新時代軍民融合戰(zhàn)略下通用航空發(fā)展的思考

□ 張晶巍 李 坤/文

通用航空業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展具有非常重要的作用。軍民融合戰(zhàn)略是讓通用航空熱起來、飛起來很好的切入點。從頂層設(shè)計出發(fā)，通過通航運行指揮的軍民一體，基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，專業(yè)人才的軍地兩用，從外部要素的供給側(cè)有效解決通航發(fā)展的瓶頸，從區(qū)域性協(xié)同中心的實踐中逐步探索我國通用航空高質(zhì)量發(fā)展的思路和方法。

通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動作用強，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展具有非常重要的作用。雖然近年來發(fā)展迅速，但總體上規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，運營服務(wù)能力不足，與社會需求仍有較大差距。

2016年5月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將通用航空業(yè)定位為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這是建國以來第一個國家層面促進通用航空發(fā)展的政策性文件。2017年2月，民航局第一次出臺了通用航空五年專項規(guī)劃，為通用航空發(fā)展繪制了五年藍圖。2018年1月，民航業(yè)正式推行新監(jiān)管模式，通用航空長期存在的過度監(jiān)管問題得到有效解決。國務(wù)院和行業(yè)主管部門持續(xù)向通用航空釋放的利好表明了國家決心下大力氣發(fā)展通用航空。

2015年3月習(xí)近平總書記在十二屆全國人大三次會議上第一次明確提出“把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略”。2017年1月，中共中央決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會，強化對軍民融合發(fā)展的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。委員會將通用航空作為軍民資源共享機制的重要內(nèi)容進行研究，將從頂層設(shè)計上為通用航空熱起來、飛起來解決根本性問題。

本文從分析新時代通用航空發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)出發(fā)，探討在軍民融合戰(zhàn)略大背景下通用航空如何抓住機遇，補齊短板，從法規(guī)體系、協(xié)同運行、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)人才等幾方面思考通用航空發(fā)展的思路與方法。

通用航空發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

根據(jù)民航局飛標(biāo)司2017年通用和小型運輸運行概況的信息通告統(tǒng)計，截至2017年12月31日，我國有270家實際在運行的通用及小型運輸航空公司，從業(yè)飛行人員3326名，航空器1813架。

但應(yīng)該看到，相對于運輸航空，我國通用航空的發(fā)展還不平衡、不充分，還嚴(yán)重落后于我國的經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。同發(fā)達國家相比，我國通航發(fā)展還存在不小的差距。

通過國內(nèi)外主要國家的通航機隊規(guī)模及中外通航作業(yè)時間對比，我國通用航空無論是航空器數(shù)量還是飛行小時總量相比其他發(fā)達或某些發(fā)展中國家仍有較大差距，從規(guī)模上看，我國的通用航空器數(shù)量只有美國的0.7%，其他發(fā)達國家的7.3%，從飛行總量上看，我們的飛行總量只有美國的3.2%，巴西的34%。

從近5年我國通航發(fā)展的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國通用航空器的數(shù)量5年平均保持13%的增長速度，通航公司和通航飛行員5年平均保持超過20%的增長速度，但通航總飛行小時數(shù)5年平均只有9.33%的增速，說明市場對于通航的發(fā)展有一定的熱度，但通航總體飛行時間趨于穩(wěn)定，增長趨于緩慢，說明通航的進一步發(fā)展遇到瓶頸。

從飛行小時的組成上看，直接需求飛行小時（含私人飛行）只有18%。直接需求飛行的主體主要集中在中小民營通航企業(yè)和私人飛行，而從全球通航充分發(fā)展國家的市場情況看，通航直接需求是市場主體，其飛行量基本都占到總飛行量的60%以上，這說明在我國這部分的飛行還因重重限制沒能夠充分飛起來。

自2014年起通用航空四年的平均的飛行事故率為0.094/萬飛行小時，飛行事故致死率為0.108/萬飛行小時，遠高于2015年美國的除私人飛行外的通航飛行事故率0.032/萬飛行小時和事故致死率0.048/萬飛行小時的水平。美國通用航空的業(yè)務(wù)飛行量為我國通航飛行量的21.8倍，而我國的通航事故率和致死率為美國的近3倍，中美運營企業(yè)的安全管理水平還存在較大的差距。

