然不足。目前從事機(jī)場設(shè)計的甲級設(shè)計院僅有兩家，加上最近批復(fù)成立的幾家乙級設(shè)計院，總量屈指可數(shù)。全國的機(jī)場設(shè)計人員僅為400人左右，成熟的設(shè)計人員就更少。設(shè)計單位和人員將主要精力放在運輸機(jī)場項目，無暇顧及通用機(jī)場的設(shè)計工作。

二是設(shè)計人員在通用機(jī)場設(shè)計的經(jīng)驗不足，主要原因是設(shè)計人員大多沒有通用機(jī)場設(shè)計經(jīng)驗，基本按支線機(jī)場技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計，套用多，適用性研究少。

對策與建議

（一）政策研究

加強(qiáng)頂層設(shè)計，重構(gòu)通航法律法規(guī)體系。在行業(yè)內(nèi)部，針對通用機(jī)場建設(shè)的定位和政策等方面形成一致意見，處理好“放”和“管”的關(guān)系，將“放管結(jié)合，以放為主” 貫徹到通用機(jī)場建設(shè)的各項規(guī)章和規(guī)范性文件，建立一套獨立的、完整的、適用的通航法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，貫穿到通用機(jī)場建設(shè)的各個環(huán)節(jié)、避免出現(xiàn)理解偏差、標(biāo)準(zhǔn)缺失等情況。

加強(qiáng)和相關(guān)部門、軍方的協(xié)同配合，解決通用機(jī)場建設(shè)“卡脖子”問題。以落實《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》為契機(jī)，民航管理部門加強(qiáng)和相關(guān)部門、軍方的協(xié)同配合，通報民航業(yè)界的“簡政放權(quán)”舉措，共同簡化審批流程，解決“立項難、審批難”等問題。

（二）經(jīng)濟(jì)研究

把握通用航空需求，準(zhǔn)確定位通用機(jī)場功能。通用機(jī)場建設(shè)應(yīng)以運營需求為導(dǎo)向，差異化設(shè)計與建設(shè)，實現(xiàn)建設(shè)運營一體化。通用機(jī)場的建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模應(yīng)由其功能定位和發(fā)展業(yè)務(wù)要求所決定，充分體現(xiàn)不同通用機(jī)場功能差異，對通用機(jī)場進(jìn)行準(zhǔn)確功能定位。

創(chuàng)新通用機(jī)場建設(shè)投融資體制。針對不同類型的通用機(jī)場，構(gòu)建多元化融資模式和退出機(jī)制，按提供服務(wù)（產(chǎn)品）類型，將通用機(jī)場分類為公益類通用機(jī)場、商業(yè)類通用機(jī)場、半公益半商業(yè)類通用機(jī)場，根據(jù)其不同類型，改革創(chuàng)新投融資體制，加大通用機(jī)場建設(shè)投融資力度。

完善通用機(jī)場建設(shè)扶持資金政策。建議省市地方政府出臺通用機(jī)場建設(shè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對開展應(yīng)急救援、醫(yī)療轉(zhuǎn)運等公益類業(yè)務(wù)的通用機(jī)場，在稅收、資金、收費等方面給予適當(dāng)?shù)臏p免，為通用機(jī)場建設(shè)和發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（三）社會研究

加強(qiáng)政策宣傳，提高公眾的認(rèn)知度。通過海報、講座、宣傳片等多種載體，宣傳通用機(jī)場的知識，宣貫通用機(jī)場的發(fā)展理念，鼓勵各界聚焦通用機(jī)場建設(shè)，在全社會形成更多共識、爭取更多資源投入、發(fā)揮更大的合力。同時，行業(yè)管理部門積極與地方政府對接，宣傳民航相關(guān)政策，出謀劃策，為扶持通用機(jī)場建設(shè)助力。

（四）技術(shù)研究

簡化通用機(jī)場建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決 “三高”問題。建議民航局出臺“最簡”通用機(jī)場的技術(shù)清單，滿足通用機(jī)場運行的最低要求，實現(xiàn)規(guī)模最小、成本最低、效率最優(yōu)。在“最簡”通用機(jī)場的基礎(chǔ)上，設(shè)計單位實施設(shè)計方案“訂單”化管理，根據(jù)機(jī)場定位和需求，量身訂制選擇空管、空防、航油、通導(dǎo)等配套設(shè)施，降低建設(shè)、運營、維護(hù)成本，解決建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)高、投資高“三高”問題。

全面清理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，廢立并舉。對不符合“放管結(jié)合，以放為主”精神的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件及時進(jìn)行清理。簡化強(qiáng)制性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻，及時完善通用機(jī)場設(shè)計、評審和施工等方面的規(guī)范。

進(jìn)一步開放通用機(jī)場設(shè)計市場。簡化民航行業(yè)工程設(shè)計資質(zhì)要求，鼓勵民航業(yè)外的設(shè)計單位進(jìn)入民航市場，進(jìn)一步促進(jìn)通用機(jī)場設(shè)計市場化，鼓勵競爭，增加有效供給能力。

在全國部分區(qū)域，打造典型的、具有標(biāo)桿作用的通用機(jī)場，鼓勵設(shè)計人員現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)，定期開展通用機(jī)場設(shè)計論壇，相互交流設(shè)計經(jīng)驗，培養(yǎng)設(shè)計通用機(jī)場的專門人才。

總結(jié)：

基于以上分析，我國通用機(jī)場建設(shè)在政策、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)方面均有良好的優(yōu)勢，可進(jìn)行以下優(yōu)化和改進(jìn)：政策方面，強(qiáng)化頂層設(shè)計、寬松管理環(huán)境；經(jīng)濟(jì)方面，找準(zhǔn)機(jī)場定位，吸引社會資本；社會方面，加強(qiáng)政策宣傳，爭取地方支持；技術(shù)方面，簡化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升設(shè)計能力。通用機(jī)場建設(shè)是熱點、難點問題，在推進(jìn)過程中面臨的問題是多樣化的，仍需要持續(xù)探索、研究。（其他作者：趙彥、張鶯、牛治溥、孫偉社、程志紅）