除通航企業(yè)自身管理和規(guī)劃發(fā)展不健全外，究其原因，我們認(rèn)為制約通航發(fā)展的外部機制和因素主要有以下幾點：

一為制約通航發(fā)展的體制和制度因素還沒有完全理順。

在民航領(lǐng)域，我國尚未建立完備的、適合通航發(fā)展規(guī)律和特點的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，涉及通航的管理要求多散落在運輸航空的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中，部分通航法規(guī)仍套用運輸航空的標(biāo)準(zhǔn)和體系。法規(guī)體系針對性不強，無法滿足通航生產(chǎn)運行規(guī)律，無法匹配通用航空任務(wù)的緊迫性，運行種類的多樣性，服務(wù)領(lǐng)域的廣泛性的要求。同時通航法規(guī)體系也沒有考慮通航發(fā)展對于國防建設(shè)的重要意義，沒有考慮到軍航對通航發(fā)展的需求，通航的發(fā)展沒有獲得軍隊足夠的支持，通航對國防建設(shè)的貢獻率也不高。軍航、民航、通航之間的信息共享不暢、資源共享不夠、在體制上軍民兩張皮，在管理上，軍航、民航、通航三套體系，在空域管理上軍民兩塊天地，通航在審批上往往是跑完地方跑軍方，需要溝通的部門、流程和環(huán)節(jié)均較多，制度成本高居不下。

二為空域沒有實現(xiàn)軍民共融共享，“飛起來”不順暢。

我國現(xiàn)階段實行的空管體制是“軍航管片、民航管線”，無法合理劃設(shè)低空空域。所有的空域都屬于管制空域，主要由空軍代表國家承擔(dān)空域的管轄權(quán)，民航空管部門僅負責(zé)所分配航路內(nèi)的空中交通管制服務(wù)和指揮，主要局限于運輸航空使用的空域，而通用航空所需要的低空空域主要由軍隊航空管制部門負責(zé)，沒有實現(xiàn)公開、透明和有效的配置。通航作業(yè)地域比較廣泛，空域的使用需要協(xié)調(diào)民航和軍航多個管制部門，在空域運行管理上缺少有效的軍民空域協(xié)調(diào)機制，缺乏軍民協(xié)調(diào)運行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，同一片空域不能同時安排多個飛行任務(wù)的規(guī)則，導(dǎo)致空域使用不便捷，效率低，空域使用成本高，很難“飛起來”。

三為通航機場少，使用成本高，“落下去”不容易。

通航機場尚無整體統(tǒng)籌規(guī)劃，審批、建設(shè)長期受到束縛。截至2017年6月，我國已頒證的通用機場75個（無證機場243個），到2020年我國計劃建成500個通航機場，但與世界通航發(fā)達國家相比，差距依然巨大。過高的機場技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計要求，導(dǎo)致通用機場建設(shè)成本高，數(shù)量不足，保障收費高，高昂的費用讓通用航空望而卻步。同時運輸機場因過于繁忙，接納通航飛機的意愿不足，直接降低了商務(wù)航空就近機場起降、起飛時間靈活的核心價值。

四為通航人員匱乏，資質(zhì)良莠不齊，作業(yè)能力不強。

目前國內(nèi)僅有11所高職院校開設(shè)了通航相關(guān)專業(yè)，現(xiàn)有的22家航校對于飛行員的培養(yǎng)也主要集中服務(wù)于運輸航空，通航專業(yè)人才供給無法滿足通航快速發(fā)展對于大批成熟的飛行、機務(wù)、航務(wù)、管制等專業(yè)技術(shù)人員的需求。人員的匱乏也導(dǎo)致了作業(yè)能力的低下，大多通航企業(yè)均涉足傳統(tǒng)的、技術(shù)門檻低的通航業(yè)務(wù)，行業(yè)內(nèi)低質(zhì)惡性競爭比較激烈。對于技術(shù)門檻高、技術(shù)積累時間長的通航作業(yè)，卻因能力不足無法滿足任務(wù)需求。比如電力作業(yè)的組塔、放線和帶電作業(yè)，目前國內(nèi)的能力還是空白，還需要依托國外的供給。

軍民融合戰(zhàn)略背景下通用航空發(fā)展的思考

通用航空是踐行軍民融合戰(zhàn)略很好的切入點，軍民融合是大幅提升通用航空供給能力的重要手段之一。新時代軍民融合戰(zhàn)略大背景下通用航空能否抓住機遇、補齊短板，如何通過軍民資源共享共融，深入挖掘內(nèi)部潛力，促進通用航空發(fā)展，我們有以下幾點思考。

一為加快軍民融合頂層設(shè)計，完善通航法規(guī)體系。

在國家層面上加快軍民融合發(fā)展通航的制度頂層設(shè)計，軍民雙方已經(jīng)對通用航空的發(fā)展對于國民經(jīng)濟建設(shè)，構(gòu)建國家應(yīng)急救援體系，建立立體國防交通運輸體系的重大意義有了共識，軍航和通航應(yīng)在資源共享、人才培養(yǎng)、應(yīng)急救援、科技應(yīng)用、安全運行等多方面制定軍民融合的配套制度，共同構(gòu)建“軍為民用、民為軍備、協(xié)調(diào)順暢、優(yōu)勢互補”的聯(lián)合保障體系，加強軍事航空對通航的支持力度，加大通航對國防建設(shè)的貢獻率。在管理上軍航、民航、通航融合相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，融合空域管理與使用、機場建設(shè)與使用、人才建設(shè)與使用三個體系的規(guī)則。通航的法規(guī)體系要融入《國防動員法》、《國防交通法》的需求，使通用航空的發(fā)展在和平時期服務(wù)于國家的經(jīng)濟建設(shè)和社會責(zé)任，在戰(zhàn)爭時期服從國防責(zé)任的需要。

在行業(yè)內(nèi)部抓住軍民融合戰(zhàn)略的歷史機遇，從頂層設(shè)計建立有利于通航發(fā)展的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，比如空軍專業(yè)人員轉(zhuǎn)通航專業(yè)人員資質(zhì)符合與認(rèn)可制度、軍民融合通航應(yīng)急救援制度安排等。建立具有針對性，適應(yīng)通航運行種類的多樣性，服務(wù)領(lǐng)域的廣泛性的要求的通航法規(guī)體系，必要時可以針對不同作業(yè)類型，不同的運行方式制定不同政策要求。加大規(guī)范性文件清理工作，加強對規(guī)范性文件的合法性審查，加快修改或廢止對通航要求過高的各類規(guī)范性文件。

二為標(biāo)準(zhǔn)對接，信息共享，打造軍民一體的通航協(xié)同平臺。

標(biāo)準(zhǔn)對接，信息共享，建立一個高效的通航協(xié)同平臺是軍民融合戰(zhàn)略下促進通航發(fā)展的重要基礎(chǔ)。其中標(biāo)準(zhǔn)對接屬于頂層設(shè)計的層面，例如軍民航機場運行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、軍民航協(xié)同指揮規(guī)范、軍民航應(yīng)急指揮規(guī)范等。信息共享是在標(biāo)準(zhǔn)對接基礎(chǔ)上的技術(shù)銜接，共享的程度一方面取決于雙方主要是軍方的保密要求，另一方面取決于軍民一體的通航協(xié)同平臺的實際需要。標(biāo)準(zhǔn)對接和信息共享后的核心還是平臺如何建，如何管以及如何運行。其基本原則應(yīng)該是上升到國家層面的軍民一體的通航協(xié)同平臺，成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，并在其下可以根據(jù)需要設(shè)置不同的專業(yè)協(xié)同平臺，平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合。

以應(yīng)急救援為例，可以在國家層面的通航協(xié)同平臺下建立軍民一體通航應(yīng)急救援協(xié)同平臺，在國家應(yīng)急救援指揮體系總體框架下，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度和快速響應(yīng)。從信息共享的角度，建立完善的應(yīng)急救援保障信息庫，包括全國通用機場、軍民合用機場信息，保障裝備信息、保障隊伍信息，共享導(dǎo)航、通信、空管等信息；從標(biāo)準(zhǔn)對接角度，統(tǒng)一培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)等。這也是應(yīng)急救援向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化方向發(fā)展的需要。

低空空域開放是通航協(xié)同平臺建設(shè)繞不開的話題。首先，通過法律法規(guī)對低空空域劃分、分類、利用和管理予以明確和規(guī)范，在此基礎(chǔ)上重點抓好落實。其次，建成完善的低空空域服務(wù)保障體系，通過技術(shù)手段和基礎(chǔ)設(shè)施的支持實現(xiàn)對通航飛行的實時監(jiān)控、管理和有效保障。首先逐步建立與戰(zhàn)區(qū)相適應(yīng)的低空飛行保障體系，實現(xiàn)通航飛機空域飛行監(jiān)視的“看得見、聯(lián)得上，管得著”。最后，簡政放權(quán)，減少審批流程，實現(xiàn)通航飛行申請隨時答復(fù)、飛行情報隨時獲取、應(yīng)急支援隨時可達。通過試點積累經(jīng)驗，穩(wěn)步推進低空空域開放。

三為共建共享通航基礎(chǔ)設(shè)施。

一是平戰(zhàn)結(jié)合，軍民合用戰(zhàn)備機場。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國軍用機場246個，對于其中軍航飛行量不大的軍用戰(zhàn)備機場，可以采取軍民合用方式，對地方政府和通航企業(yè)開放，用于開展短途航空運輸、城市基本公共航空服務(wù)和通用航空作業(yè)飛行，實現(xiàn)“軍民合用”，同時也提高了戰(zhàn)備軍用機場的維護和保養(yǎng)，確保戰(zhàn)時軍隊使用。因此把軍隊閑置或部分閑置的機場提供給通用航空使用，不但能夠為國家節(jié)省大量機場建設(shè)投資，快速增加通航機場數(shù)量，緩解通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展對機場的迫切需求，使得“飛起來”更容易。

二是軍民結(jié)合，軍民合建通航機場。通航機場本身具有準(zhǔn)軍事化特征，在通用航空機場建設(shè)規(guī)劃中，要將其納入到戰(zhàn)略機場網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)體系，加強整體系統(tǒng)規(guī)劃，適當(dāng)增加軍事功能，建設(shè)必要的配套設(shè)施，滿足軍民航共同使用的要求。軍方在機場選址給予指導(dǎo)，簡化審批手續(xù)，將通用航空的發(fā)展納入國防動員體系，實現(xiàn)“民參軍”。使通航機場平時為國家經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，戰(zhàn)時可為軍隊執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)提供保障，同時滿足通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方經(jīng)濟建設(shè)和國防戰(zhàn)略的需要。

四為大力培養(yǎng)軍地兩用通航人才。

首先，相對于軍航，民航對于專業(yè)人員的基礎(chǔ)培訓(xùn)體系更加規(guī)范，證照體系比較完備，軍航院校和民航院?？梢岳米陨淼奶攸c和優(yōu)勢，對軍民航專業(yè)人員的基礎(chǔ)培訓(xùn)進行有效融合，雙方建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)培訓(xùn)體系標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，進一步建立雙方資質(zhì)和證照互通機制，以及人員互通機制。中國空軍目前有3000余架飛機，其中作戰(zhàn)飛機2000架左右；陸軍和海軍航空兵有1300架左右的飛機。以飛行員為例，由于需要較強的反應(yīng)和較高的身體素質(zhì)，殲擊機飛行員45歲，直升機和運輸機飛行員55歲就面臨退役。這個年齡段的飛行員如果加入民航，尤其是通航，將是非常好的人員補充。陸軍航空兵、海軍航空兵以及特種兵對于相關(guān)領(lǐng)域的機動飛行能力和急救能力都有相關(guān)的訓(xùn)練，專業(yè)性和技術(shù)能力都很高。如果能夠把這些專業(yè)退役人員轉(zhuǎn)業(yè)到相關(guān)通航和國家救援機構(gòu)加以利用，既補充了相關(guān)領(lǐng)域急需的專業(yè)人員，增強通航企業(yè)的作業(yè)能力，同時也增加了國防戰(zhàn)備預(yù)備隊。

其次，利用民航和社會的飛行培訓(xùn)資源培養(yǎng)軍航飛行員。對軍航的運輸機飛行員進行委托培養(yǎng)和部分飛行訓(xùn)練。從社會上招收有一定飛行經(jīng)歷的人員入伍，不但可以有效的縮短軍航飛行員的培訓(xùn)時間，同時也緩解部隊飛行員不足的矛盾。對于軍航的其他專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)也可以采取利用民航院校資源進行部分的委托培養(yǎng)的方式進行，不但可以有效提高部隊專業(yè)人員的資質(zhì)能力，也增加了雙方人員和規(guī)制的相互了解，為進一步融合打下堅實的基礎(chǔ)。

試點破冰，建立區(qū)域級軍民協(xié)同中心

軍民融合是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要保證國防安全戰(zhàn)略的需要，也要考慮通航發(fā)展的需要，可以從建立區(qū)域級的軍民協(xié)同中心進行試點破冰，嘗試從區(qū)域試點向全國逐步放開。具體來講，可以在戰(zhàn)區(qū)空軍與地區(qū)民航空管局就低空空域管理改革、釋放空域資源、優(yōu)化通航任務(wù)審批流程、劃設(shè)低空飛行航線等具體實施流程達成一致，搭建一個軍民共同的平臺作為試點，即建設(shè)軍民協(xié)同運行中心。中心應(yīng)設(shè)立協(xié)同運行中心席位與功能區(qū)域，以便軍民航航管單位實現(xiàn)集中辦公、簡化流程、提高效率，能使用戶實現(xiàn)在通航空域內(nèi)“飛行申請隨時答復(fù)、飛行情報隨時獲取、應(yīng)急支援隨時可達”，釋放通用航空消費需求。在取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上可以考慮打破區(qū)域的局限，逐步建設(shè)國家級的軍民融合通航發(fā)展示范區(qū)，帶動全國通航業(yè)的發(fā)展。軍民協(xié)同運行中心搭建后，應(yīng)大概實現(xiàn)以下幾個功能：

信息發(fā)布。向通航用戶發(fā)布靈活使用低空空域、低空航線開放信息，實現(xiàn)通航運行“有秩序”。

管制協(xié)同。依靠現(xiàn)有軍民航的管制體系，在軍民航管制單位的指揮下，引接空管雷達、A D S-B數(shù)據(jù)信號，實現(xiàn)通航運行“看得見”。

任務(wù)管理。承接通航用戶飛機任務(wù)和計劃的申報，獲批后向通航用戶發(fā)布任務(wù)許可，實現(xiàn)通航運行“管得住”。

航行服務(wù)。整合民航空管局飛行服務(wù)中心、氣象中心，以及各地氣象臺的信息，為通航用戶提供所需航行情報服務(wù)、通航氣象信息服務(wù)。實現(xiàn)為通航運行 “服好務(wù)”。

安全監(jiān)管。設(shè)置安全監(jiān)管和公安值班席位，通過對空監(jiān)視與目標(biāo)跟蹤功能的建立，實現(xiàn)通航飛行動態(tài)的實時、可靠掌控，為安全運行監(jiān)管與公共安全職能機關(guān)，提供安全監(jiān)管、風(fēng)險防控、應(yīng)急救援的支持平臺，實現(xiàn)通航運行“保安全”。

信息服務(wù)。通過通航運行大數(shù)據(jù)庫的建立，分析行業(yè)動態(tài)并掌握趨勢，為政府和通航用戶提供產(chǎn)業(yè)信息咨詢與指導(dǎo)服務(wù)，實現(xiàn)通航運行“重品質(zhì)”。

法規(guī)政策。參與政府對通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展、管理涉及法規(guī)、政策、指導(dǎo)意見等方面的制定，為通航用戶提供法規(guī)方面的咨詢與指導(dǎo)。

培訓(xùn)服務(wù)。為通航用戶提供專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，對涉及的專業(yè)技術(shù)崗位建立資質(zhì)認(rèn)定、定期復(fù)訓(xùn)、考核與培訓(xùn)機制。

結(jié)束語：

應(yīng)該看到，我國通用航空要從熱起來到飛起來再到高質(zhì)量發(fā)展還有很長的路要走，軍民融合之路還需要不斷探索前行。通用航空作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該緊緊抓住軍民融合這個難得的機遇，通過大幅改善和提高外部要素的供給，大幅提升通用航空自身的供給能力，促進通用航空的高質(zhì)量發(fā)展。（其他作者；王濤、劉軍、姜東立、程華、王宇）